2009-4 浦东新区机关事务管理及运行模式的调查报告.doc

内部资料请勿外传决 策 参 考2009年第4期（总第326期）天津经济技术开发区管理委员会 政 策 研 究 室 二零零九年十一月二十六日 调查报告系列之四浦东新区机关事务管理及运行模式的调查报告政策研究室 浦东新区综合研究院联合调研组 一、浦东新区国有资产管理（一）总体规模和构成情况浦东新区所属各类国有资产基本上分为三类：经营性国有资产和非经营性的行政事业类国有资产、建设类国有资产（其规模及总量详见下表）。2008年，分布于一、二、三次产业中的经营性国有资产的比重分别为0.2%、2.3%和97.5%；第二产业资产主要集中在建筑业、机械工业和电力工业，第三产业资产主要以房地产业、社会服务业、金融业为主。 浦东新区国有资产规模及构成 单位：亿元项 目2006年2007年2008年经营性国有资产370.09410.46586.87行政事业类国有资产137.37150.59169.01建设类国有资产173.08345.40299.38国有资产总量680.54906.451055.26比上年增长%17.0033.216.42（二）总体架构和制度建设2006年3月，根据中共浦东新区委员会、浦东新区人民政府关于调整浦东新区部份机构名称的通知精神，上海市浦东新区国有资产管理办公室更名为上海市浦东新区国有资产监督管理委员会；并对国资委主要职责、内设机构和人员编制进行调整，调整后的新区国有资产监督管理委员会为新区政府直属的特设机构，与中共浦东新区企业工作委员会合署办公。国资委下设办公室、纪工委、党建处、企干处、企业处、综合处、社会事业处和董事中心等8个处室；主要监督管理经营性国有资产，管理重点是陆家嘴集团、金桥集团、外高桥集团、张江集团、浦发集团、土地控股公司、现代产业公司、上工申贝公司和轻工装备集团等9大直属公司及其所属企业，约占经营性资产总量的98.5%，另有少量企业委托社发局、经贸局、农贸中心、政府办、宣传部等机构监管。除九大直属公司由国资委直接出资并监管外，对于原属新区行政、事业单位管理的企业，一方面加大清理脱钩力度，另一方面，规范非经营性资产委托监管，通过与受托监管单位签订委托监管协议书，明确监管责任。非经营性国有资产中的行政事业类国有资产则按关于进一步规范浦东新区国有资产处置的若干规定的通知中的第六章（行政事业单位国有资产处置）执行。2006年，国资委进一步加强国资监督制度建设，梳理了1997-2005年的规范性文件，拟定、修订了关于进一步规范浦东新区国有企业投资行为监督管理的暂行条例、关于进一步规范金融保险类国有股权转让的通知等7个文件并转发了国务院国资委4个相关文件，完善了国资管理体制，提供了制度保障。 （三）管理的主要内容和方法1、战略管理。组织直属公司编制企业战略和规划，核定企业主业范围，进一步明确企业战略目标。2、预算管理。重点关注资源配置方向，控制成本费用，探索建立国有资本经营预算制度，制定了浦东新区区本级国有资产经营预算管理暂行办法；明确国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，以及预算收支范围、监督体制，在促进经济社会全面发展的同时，努力实现国资保值增值；细化预算编制，提高预算透明度，在全国率先采用国资委编制、政府决策、人大监督的国资预算管理模式。3、投资管理。将业主投资决策权下放企业，同时强化投资管理内控制度和后评估制度，激发企业活力。进行国有控股上市公司改革，上市公司股权直接由相应集团公司持有，解决了上市公司红利、注册资本等问题，为加快新区集团公司、上市公司改革发展创造条件。4、考核管理。结合浦东国企的特殊定位，初步形成融功能性任务、市场化标准于一体的业绩考核工作体系。5、收益管理。新区政府批转浦东新区国有资产收益管理暂行办法，共5章22条，对国有资产收益管理制度适用范围、管理原则、国有资产收益组成、国有资产收缴比例、收缴程序、国有资产收益用途和使用监管等内容做出了规定。6、强化监事会监督保障。向直属公司及重要子公司派驻监事会主席、监事长和专职监事，强化企业经营管理全过程监督，不定期开展工程建设项目、企业内控制度等专项检查，防范企业经营风险。7、信息化监督保障。率先开发应用国资监管信息平台，重点加强资金财务信息的分析监控，一、二层企业和重要的子公司已基本纳入平台监管，覆盖绝大部份企业资产。8、建立出资人委托审计平台。按照分层管理、分级负责的要求，制订关于规范浦东新区企业国有资产委托审计的管理规定，明确了委托审计事项、审计权限、会计师事务所的选择与约束、委托审计方式等；2006年起，新区直属公司及其全资、控股公司年度财务决算审计、直属公司及其第二层面全资和控股公司企业改制审计、属于新区国资委管理的企业领导人员的经济责任审计等由新区国资委直接委托或核准后由直属公司委托审计；采取公开招标的方式选择26家具有相应资质的会计师事务所建立了国资审计事务所备选库，以及相应的备选库事务所准入和淘汰机制，并定期对入选事务所的审计情况进行跟踪和评价。二、浦东新区机关事务局（办）的运行与管理（一）总体概述浦东新区机关事务管理办公室名义上是和新区政府办公室平行的政府机构，由政府办公室主任兼任机关事务办主任，在实际操作上存在对外用机管办名义发文、联系工作，对内实际工作由政府办下设的行政处管理或行使职权。其人员编制中既有公务员编制、事业单位编制，也有历史原因遗留下来的集体编制，关系未能完全理顺。所需经费由财政统一拨款（包括服务机构的费用），管理、考核均按公务员标准执行。机管办接受国资委的委托，对行政性国有资产进行管理（实际上由行政处在操作）。浦东新区机关事务管理根据中央机构编制委员会办公室和国务院机关事务管理局的要求，将机关后勤工作的职能划分为行政管理职能和服务职能。浦东新区机关后勤的服务职能已基本实现了社会化；行政管理职能主要包括机关财务管理、基本建设管理、物资设备管理，后勤服务的规划、协调和监督管理等。目前，浦东新区的办公机构相对集中在行政办公中心，机关事务管理主要有三大任务：1、保证政府机关日常工作的正常运行这是保障机关办公和职工生活的基本职能，主要内容有大楼的设备、绿化、保洁、保安、餐饮、礼仪、房屋修缮服务及提供办公及生活必须的机构或设施（如邮局、银行、总机、车队、洗衣房、小卖部、医务室等）。另外，根据财政预算对机关的行政经费和日常预算执行（包括机关后勤服务社会化经费）实施管理，包括预决算管理，机关（含下属单位）会计业务指导，财务监督以及为机关正常运转和重要会议、重大活动提供经费保障。 2、保证政府机关突发事件的安全处置新建政府办公中心多为5A级智能化大楼，保安自动化（Security Automation System，简称SA）是重要内容之一，要及时安全处置机关突发事件。出于新区大楼保卫、保密的需要，实行内保、外保两种不同的保卫制度。对外来人员根据其所要进入的区域填发不同的门票或办理临时磁卡。门禁系统对进出人员能自动记录进出的时间和对象，便于查询。在重要位置设置监视器，能够自动监测及录像。同时，设置防盗报警器及红外微波探测设施，确保要害部位人员和工作的安全。大楼装置智能消防自动报警系统，根据需要设定烟感、温感、煤气感报警设施。一旦发生异常情况，能自动将报警信号传至控制器，紧急切换到应急广播系统，发出警报。当火警发生时，能停止有关部位的风机，关闭防烟并接受其反馈信号；启动相关部位防烟风机和排烟阀，能自动关闭有关部位的防火门；消防泵自动启动，自动喷淋灭火。能强制电梯全部停于首层（除消防电梯），自动接通火灾事故灯和疏散指示灯，自动切断有关部位非消防电源。3、受国资办委托对国有资产进行管理党的十六届三中全会对深化国有资产管理体制改革提出了要求，明确由机管局承担机关国有资产产权界定、清查登记并实行监督的管理职能。浦东新区按照中央指示精神，加快了在机关国有资产统一管理方面的改革。即根据国有资产管理部门（国资办）的授权或委托，负责对机关占有、使用的非经营性国有资产实施管理，包括资产的清查登记、产权管理、调剂配备、价值评估、处置审核等；对部份为机关运转提供保障的经营性国有资产的运行实施监管。对产权归属政府机关的所有的行政用房及地产行使统一管理职责，包括制定管理的规章制度、基建规划和项目建设计划；对行政用房的投资控制、建设改造、物业维修、产权登记、使用调配、处置等全过程实施管理，负责公务员住房管理、管理和发放公务员住房补贴、管理和调配领导干部住房。对机关公务车辆实施管理（下伸至功能区及各街镇），包括核定机关公务车辆配置的编制，审批车辆配备、更新、报废事项，公务车辆驾驶员交通安全教育与管理，车辆牌证管理等。以上基本职能构成了机关事务管理职能的核心内容。 （二）浦东新区机关事务管理业务的运行 1、国有资产管理 （1）管理的主要内容“机关事务管理工作是以资产管理为核心，以组织提供物资保障为手段，以保证机关职能活动正常有序运转为目的的行政管理工作。”机关事务管理工作的重点是对机关物资流、资金流、信息流的管理、控制和运用，包括财产物资管理、房地产与物业管理、供应服务管理、信息资源管理、生活服务管理等内容。目前，浦东新区机关事务管理办公室根据关于加强新区行政事业单位国有资产管理的若干规定，一是对新区行政办公中心、撤销川沙县与浦东合并时明确由机关事务办管理的房产（如原川沙县政府房产）及新区新建的行政或事业单位集中办公用房（如市民中心、卫生中心、新闻中心、展览中心、招商中心等），进行了产权登记，统一调配、统一管理、统一修缮，但尚不包括某些职能部门（如发改委、环保局、建交委、社发局等）原拥有的房产（主要是其下属的事业单位在使用），各镇政府新建的办公大楼等（因财政管理体制等原因）。二是对政府固定资产的管理，如车辆（现已延伸至各职能局、功能区、乡镇、街道）定编、购置、更新、报废的申报和核定；办公设备（如电脑、复印机、传真机、打印机、办公桌椅等）购置、更新、报废的核定和审批等（不包括各职能局）。三是总务管理。 （2）管理的主要方法根据五个“法定”，即机构职能法定、关系结构法定、权责配置法定、运行程序法定和监督责任法定的要求，制定相应的管理办法、职责范围、运行程序、监督要求、考核方法等。如政府服务企业的选定和大宗办公用品的采购都必须由政府采购办和纪委的介入，走常规招投标的程序，由专家评标，业主选择使用。浦东新区根据机关国有资产实行集中统一管理的要求，把加强国有资产管理列为工作的重点，制定了一系列的相应规定，如关于加强浦东新区行政事业单位国有资产管理的若干规定等，管理的深度已深入到乡镇和街道。新区国资办花了整整一年时间，初步摸查了全区行政机关国有资产的家底。在此基础上，制定了相应管理制度。如各委办局、功能区乡镇和街道的车辆编制、更新、报废等均由机管办统一审批；用财政资金建造、购置的办公用房，从使用规模到房屋修缮等都要报机管办审批核定；各委办局购置的固定资产都要统一招投标、统一付款、统一登记、统一编号、统一标识、统一年检、按规定标准统一报废等。加强管理主要从四个方面着手： 建立机构，摸清资产情况。机构是组织保障，机构名称不重要，重要的是政府要明确其职权，赋予其对各委、办、局等单位资产调查、申报、核批的权力。狠抓制度建设。一是建立资产分类统计制度。二是建立资产核销调整审批制度。三是建立资产统一配置标准和预算制度。四是建立存量资产调剂制度。 转变资产管理方式。机关资产的管理往往“重实物轻价值、重购置轻处置、重使用轻管理”，管理手段落后，管理方式比较粗糙。要使资产管理到位，必须按照“让资源与权力脱钩，让利益与责任挂钩”的原则，实现管理方式的转变（如房产资源的统一管理、统一调配、统一使用标准、统一出租，收支两条线等），在资产的购置和处理中，发挥市场的基础性作用（如非经营性资产转为经营性资产要进行市场价值评估制订保值增值目标进行考核等）；在资产的使用和管理上，充分发挥考核机制和程序设计的作用；在资产的权属和责任上，发挥制度的约束作用。 强化资产监督机制。主要把好“四道关”：一要从严监督资产购置的审核环节，严防重复购置；二要严格资产报废审批制度，防止可用资产的提前报废；三要严格掌握非经营性资产转为经营性资产，转为经营性资产后又不给资产回报的情况；四是严格执行资产流失、失窃、被盗的责任追究制度。此外，新区在资产管理中还注意了以下几个问题：对事业单位占用的国有资产应分清公务类、公益类、非公益类、经营类等不同的类别，分别予以处置，并根据编制办确定的编制和实际情况统筹安排。对全区街镇机关办公用房等国有资产，因其形成原因较为复杂，在先登记，后明晰产权的情况下，放在第二批实施。社会团体占有、使用的国有资产应同时按照实施细则规定执行。充分认识机关国有资产集中统一管理中的难点：一是实施难，各机关对集中统一管理认识上的不一致会产生一定的抵触情绪；二是部分国有资产的产权界定难，多种资产纠合在一起，加上原有经办人员的流动、材料的遗失，给澄清事实真相增加了障碍；三是已经处置的国有资产纠偏难、流失的国有资产追回难。对于这种情况，既不遇难而退，也不急于求成，而是因势利导，循序前进。 2、机关财务管理上海市政府机管局明确指出：按照加快建设节约型社会以及节约型机关的要求，需进一步加强财务管理，提高资金使用效率，促进资源节约，降低经营成本，推动财务管理上一个新台阶。浦东新区把原来的财政多头拨款、多头支付、多头账号、多头结算的分散型、小而全的财务制度，逐步改革为一头拨款、一头支付、一个账号、一个中心结算的新体制。把政府资金纳入统一管理，着力构建结构合理、管理规范、约束有力，建立节约型机关资金管理的新轨道。现已做到区委、人大、政协、区政府办公室系统（包括下属事业单位）的机关财务统一管理。新区政府机管办财务管理中心的主要职责是：集中核算区直机关以及相关事业单位的行政经费和其他政府资金；市、区财政部门将原各使用单位有关资金统一拨付给财务管理中心，管理中心按各部门和单位的预算和有关规定审核后分别拨付，并加强管理和监督；区机关各部门和单位撤销银行账户，撤销财务机构，只设一个报账员，所需费用则由单位或部门领导审批签字后，向管理处领取。新区政府成立机关财务统一管理，一是有利于健全和完善政府机关公共财政体制，有效地发挥资金作用。二是有利于促进政府职能转变。防止个别单位利用手中权力和掌握的行政资源，巧立名目，乱收费、乱罚款、乱推派，既影响了依法行政和公正执法，更损害了政府形象。三是有利于从源头上预防和治理腐败。形成资金收入一个“进口”、资金支出一个“漏斗”，管钱的不用钱，用钱的不见钱，从源头上防止挤占、挪用、贪污和挥霍政府资金等违法乱纪问题的发生。四是有利于提高办事效率。财务统一结算具有规模和集中效应，可以加快业务处理；有条件添置多种设备、开办办公用品和低值易耗品超市，方便各部门和单位的采购。五是有利于精简人员，减少行政费用。浦东新区政府实施机关财务统一管理，从“硬件”与“软件”两方面考虑。第一步在资金收入一个“进口”、资金支出一个“漏斗”的前提下，不干涉各部门、各单位原来的使用渠道、执行标准、分配格局等，只是对下列方面进行管理和监督：（1）对各部门、各单位支出真实性的检查；（2）对各部门、各单位的来往款项进行审查，防止逃避预算监督；（3）接受审计部门将检查财务收支的合法性审计转向真实性、完整性和效益性审计；（4）对各部门、各单位的报账员进行培训，以健全内部的操作程序和内部的控制制度。第二步是对统一结算制度的深化：（1）重新制订投资项目的审报、核批、监督、检查、验收制度；（2）重新制订职务消费的范围、标准及核销制度；（3）向政府建议修订行政事业单位的福利待遇和奖励标准；（4）向政府建议修订行政事业单位的差旅费等开支标准；（5）建立项目和专项经费的绩效评价制度；（6）建立各项经费的单位核算和细化核算制度；（7）完善审批签字和核销制度；（8）建立推行经费支出公示制度等等。 3、信息化管理机关事务信息化系统建设是新区信息化建设的重要组成部分，是规范管理程序、提高机关事务工作效率、控制和降低管理成本的有效手段和途径。浦东新区曾考察了徐汇区人民政府机关事务管理局所建设的机关事务信息化系统（后勤管理系统软件）。该系统设置了人事档案管理、固定资产管理、公务车辆管理、办公用房管理、仓库物流管理、食堂服务管理、安全保卫管理、物业保修管理、会务服务管理、财务管理、系统信息、公开办事制度和后勤简报等13个模块，相关的历史资料和使用现状一目了然。该系统设有严密的保护装置，按不同的职级提供相应的信息，每个人可随时查阅与自己个人相关的内容；每个职能部门可随时查阅所管事项的内容；单位负责人可随时查阅本单位的相关内容；但均不能超越所设定的查阅范围。该系统的开发利用为机关事务的集中统一管理创造了十分有利的条件，各项管理内容除可在网上查询、数据分析以外，均可在网上申请办理，如预订车辆、领取办公用品、预订客饭、预约维修等，新区已着手引进并实施，已建立房产查询系统、网上查阅一周食谱、预约报修等。浦东新区机关事务在信息化系统建设中，除了充分利用现有的信息资源和网络平台外，着重抓好以下几项工作：搞好制度建设，建立健全规章制度。因为信息化建设是一项制度性、规范性、程序性极强的工作，有了健全的制度建设，才能规范工作流程、协调部门之间、单位之间的有关工作，保障信息的顺利传递、筛选和处理。搭好班子，选好人选。项目经理的要熟悉机关信息化系统建设的基本要求，组织上是行家，技术上是专家。在此基础上，尚需配好专业组组长，构成一个层次分明、功能互补、分工明确的信息化系统建设的团队。防微杜渐，做好信息化系统建设的风险防范。新区政府机关后勤信息化系统建设复杂而庞大，在实施过程中，对可能出现的资金风险、硬件风险、数据风险、程序风险、效率风险等，都应设立具体的防范措施。重点建立有效的系统安全保护措施和完善的数据备份制度等。（三）机关服务社会化的实施“十五”、“十一五”期间，新区后勤机构改革通过管理与服务适当分离，取得了两方面的成效：一是理顺了管理与服务的关系。使机关行政管理工作的重点逐步转向政策指导、监督检查、组织协调和依法管理的轨道上来。二是明确了职能。使行政管理与后勤服务在机构、编制、经费上按照各自不同的职能、特点进行运转，达到了精简机构、明确职能、各司其职的目的，强化了机关事务管理中心的职能。浦东新区利用新建政府办公中心集中办公的时机，走出了选择社会化服务的第一步。 1、后勤服务社会化模式的选择以楼宇为载体的物业管理是机关事务日常管理的主要表现形式之一，也是非经营性国有资产管理的主要内容之一。智能化大楼的物业管理模式主要有自主型管理模式、委托型管理模式、顾问式管理模式、主导型管理模式、决策型管理模式等几种，各种模式有不同的优点和缺点，浦东新区政府综合比较各管理模式的长处和短处之后，结合自身的特点和需要，选择了主导型管理模式。 2、后勤服务社会化机构的选择浦东新区实行后勤服务社会化，引进了竞争机制，工程设备等服务项目，均采用招投标的方式选择服务机构。首先，在规范化操作和纪委全程介入的前提下，政府委托财政局下属的采购办公室和机管办相关人员组成专门工作小组，拟定标书，根据不同的标的一般采用公开招标或邀标的方式，如要求相对较低的保洁、有一定条件限制的保安均采用邀标的方式；而大宗的办公用品采购（家具、电脑等）、技术要求较高的工程设备管理则采用公开招标的方式。其次，对在规定时间内提交了标书的企业在规定的时间公开各投标企业的标的，强调标的金额的高低只是中标与否的一个参考因素；然后经过明查暗访、标书分析、专家答辩，最后根据服务资质、服务能力、服务承诺的水平和信誉，由业主确定服务单位，如工程设备管理标有7家企业投标，最后筛选为两家，专家们提出了倾向性意见，但业主根据同等条件下本地企业优先的原则，选择了与专家意见相左的企业，体现了业主（政府）的主导作用。第三，在整个招投标过程中，不管企业的大小和所有制，重点是专业化服务水准；由于新区行政办公中心是5A型智能化楼宇，许多设备从国外进口，专业化水平要求较高，因而对工作人员的专业化水平和技术等级证书等要求较高，以确保行政中心的正常运转。第四，加强磨合与管理。由于大楼物业由多家企业参与管理，必须促进各企业之间的沟通与合作，由机管办主持的每星期一次的例会已形成制度，管理中碰到的问题基本上都能在会上得到协调和解决。日常管理均按标书承诺为依据，机管办每半年组织一次机关评议，根据评议结果向相关企业提出改进意见；应急要求则指令相关物业机构完成，如应急性会议的礼仪服务、临时增加的就餐人数、上级布置的消防演习等。机管办则主动根据情况的变化，增减服务机构，如取消了外绿化与内绿化之分，由一家机构承担，增设了房修队；根据市场变化，协商微调合同款项，如市政府提高了最低工资标准以后，相关机构的服务费用也相应调整等。在管理中始终推动企业实现从经营性到服务性的转变，强调“有为才有位”，而企业得益于在浦东新区服务所形成的无形资产，提升了企业形象、扩大了在全市范围内的业务。3、后勤服务社会化的效果实践证明服务社会化的改革成效是显著的：一是减少了公务员编制。从改革前的20人，减为现在的8人。如不采