系统性、区域性、行业性食品安全风险的特点和防范措施

系统性、区域性、行业性食品安全风险的特点和防范措施食品质量安全事关人民群众身体健康、生命安全，事关国家声誉、政府形象，事关企业生死存亡、社会和谐安康。质监部门承担着生产加工环节食品安全监管的重要职责，如何做到“举全系统之力，强化食品安全监管，确保食品生产加工环节不出重大的系统性、区域性、行业性食品安全问题”，这需要引起足够的重视并加以深刻的剖析。一、系统性、区域性、行业性食品安全风险的界定目前关于系统性、区域性、行业性风险的定义，存在着两种说法：一为监管主体风险说。即认为风险是由监管主体自身履职所引发的，系统性风险是由于职能设置、履行不当造成系统失灵而导致监管缺失并丧失社会公信力的风险；区域性风险是由于某一监管事项错位导致一个区域中集中性、网络性、群体性的负面影响；行业性风险是由于对某一行业集中存在的问题失察或忽视，从而导致的监管风险。二为监管对象风险说。即强调三种风险均是由监管对象引发的，系统性风险是对生产领域整体秩序可能造成破坏的风险因素，包括由于竞争无序、生产者违规和不诚信、消费者不成熟等因素产生的风险；区域性风险是对某一区域内生产秩序可能造成破坏的风险因素；行业性风险是由于某一特定行业可能存在的“潜规则”等问题而造成的风险。以上两种说法虽然反映的是同一问题的两个方面，但监管对象风险说更为科学、准确地界定了三种风险的性质、指向、归属，也更有利于研究三种风险的特点和防范措施。采用监管对象风险说来界定三种风险，还有两个理由：一是系统性风险一词来源于金融领域，金融领域的系统性风险指的是由金融市场、金融机构、金融产品所引发的全面性、整体性风险，而不是指金融监管机构自身履职的风险。二是由于食品质量监管的根本就是“不能出现大的系统性、区域性、行业性的质量安全问题”，食品安全整顿工作“要深入系统分析典型案例和当前食品安全突出问题，尤其是可能造成系统性风险的问题，采取有力措施，防止局部问题演变为系统性风险”，显然，也是将三种风险界定为监管对象所引发的问题，而没有采用监管主体风险说。二、系统性、区域性、行业性食品安全风险的特点如前所述，食品安全系统性、区域性、行业性风险的界定应当采用监管对象风险说，即指食品生产领域、食品生产主体以及食品在生产消费过程中可能引发的风险。从监管对象角度出发，系统性、区域性、行业性食品安全风险主要有以下特点：1.从风险性质来看。一是三种风险均体现的是危害发生的可能性。这种可能性的特点也决定了公众对食品安全的“零风险”期待往往很难实现，处置风险的关键在于对风险进行识别、防范和有效控制，把风险降至最低。二是三种风险既有潜伏性，又有突发性。风险积聚到一定程度会突然爆发，风险的破坏性强且影响的时间跨度大。三是三种风险具有外部性。由于食品生产者的违规和不诚信导致风险发生和溢出，使食品生产者的私人成本转化为社会成本，对整体经济的健康发展产生损害，因此需要监管部门及时给予政策反应和风险管理。2.从风险形成机理来看。一是三种风险的重要起因之一是食品生产者与消费者之间的信息不对称，双方掌握真实食品信息的地位不对等，易于促成风险发生。二是三种风险通过传输渠道产生多米诺骨牌效应。特别是随着食品品种不断创新、食品产业链不断拉长，食品经济体系日益复杂化、国际化、多元化，食品安全风险通过地理、食品种属、信息化网络等传导机制加速蔓延，形成连锁反应。三是三种风险与消费者信心直接相关。食品安全风险会使消费者对食品的安全性产生质疑，而消费者食品安全信心和预期的逆转反过来又能加剧风险的破坏性。例如南京冠生园事件发生后，消费者对月饼行业产生了前所未有的信任危机，当年全国月饼销量就下降了五成左右。所以，食品安全系统性、区域性、行业性风险之间存在许多共同点，特别是在全球化、信息化条件下和商品大流通的格局下，三种风险在很多场合可以相互转化而不需作截然区分。而三种风险主要是在发生的空间范围和破坏程度上有所差别，此外，某些特殊的地理环境、气候物产、文化传统、民族习俗、食品加工手段等因素可能引发食品安全区域性风险，如特定地区出现的“拼死吃河豚”现象等等。三、防范系统性、区域性、行业性食品安全风险的建议1.夯实管理基础，提高风险控制能力。一是严格贯彻落实食品安全法律法规和监管制度，加强食品安全监管队伍的专业化、职业化建设，提高食品安全风险应急处置和快速反应能力。二是加强食品安全监管机构之间的沟通协调和联动机制，加大对食品生产主体违法违规行为的惩处力度。同时，重视国内乃至国际上的食品安全监管信息，更加积极有效地搜集、分析、运用国内外先进的食品安全信息、理念。三是加强食品安全风险的评估和分析。对食品生产主体进行信用评级和认证评价。与时俱进修订食品安全控制标准和检验检测标准。通过风险分析降低食品新技术使用所带来的不确定性风险，减少技术风险类食品安全问题的发生。四是注重在同行业的食品生产主体中培育多个龙头企业和名牌产品，促进食品生产行业结构更加完善，以有效分散风险、增强行业抗风险能力。2、实施分类监管，进行动态科学分析。一是深入、全面推行食品生产加工企业分类分级分等监管制度。2009年，省局在全省范围内开始推广食品生产加工企业分类分级分等监管制度。实施至今两年来，证明这是一项非常行之有效的监管制度。通过对企业分类分级分等情况的统计分析，紧扣重点产品、重点企业、重点监管时段，合理安排监管资源,科学管理，进一步增强了监管工作的针对性、有效性，提高了食品生产加工环节质量安全监督水平和效能。二是建立数据库，进行动态管理，科学分析监管和监测信息。按照一企一档的原则，建立企业分类分级分等数据库，将对企业的日常巡查、监督检查、抽样检验、行政处罚等情况和相关信息及时更新至数据库中，根据事项性质、权重系数等，对企业的评等评级适时调整，确保监管工作的合理性。通过分类分级分等制度的有效实施，能够在监管资源紧张、力量不足的情况下，起到积极的防范系统性、区域性、行业性食品安全风险的作用，从而更加有效地保障食品质量安全。3、加大对行业潜规则的打击力度。震惊世界的“三鹿奶粉”事件爆发以后，“行业潜规则”一词浮出水面。食品安全领域的潜规则复杂多样,既有食品加工环节造假掺假、微生物污染、化学添加物过量等食品生产潜规则,也有食品安全事故发生后,事故企业对传媒公关、进行危机处理、以求息事宁人的公关潜规则,等等。潜规则的蔓延使造假制劣的危害程度越来越大,很容易造成行业性的重大安全风险隐患。如何发现、防范行业潜规则，一是要加强制度建设,建立透明的食品安全可追溯体系。由食品行业或第三方记录食品从原料投入到生产、加工、贮运、分销、零售等各个环节的质量信息,并将这些信息传递给食品企业、监管机构和消费者,使食品生产、流通各环节的信息透明化,为食品安全监管和社会参与监督提供依据,为问题食品的召回、惩罚提供证据,使隐性运作的潜规则增加更大的成本风险。二是要提高检验检测技术标准和水平。“三鹿奶粉”事件中,检测制度存在漏洞,检测标准、检测技术滞后是重要的原因之一。我国目前缺乏那些对人体健康危害大、在国际贸易和人民群众生活中又十分敏感的污染物的检测技术,很多检测标准滞后，同时很多地方缺少对污染物有效快速检测的方法、技术和设备,这些都给食品监管留下隐患,使不良食品生产者有机可趁。由此可见，制定科学的检测标准、提高检测技术是食品安全监管中对付潜规则的又一把利剑。三是要加大执法力度,强化食品安全的曝光和处罚机制。食品行业潜规则长期存在,一个重要原因是不良企业的违法成本太低,消费者维权成本偏高,监管部门以罚代法,震慑作用有限,不能吓阻不良企业利用潜规则追逐超额利润的行为。因此，对于恶性的行业潜规则事件，一旦发现就应该参照欧美、香港的做法,媒体曝光使其倾家荡产,该追究刑事责任的决不姑息,这样,食品企业就不会轻易选择冒巨大的风险来按潜规则行事了。4、强化信息披露，解决食品安全信息不对称问题。一是完善食品安全信息发布和公示方法，保证食品安全信息真实、公开、易于获得。持续动态发布食品监测和安全警示等信息，强制要求企业在食品外包装、标签、广告等载体上充分披露有关信息，建立引导放心消费的食品安全公共服务体系。二是防止产生消费者恐慌和信心危机，对食品安全风险事件按照“快报事实，慎报原因”的原则进行披露，通过风险沟通，取得风险处置主动权，保持消费者对食品安全的信赖度和信任感。三是建立食品安全量化指标控制体系，构建风险预警模型和预警指标，编制食品安全指数以反映区域食品安全状况。5、引导公共参与，营造全社会共同监督的良好氛围。一是重视群众和业内人士的举报线索，健全专业人士意见征询制度。积极组织由业内人士、学界