教育法规讲义.doc

2005.7.4教育法規講義學校教育法規：理論與實務School Law：Cases and ConceptsMichael W. LaMorte 原著書 評評論人：郭秋勳 (明道管理學院教授)Michael LaMorte 在2002年出版的學校教育法規：理論與實務(School Law：Cases and Concepts)係世界級教育法學學者Michael LaMorte的作品，也是當前教育與法律學界公認的經典著作之一。此可由這一部作品在出版後，能受到世界各國教育及法律學者的重視，或列為大學研究所修習教育與法律的教科書，或列為教授指導博碩士論文的必須閱讀參考書，是以能在公元2002年出版至第七版，可見其受到教育及法律學術界的重視與偏愛。(/catalog/academic/product/1,4096,0205342841,00.html)本書較早期的版本，在筆者過去十多年來從事教育部委託的教育法規專題研究(郭秋勳，1996a, 1996b; 何東墀、郭秋勳，1994; 郭秋勳，1994)，與從事在國科會年度專題研究(陳聰文、郭秋勳、王自和，1998; 1997; 葉學志、郭秋勳、王自和、陳聰文，1996; 1995)，以及筆者在法務部等機構所發表的教育法規相關學術論文(郭秋勳，1999a; 2000b)中，均扮演著提供正確教育法學概念的指引功能。亦因為這一部著作崇高的學術聲望與價值，筆者將之指定為在服務學校教育研究所開授教育法規或教育法規專題研究課程的重要參考教材。有機會選修筆者在彰化師大教育研究所開授上述課程的研究生，由於研習這一本經典著作，而得以深刻體會到世界級大師薰陶洗禮的無形價值，亦因而得以讓筆者於主持彰化師大教育研究所所務期間(1999-2000)，為社區中小學教師辦理了一場21世紀教育法學術研討會(郭秋勳，2000d)，提供社區中辛勞的中小學教師們，另一個難得的提昇教育法學觀念與教育實務知識進修機會。至盼這一部著作能夠在我國邁向多元民主社會的大方向上，讓中小學教師與教育工作者，得有机會一窺這部經典著作全貌，從學校教育法規的宏觀角度，體察美國這一工業先進國家在中小學教育理論與實務上的作法，藉收他山之石可以攻錯之效。每一位有興趣從事教育行政或學校行政工作者，如能熟讀這一部當代教育法學經典著作，必更能兼具宏觀的國際教育視野，清楚多元法治社會的發展與變遷取向，從而更能在工作上勝任愉快。肆、國內相關教育法規文獻評述：本書係專為具備較少法學背景的教育工作者，諸如中小學教師及學校行政人員所撰寫，期望他們於閱讀本著作後，能對學校教育法學理論有正確的基本概念，也對學校教育法規的實務有更深刻的認識。國外近五年來最受學術界重視的教育法學與學校法學出版品中(Boyle,& Weishaar,2001; Essex,2002; Fischer, Schimmel,& Kelly,1999; LaMorte, 2002; McCarthy, Cambron-McCabe,& Thomas,1998; Rothstein,2000)，本書是唯一出版到第七版的教育法學相關著作。出版界所認定的版數，固不一定能反映一本書的祟高學術價值。對一個想在目前這一多元社會中不獨要能夠存活下來，同時也企盼在教育行政與學校行政工作中游刃有餘的教育專業工作者而言，LaMorte(2002)這一部學校教育法規：理論與實務的確值得一讀再讀的經典名著。至於國內有關學校教育法規定、教育法規、或教育法學的著作，原本就十分稀少，茲分別列舉並試就其撰述重心評析如次：一、謝瑞智（1996）：教育法學。台北：文笙。這是一本結合教育與法學兩種理論的教育法學專題研究中的佳作，其內容主要參考日本及德國有關教育法學方面的理論與實務，再參考我國過去數十年來法院對教育相關問題爭訟所作判例撰寫而成。這本書的主要內容包括：教育權、教師、學生與學校之法律關係、義務教育、教育機會均等與教育經費、教育行政、學校制度、教育文化之監督、學術自由與大學自治、教育人員之任用、權力及其義務與責任、教育人員之考績、學生如何懲戒、懲戒學生之方法、懲戒的範圍及程序、學校事故之解決等。整體說來這一本書對研讀教育法學而言，極具參考價值，唯美中不足的是，作者對歐美教育法學的涉獵，可能因為作者留學日本、德國之關係，而稍有不足。 二、陳益興、楊國賜（1990）：我國主要教育法規釋論。台北：五南。這是一本以我國現行教育法規為主體來撰寫的重要著作。作者等人擔任教育行政主管機關的長官多年，對於我國各級各類教育法規之制定、修訂、與執行，均有豐富的實務經驗，因此對於每一個教育法規之立法精神、條文內容的解釋，均非常深入而清楚。綜合看來，這一本書對我國當前教育法規之介紹與評論析至為清楚，甚值一讀，國內能夠與這本著作相與匹敵者，實在不多。為美中不足的是，作者本人對國外教育法學的涉獵，可能因為學習背景關係，而稍嫌不足。 三、邢泰釗(1999)：教師法律手冊。台北：教育部。這是一本由法律系科班出身的檢察官、最高法院庭長，就其從事多年教育相關問題的爭訟處理，與司法審判所得之判例心得，所撰寫而成的教育法學佳作。書中融合了作者多年來從事教育問題爭訟的審判經驗，同時也指出判例法(case law)對於當前教育法規不足之處所做的補充。對教育行政與學校行政工作者而言，實在是人人必讀的一本好書。或許作者在本書撰寫過程中，將重心置於國內法院之判例，同時也因為作者是法院司法審判的實務工作者，因此對於國外之判例稍嫌較少，以及對教育法學的理論基礎敘述較為缺乏，實為美中不足。 四、周志宏、陳舜芬（2000）：教育法規。台北：學林。這是一本強調專業性與實用性的教育法規專著。作者搜集我國現行教育法規，並從法令條文的實務見解面來析論各個教育法規。書中對主要教育法規增列條文要旨、立法理由、前次修正之條文，均詳細羅列，同時並收入有關主要教育法規之司法院大法官解釋條文、解釋理由、不同意見書，行政院判例、判決，以及各機關之函令解釋等。本書除收錄國內主要教育法規外，並收集教育相關之重要國際宣言及條約，同時更選錄一些具代表性之地方自治團體有關教育之自治條例、自治規則法令等，方便教育行政及學校行政實務工作者參考。這本書的特色與前面幾本國內學者所撰寫的教育法規相同，均以國內法院判例為撰寫依據，對於教育法學之理論基礎與國外的法院判例則較少涉獵，是為其美中之不足。五、陳家再（1999）：教育人事法規評析。台北：商鼎文化。這是一本以教育人事法規為主體的教育法規佳作。作者以從事教育人事行政工作多年的經驗，針對教育人事常見的法規作深入淺出的介紹與評析。書中並針對每一個常用的教育人事法規，就其立法緣起、條文介紹與評論，以及作者在執行這項法規之後，所曾遭遇問題，提出深入的檢討與建議，的確甚值一讀。不過，受到作者本身工作的興趣與限制，本書僅對教育人事行政加以探討，對於教育的其他領域層面涉獵不多。本案擬譯注作品-LaMorte(2002)這一部學校教育法規：理論與實務，截至目前為止，因在國內並無中譯本，故無從對其加以評述。綜觀國內近十年來，在教育法學與教育法規方面的學術著作撰寫內容方向，可見其不外乎以建立教育法學理論基礎、進行各級各類教育法規條文之析論、從事教育實務判例之介紹、與收集教育相關文獻為主。各部書的作者因為所學專長領域不同，因此均呈現各自獨有的特色。但是我國自從解嚴開放以來，社會逐漸朝向民主多元型態發展，上述這些著作似乎較少能夠涵蓋及此一重點方向的需求。本案譯注作品-LaMorte(2002)所著學校教育法規：理論與實務，係就美國社會所美國社會的中小學教育問題，從理論概念的切入，繼而根據美國近百年來，社會上所經歷過的教育問題爭訟與判例為例，作深入淺出的介紹與評論。以這種模式來撰寫的教育法學著作，在我國現今已出版的教育法規或教育法學叢書中，尚無前例。由於我國的民主化發展方向大致跟隨民主先進國家如美國來學習，因此，本部教育法規經典作，的確值得我國教育界的相關工作者詳加閱讀。 參考書目甲、中文部份郭秋勳(2001)：延伸國民基本教育年限規劃研究。教育部中等教育司委託。國立彰化 師範大學研究。計畫編號：89.5.1.台(89)中(一)字第89049865號。郭秋勳(2000c)：混沌理論對教育系統的啟示以教師法為例。彰化師大教育學報。國立彰化師範大學教育研究所。1-26。郭秋勳(2000d)：從混沌理論看教師法之立法與實施。教育部主辦。教育基本法及相關法規理論與實務研討會。國立彰化師範大學教研究所承辦。85-89。郭秋勳(1999b)：美國大學校園參議會之功能、組成及運作概況。載於張銀富主編校園民主與教授治校。第三章。五南。33-50。陳聰文、郭秋勳、王自和(1998)：中等學校學生倫理道德與法律認知態度對其道德行為的影響第四階段：從學校層面探討。行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告。國科會計畫編號：NSC87-2413-H018-001。陳聰文、郭秋勳、王自和(1997)：中等學校學生倫理道德與法律認知態度對其道德行為的影響第三階段：從社會教育層面探討。行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告。國科會計畫編號：NSC-86-2413-H-018-001。郭秋勳(1997)：中等學校教師與學生的權利義務。載於王家通主編中等教育第九章。高雄：麗文。293-316。郭秋勳(1996)：中等學校學生倫理道德與法律認知態度對其道德行為的影響從家庭教育層面探討。國立高雄師範大學教育學系主辦，國科會教育學門研究計畫成果發表會。高雄市。郭秋勳(1996a)：師資培育相關規定參考手冊。教育部中等教育司。台北市。郭秋勳(1996b)：師資培育相關規定參考手冊之編訂研究。教育部中等教育司。台北市。葉學志、郭秋勳、王自和、陳聰文(1995)：中等學校學生倫理道德與法律認知態度對其道德行為的影響第一階段：從宗教層面探討。行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告。國科會計畫編號：NSC84-2413-H018-008。郭秋勳、康龍魁(1994)：中小學實習教師教育實習辦法草案研究。教育部委託。國立彰化師範大學研究。何東墀、郭秋勳(1994)：師資培育自費、公費及助學金實施辦法草案研究。教育部委託。國立彰化師範大學研究。乙、英文部份1. Boyle, J. R. & Weishaar, M.(2001). Special Education Law with Cases, 1/e. Virginia Commonwealth University & Southern Illinois University. Allyn & Bacon. 2. Essex,N. L.(2002). School Law and the Public Schools: A Practical Guide for Educational Leaders, 2/e. The University of Memphis. Allyn & Bacon. 3. LaMorte, M. W.(2002). School Law: Cases and Concepts, 7/e. University of Georgia. Allyn & Bacon. 4. Laura, F. Rothstein, L. F. (2000). Special Education Law, 3/e. University of Houston Law Center. Allyn & Bacon. 5. Louis Fischer, L., Schimmel, D., & Kelly, C. (1999). Teachers and the Law, 5/e. University of Massachusetts, University of Massachusetts, & Loyola University of Chicago. Allyn & Bacon. 6. McCarthy, M. M., Cambron-McCabe, N. H., & Thomas, S. B. (1998). Public School Law: Teachers and Students Rights, 4/e. Indiana University, Miami University of Ohio, & Kent State University. Allyn & Bacon. 學校教育法規：理論與實務School Law：Cases and ConceptsMichael W. LaMorte 原著第一章 教育管理：法理基礎與法院制度管理或統治(governance)的概念，在美國係建立在國家是法治而非人治(a nation of laws and not of men.)的基礎上。在這一大前提下，公立學校教育政策之制訂與執行，均必須確保一切作為都合法。教育政策絕不可能任由執行者隨意或惡意地隨興去遂行。它的一 切作為均必須完全依循主管當局適當的法律來完成。例如依照聯邦或州憲法(constitution)、州法律(statutory provisions)、州教育董事會或州政府教育廳之法令規章(regulations)、判例法(case laws)、以及地方教育董事會之政策(policies)來執行。雖然在政府體制中各種勢力持續地在運行，然而，對於現職公立學校行政主管而言，想要在合法的範疇內來實現教育目的，有些時候也會遭遇到一些困難。這些外在的勢力包括：聯邦政府體制中存有不同的層級以及一些業務上相互關聯的分支機構，這些單位於法都負有監督下級教育機構的權限。而來自上述這些主管機關所制訂的法令與政策，無疑地有些時候也會彼此發生衝突。最嚴重的狀況是，某些具有爭議性的教育問題，一旦涉入政治意識考慮時，一種對於法律定位的不確定感，就會環繞在教育行政人員心中。解決這些問題，有些時候反而變成高度的政治手腕運作。在聯邦體制下，美國政府分為三個層級：聯邦政府、州政府、與地方政府所有這些主管機關，雖然並不一定會同時提出指令，但是都可能會對某一教育事務或問題提出權威看法。一旦教育問題發生在三個政府層級主管機關都管得到的重疊範圍內時，衝突於焉發生。這些問題的產生有時來自於不確定的權責定位，有些時候衝突卻發生在兩個不同政府主管機關層級之間，彼此存有一種主導權與使命感無法妥協的信念上。美國自立國以來，聯邦憲法從未對教育這一名詞有特定的規範。但是聯邦政府自有史以來，就不曾中斷地持續參與教育事務工作。事實上，在美國聯邦法律所規範及的國民教育或中小學教育計畫中，過去數十年來，聯邦政府大約投注了6%的聯邦政府總預算經費。這其中，有一個非常重大的影響勢力係來自於聯邦司法審判體系對於教育政策的衝擊影響。一些常見具爭議性的教育議題如下：學校中的少數民族分離受教(desegregation)政策如何確定、學校經費的籌措合理性如何、教師與學生受到正當法律程序(due process)保護的爭議，宗教在學校中扮演的角色與定位、教師與學生言論自由權的範圍等等議題，都曾經在聯邦司法審判體系中被提出來詳細討論過。州政府對於公立學校的運作，從美國開國以來就有著最充分管理與控制權。這些權力可從憲法(constitution)，州法律(statutory provisions)，行政法(executive acts)，州教育董事會政策(policies)，以及州政府教育聽長的施政理念與作為(actions)中，看到這些行政權力的存在。美國各州政府對於教育事務的涉入深廣度，其間亦存有相當大的差異存在。各州政府對於地方教育事務及教育機構的控制力量，在美國各個之間也並不一致。然而，一般咸信，州政府對於地方教育權的控制力量，與該州政府對於地方公共教育經費的支持貢獻度成正相關。地方教育主管機關對於學區教育事務的控制權力，通常來自於州憲法與州法律的授權。地方政府對於教育事務的權限，有些係來自於州政府的直接授權，有些則在州法律條文中就已經明確記載。雖然社會上絕大多數人相信，公立學校的運作仍然是以由地方政府來自行管理為最適切，但是一些教育行政管理的研究者卻懷疑，交由地方政府來管理轄區內的學校是否為處理公共教育事務的最佳模式。例如，當某一州政府對其地方學區的教育經費補助，比該學區直屬的地方政府來得多時，這時州政府對學區的實質影響力(meaningful power)，常比地方政府來得更強而有力。由於不同層級政府之間對於公共教育的管理，無可避免的都存有相互重疊的管理職權。這對第一線基層教育工作者來說，就會產生不知該聽誰指揮的困惑。例如，當某一個層級的教育主管機關，不同意某一由另一個層級教育主管機關所作成的決策時，基層教育工作者就會懷疑每一個層次教育主管機關法職權的正當性。這類型的衝突例子包括：美國聯邦法庭要求各地方學校都應實施反分離(desegregation)教育政策，但是地方政府卻希望實施分離(segregation)教育政策。又如，當聯邦最高法院判定，為落實聯邦教育法律，地方政府應對貧窮學區給予更充分的經費補助時，比較富有的學區乃群起反對。再者，當美國最高法院決定學生擁有政治、社會、與經濟上的言論表達自由權時，地方教育機構對於這些言論自由範圍的解釋，常常會與學生的認知有重大的歧異。一個奉公守法的學校行政工作者，如果不能徹底認識這些教育層級結構和功能上的不同，就會認為法庭判決在本質上就會是不一致的，同時也會以一種嘲諷的態度，表現出對不同層級法庭決定的不同意。這樣的情形，特別在一個教育問題訴訟案件，從地方法院一直纏訟到最高等法院的審判，其結果卻互相矛盾的歷程中，更明顯地表露出來。其實，審判的結果常常尖銳地反映出法官們的主觀哲學意識差異。是以，就某些教育問題而言，不同法院層級法官所做南轅北轍的決定，也常常困擾著教育工作者。處在第一線的教育工作者，對於在甲州法庭所支持的判決，卻在乙州法庭完全被否決，感到不可思議，並且會覺得無所適從。此外，聯邦法庭所做的裁定(ruling)可以蓋過州法庭的裁定，有些時候也令人難以理解，特別是聯邦法庭所做成的裁定， 有時沒有顧及地方、州、甚或區域的反對聲浪，徒然增加學區學校行政管理上的困難。學校行政工作者偶爾會感覺到，自己係處在一種不確定的氣氛下工作，他們有時也會覺得自己就是在這樣的情況下在做行政決定。這可能是源自於對於憲法及其有關教育事物瞭解的不夠充分，或是對於最近法院所作成之裁定有不正確的認知。充分了解教育爭議問題的環境背景，對於法庭為何會做成如此這般的裁定在理解上會有幫助。然而由於教育外在環境的多變性，所以也無法保証一個明瞭現行教育爭議問題背景條件的人，未來於從事教育行政施為時，可以完全避免與這一個判例法(case law)產生衝突。為確保教育行政施為的合法性，避免與現行法令產生衝突，教育工作者要持續不斷地對自己所管轄的教育事務有關法令規章詳加研究。持續這樣的研究，可以讓不同教育制度層級的工作者，更能對自己所掌管事物的法職權有更清楚的瞭解。雖然教育的法理基礎可以用不同的方式來加以審視，一個相當有效的方法乃是，針對不同層級教育主管機關的法令職掌作深入的分析。第一 節 法理基礎壹、聯邦政府層面在聯邦政府層面，憲法及其修正案(constitution and amendments)、法律(statutes)、主管機關的法令規章(rules and regulations)、判例法(case laws)，行政命令(executive orders)、及檢查總長意見書(attorney generals opinions)等，所有這些構成整個教育行政施為的重要法源基礎。一、憲法及其修正案雖然聯邦憲法並未將教育這兩個字寫入憲法條文中，但是司法體制對於憲法條文的解釋，無疑地已完全支持憲法在教育政策上的決定力量。這在憲法第十四條修正案的解釋上更顯露無疑。對於第十四條修正案條文的清楚瞭解，有助吾人廓清一些教育相關問題的爭議。底下將分別從歷史的觀點，以及正當法律程序(due process)和法律平等保護(equal protection)條款，就其與教育相關的各類問題來加以討論。【1】歷史的觀點早在1868年美國通過憲法第十四條修正案前，在聯邦政府體制下的美國公民，通常對於州政府與聯邦政府有一種奇特的雙重關係知覺。這種現象之所以存在的背景，源自於懷疑主義(skepticism)思想，其實就是一種對政府的完全不信任感。在革命戰爭之後，民眾對聯邦政府的認識概念其實是建立在英國政府統治的基礎下。為了確保美國聯邦政府不會在憲法中忽視民眾的基本人權，一個與英國民權法案（Bill of Rights）相似的法律條文，於是在這一個文件被批准之後不久，立即以憲法修正案方式加諸於憲法條文之內。民眾期待這樣的條文，能夠有效地保障早期的美國移民。民權法案中對人民權益的保障包括：宗教、言論、出版、和平集會結社、以及對政府加諸於人民不當措施之申訴自由；合理擁有武器的自由；免於被無理搜索與佔領財物的自由；享有公平審判的保証；免於被強迫認定自己有罪的權利；享有正當法律程序的權利；擁有私有財產的權利；有提出不公平審判的速審速結權；免於繳交高額保釋金、與殘忍、和不尋常的體罰等。這些保障乃是美國人民用來對抗聯邦政府的公權力，它們並不自動地被含括在聯邦憲法之中。各州政府對於民眾的基本人權保障，通常列載於州憲法中。每個州在它被納入聯邦之後，就提供了類似聯邦憲法相同的民權法案保護條款。特別值得注意的是，早在憲法第十四條修正案之前，如果某一個州憲法並沒有將上述條款納入保障，那麼該州政府並不必然就會保護該州公民擁有這項權利。舉例來說，例如言論自由、和宗教自由，雖然州憲法可能隱含有保障公民基本人權的文字敘述，然就實際意義而言，州政府所保障的基本人權並不必然因為聯邦憲法已擁有基本人權的保障，而在州法中自動納入，而是需要另立文字特別予以明確保障。早在內戰發生之前幾年，