公共部门决策的理论.doc

公共部门决策的理论与方法第一章 导 论一、 决策及其特点（一） 什么是决策 从“动”的方面来理解，决策就是“做出决定” 、或“作出选择”。（此时决策是指一种特定的活动）从“静”的方面来理解，决策是指已经形成的“决定”、“政策”。（此时决策是指活动的产物）（公共部门决策分析所说的决策，主要是从前一种意义而言的，即是从“动”的方面来理解决策含义的。）一般认为，作为“活动”的决策，其基本过程是：根据问题确定目标拟订备选方案科学选择方案追踪实施方案。 从决策活动的过程方面来界定“决策”概念，目前大致有五种理解：1、决策就是选择方案。2、决策包括从拟订方案到选择方案。3、决策包括从确定目标到选择方案。4、决策包括从提出问题到选择方案。5、决策包括从提出问题到实施调整方案。决策就是人们根据对客观规律的认识，为一定的行为确定目标、制定并选择行动方案的过程。决策就是指人们在正确认识客观规律的基础上为自己的行动确定目标和选择行动方案的过程，亦即做出决定的过程。决策就是指在一定环境条件下，决策者为了实现特定目标，遵循决策的原理和原则，借助一定的科学手段和方法，从若干个可行方案中，选择一个满意方案并组织实施的全部过程。它既包括制定各种可行方案、选择满意方案的过程，又包括实施满意方案的过程。 （二） 决策的基本特点1、决策必须以对客观规律的认识为基础，而不是人的主观意志的任意选择。2、决策为人的一切行为所具有，而并非人的管理行为所独有。 3、决策发生在人的实践活动之前，并规定着人的整个实践活动，但不同于人的实际活动的全部内容。 4、决策是一个过程，是人们对事物进行分析、比较、判断，最后作出决定的过程。二、公共部门及其决策的特点（一）公共部门的构成社会部门可区分为三大部门：第一部门是政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门是工商企业，这是非公共部门，又称私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，它们有的更具有工商企业的特点但又不同于一般的工商企业，往往被称之为公共企业或公益企业。有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。公共部门既包括第一部门即纯粹的公共部门（政府组织），也包括准公共部门即第三部门。 （二）公共部门的特点1、第一部门（即政府组织又称“纯粹的”公共部门）的特点第一，政府组织的基本职能是管理社会公共事务。 第二，政府组织的管理权力是一种公共权力。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。 第四，政府组织所提供的产品是一种公共物品。 第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。 政府组织的特点 管理公共事务 运用公共权力 掌握公共资源 提供公共物品 为公共利益服务2、第三部门（又称“准”公共部门）的特点第一，公益性企业：其基本特征是：投资的主体是政府；主要职能是提供公共服务；一般实行企业化管理。第二，公共事业单位：其特点是：政府投资；基本功能是提供公共服务；一般不实行企业化管理第三，非政府公共机构：其基本特征是：所需经费由政府提供或不由政府提供；其职能与政府职能相似。 上述三个部门还有一个共同的特点，即它们都具有非赢利性。当然，由于各部门的“公共性”程度不同，其“非赢利性”程度也不同。第三部门为什么被归入公共部门 （从它的目标看）它与政府基本目标具有一致性。（即都为公共利益服务） （从它与政府组织的关系看）它与政府的联系密切。 （从它所提供的产品看）它与政府所提供的物品性质是一致的。（即都提供公共物品） （从它的投资主体看）它的投资主体主要是政府。 （从它的行为的价值取向看）它的价值取向与政府部门是一致的。（“非赢利性”、“公共利益”）（三）“纯粹性”非公共部门（竞争性工商企业）的特点第一，它的投资主体是私人。第二，它所提高的产品一般是私人物品。第三，它的行为价值取向是本企业的利益最大化。 （四）公共部门决策的特点1、决策主体的公共性（谁来决策）。即公共部门决策必须由公共组织按一定的法定程序进行。2、决策内容的公共性（决策什么）。即其决策内容主要是公共领域的事务。3、决策方式的民主化（怎样决策）。民主决策与公共参与是其决策方式的基本特点。4、决策准则的公益性（根据什么决策）。这是公共部门决策与私人企业决策的本质区别之一。根据以上论述，我们可将公共部门决策定义为：公共部门中具有决策权的组织或个人根据公共利益的原则，为了有效地实现公共部门的管理目标，从多种可能的决策方案中作出选择或决定的过程。二、 公共部门决策理论的研究任务与研究方法（一）公共部门决策理论的研究任务 1、阐明公共部门决策的原则2、研究公共部门决策的组织机构3、探讨公共部门的决策模式4、探索公共部门决策的方法5、研究公共部门决策者的逻辑思维和心理特点（二）公共部门决策理论的研究方法1、理论和实践相结合的方法。即理论从实践中来，又回到实践中去，接受实践的检验第一，必须认真总结公共部门决策的实践经验，使之上升为理论。第二，公共部门决策理论必须接受公共部门决策实践的检验。第三，研究公共部门决策理论的目的是为了指导公共部门决策实践。 2、主体兼容法，即立足于现代中国，兼容古今中外立足于现代中国就是要从现代中国的实践出发去努力解决公共部门决策中存在的问题，为当前我国公共部门的决策实践服务。为此要明确：第一，我国是一个大国，公共部门决策十分复杂，其作用范围也相当大。第二，我国是一个社会主义国家，人民是国家的主人。公共部门的决策应当从人民的利益出发。第三，共产党是全国人民的领导核心，公共部门的决策必须由党的领导和参与。第四，我国是一个发展中国家，公共部门的决策从理论到方法都还比较落后。上述四点也是我国公共部门决策的四个基本特点。3、吸收创新法。即吸收现代的一切科学成果来丰富和充实公共部门决策理论，并在此基础上进行理论体系和内容上的创新。第一，从某些自然科学和社会科学中吸收那些有关公共部门决策方面的知识或成果。第二，从某些自然科学和社会科学中吸收一些方法或方法论原则。第二章 从经验决策到科学决策一、经验决策及其方法（一）经验决策的产生1、什么是经验决策 决策者凭经验制定决策的活动与过程，或者说凭经验进行决策。（经验决策不等于主观任意决策） 2、经验决策的产生 真正的经验决策出现于奴隶社会。（二）经验决策的发展1、习惯时期（18世纪以前） 凭借习惯和个人经验决策。 2、标准操作规程时期（18时期至19世纪末） 第一，按常规办事第二，用“例外原则”作为补充3、决策组织专门化时期（19世纪末20世纪初 ） 由一批富有决策经验的人员组成的决策机构提供或研究决策方案。 （三） 经验决策的基本方法1、直接判断法根据经验对各个方案进行直接判断，是经验决策法中最简单的决策方法。 2、淘汰法。对全部备选方案进行筛选，淘汰一些达不到要求的的方案。筛选淘汰后所剩下的方案应该得到起码的的满意程度，一般称为临界水平。筛选淘汰的最主要依据：主要或关键目标。 3、排队法。通过综合判断把备选方案按优劣顺序排成队，然后选择其中的最优方案。排队的方法有两种。一是单目标排队法，二是多目标决策排队法。 4、归类法。 把全部备选方案分为几大类，然后进行选择。具体办法有两种。一是从上往下分组淘汰，二是从上往下先选类，后定方案。 二、科学决策及其标志（一）科学决策的产生1、经验决策长期存在的原因经验决策能够在一定程度上满足当时相对简单的社会现象；科学决策产生的条件还不具备。2、现代科学决策产生的条件（1）决策的正确与否变得越来越重要。（2）决策变得越来越困难。（3）科学技术的发展，为科学决策的产生提供了科学技术条件。（二）科学决策的标志 从狭义上理解，科学决策是指把科学技术及其方法运用于决策分析；从广义上理解，科学决策还包括决策的民主化。1、由个人决策发展到集体决策 。2、由单纯的定性分析发展到定性与定量相结合的分析。 3、由仅注重决策结果到注重决策的全过程。 三、科学决策的发展趋势（一）决策分析方法的科学化主要表现为决策分析的数学化、模型化。 （二）决策分析手段的现代化主要表现为分析手段的电子计算机化。（三）软方法（行为方法）与硬方法（数学模型方法）的结合。第三章 中国的决策文化与基本经验一、具有代表性的中国传统决策文化观念（一）中庸决策观1、“中庸”的基本内涵“中者，无过无不及之名也。庸，平常也。”（宋代学者朱熹）也就是说：“中”就是不要太过分，也不要达不到，而“庸”，就是指一种平平常常的状态。“中庸”，就是要求人们在事物的两个极端之间选取或者把握一个中道，并可以在人们的日常生活中随时随地加以实践。 2、什么是中庸决策观 主张人们在决策过程中选择自己的行为目标和方案时应“适可而止”，达到中等程度的要求和水平即可，以“不偏不倚”的“中庸之道”作为决策行为的基本准则。拉弗曲线 一般情况下，税率越高，政府的税收就越多，但税率的提高超过一定的限度时，企业的经营成本提高，投资减少，收入减少，即税基减小，反而导致政府的税收减少，描绘这种税收与税率关系的曲线叫做拉弗曲线。 （二）“无为”决策观1、“无为”原则的主要内容“无为”并不是什么也不干。而是指不要采取反自然的行为，不能违背自然法则“妄为”、“强为”。“无为”的内在要求就是要遵循客观规律，就是要让自然或事物按自己的规律去运动，而不要人为去妄加干涉。老子的“无为”原则主要包含以下几方面内容：（1）贵柔；（2）守雌、守黑、守辱；（3）不争。2、什么是“无为”决策观主张人们在决策过程中选择自己的目标和方案时应顺应自然，“无所作为”。（三）“经验”决策观1、什么是“经验”决策观“经验”决策观认为决策人在对事物进行判断和决策过程中对行为目标和方案进行选择时，主要应根据实际经验和行为效果。（这里的经验既包括个人的直接经验，也包括他人的间接经验）经验是决策的依据，也是判断决策正确与否的标准。2、“经验”决策观的思想渊源墨子的“三表”说 这里的“表”意为标准，也是人们行为选择即决策的标准，它主要由三个方面组成，即本、源、用。所谓“本”就是指前人或古人的经验；所谓“原”，就是指广大人民群众的经验；所谓“用”，主要是指行动的实际效果，尤其对国家、对人民所产生的实际效果。 （四）“权谋”决策观1、什么是“权谋”决策观 决策的制定和实施必须以一定的“权势”和“谋略”为前提。决策者没有一定的“权势”做基础，不讲究一定的谋略，决策的目标就难以实现。2、“权谋”决策观的思想渊源法、术、势相结合的法治思想 所谓“法”是指政权统一的标准，“术”是指国君根据“法”控制官僚的手段或谋略，“势”就是政权。在进行公共管理决策时，既要依法行事，又要讲究谋略，同时要以国家政权作为实施决策方案的强大支持力量。（五）“知变”决策观1、什么是“知变”决策观:认为决策正确的关键在于决策者了解信息量的多少和信息是否准确，决策者能否正确地理解信息与处理信息并作出正确的判断和估计以及决策者能否根据时间、地点、情势的变化而不断变化自己的策略和具体的方法。强调“知”（信息）和“变”对决策的重要性是这种决策文化观念的基本特点。2、“知变”决策观的基本原则:“知彼知己”的信息原则;“校之以计”的预测原则;“奇正相生”的变化原则。二、当代中国政府决策的指导思想和基本方法（一）实事求是的思想路线1、什么是实事求是2、实事求是的思想路线对决策的指导意义（1）从实际出发，以事实作为决策的前提。（2）理论与实际相结合，以做出既科学又符合实际的决策。（3）注意实际情况的不断变化，跟踪实际情况的变化进行决策。（二）调查研究和群众路线的方法1、调查研究，解剖麻雀的方法2、从群众中来到群众中去的方法集中群众的智慧和经验；集中群众的愿望和要求。将制定出来的决策拿到群众中去化为群众的自觉行动；把制定出来的决策拿到群众中去检验。3、一般号召和个别指导相结合，领导与群众相结合的方法（1）一般号召和个别指导相结合的根本内容：一是从个别的领导实践中总结出带普遍性的经验，从而制定出决策；二是把形成的决策拿到群众中去贯彻实施，加以检验，总结新的经验，又根据新的经验去修正原有的决策。（2）领导与群众相结合的根本要求：充分发挥领导和群众两个方面在决策中的积极性。三、当代中国政府决策的基本经验和主要教训（一）当代中国政府决策的基本经验1、坚持共产党在政府决策中的领导地位2、遵循实事求是的思想路线，重视调查研究，坚持领导和群众相结合的决策方法3、坚持民主集中制的组织原则4、尊重专家意见，按科学态度决策（二）我国政府决策的主要教训1、没有一套完善的决策制度2、决策研究缺乏公开性和民主性3、缺乏一套系统的科学的决策程序四、当代中国公共部门决策的科学化和民主化（一）决策科学化和民主化的基本内容1、决策科学化的基本内容（1）决策研究的科学化（2）决策过程的程序化2、决策民主化的基本内容（1）决策参与的民主化（2）决策讨论的公开化（二）公共部门决策的科学化和民主化的保障机制1、完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智、使决策真正建立在科学、民主的基础之上2、建立、健全决策公开制度，增加决策的透明度3、建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制4、建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统第四章 现代西方决策理论模式关于决策（行为）模式的分类行为模式是人类有规律的或反复出现的人类活动形式。决策（行为）模式是人们通过对各种类型的决策活动加以分析研究，抽象出决策活动的某些主要的、共同的构架。两分法：将决策模式分为理性综合模式和渐进模式两种三分法：在两分法的基础上，增加了一个模式，即混合扫描模式。七分法：在两分法的基础上，增加了五个模式，即经济合理模式、顺序决策模式、超理性模式、剧烈改变模式、无为模式。 理性综合模式 假定人类的行为是合乎理性的，主张对人类的决策过程进行理性分析。其基本特点是：认为决策过程的程序有严格的而且自成为体系的安排；其具体内容是：信息问题和目标调查研究、设计方案可行性分析、选择方案。渐进决策模式和混合扫描模式一切决策都是在原有基础上因陋就简、修修补补而成，决策过程是一个边走边瞧的过程，决策学是“应付局面的科学”。决策是理性综合模式和渐进决策模式的统一；主张将决策分为基本的决策和非基本的决策，对于基本的决策，可运用理性综合模式，而对于非基本的决策，可考虑运用渐进决策模式。一、理性决策模式（科学决策模式）（一）理性决策模式（理论）的基本内容1、发现问题 2、提出目标：作为决策主体的人是完全理性的，他能根据自己的目的或价值观，针对已发现的问题提出解决问题的目标，并将这些目标进行排列或组合。3、设计方案：决策者能将所有可能的解决方案全部列举出来。4、预测后果：决策者能运用一系列科学方法对每一方案进行评估，预测方案执行的后果。5、分析比较：决策者能将每个方案进行比较，并按优劣排出顺序。6、选择最优方案：决策者有能力选出最佳方案。 发现问题提出目标设计方案预测后果分析比较选择方案。 在进行上述活动中，作为决策者的人始终是理性的，每一步活动都是理性活动，不存在任何非理性的成分，整个决策过程都是理性化的。（二）理性决策模式的适用条件1、决策者能够得到所需要的全部详细决策信息。2、决策者能够了解所有人的社会价值偏好3、决策者能够找到所有的决策方案。4、决策者能够准确地预测和估计每一方案所产生的全部后果。5、决策者能够选择最经济有效的决策方案。二、有限理性决策模式（满意决策模式）（一）对理性决策模式的批评 1、决策者不可能具有有关决策状况的全部信息，2、决策者处理信息的能力是有限的，因而不可能做出百分之百的最佳决策；3、理性决策模式不符合决策过程的实际状况；4、不存在所有人认同的、绝对最佳决策，因为决策要受到特定的主客观条件的限制。（二）决策的准则满意原则 所谓满意决策原则，即在决策时确定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的替代办法，如果考虑中的替代办法满足了或者超过了所有这些标准，那么这个标准就是令人满意的。这就是说，可以选定这个方案，并执行这个方案。最佳原则和满意原则的区别 在一块草地上分散着许多缝衣针，如果是寻找最佳决策，就要把所有的针都找到，并逐一加以比较，然后找出最锋利的一根。而按照满意决策原则，只要找到的针尖锐到能够缝制所要缝的衣服就可以了，而没有必要在继续找下去。 （三）决策的程序（四阶段论）1、“情报活动”找出制定决策的理由。2、“设计活动”找出可能的决策方案。3、“抉择活动”在各种行动方案中进行抉择。4、“审查活动”对选择的方案进行评价。三、渐进决策模式（一）对理性决策模式的批评 1、决策者所面对的问题具有相对性。2、决策分析不是万能的。3、决策要受到决策者个人价值观的影响。（二）渐进决策的特点1、决策过程是一个不断探索、逐步前进的过程2、决策过程的理性分析只对决策方案进行边际分析。所谓边际分析即只对新方案与旧方案的不同部分进行分析。3、利益集团对决策产生重要影响；决策过程是一个利益集团相互冲突的政治过程。 （三）渐进决策的基本原则1、按部就班原则2、积小变为大变原则3、稳中求变原则（四）推行渐进决策的原因1、政治的一致性决定了决策的渐进性2、技术上的困难决定了决策的渐进性3、现行计划的连续性决定了决策的渐进性四、混合扫描决策模式（综合扫描决策理论）（一）混合扫描决策模式提出的理论基础1、理想化的完全理性超出了决策者的智力，完全理性是无法做到的。2、渐进决策理论的存在两个根本缺陷（1）按照渐进决策模式作出的决策只反映了社会强势群体的利益；（2）渐进决策理论只强调改变现行决策的某些方面，忽略了对现行决策做重大调整或根本变革。（二）混合扫描决策模式的主要观点1、理性决策方法与渐进决策方法相结合2、根本性决策与非根本性决策相统一五、公共部门决策模式的选择（一）选择公共部门决策模式的基本原则1、决策内容与决策模式相统一的原则2、主导决策模式的原则3、决策模式互补的原则（二）公共部门决策的基本模式渐进决策模式1、这是由公共部门决策的内容特点决策的（即内容的广泛性、宏观性） 2、这是由公共部门决策的客观环境决定的（即环境的复杂性） 3、这是由公共部门决策的实际过程决定的（或曰，这是决策者决策能力的有限性决定的）正确理解渐进决策模式是公共部门决策的基本模式基本模式不等于唯一模式，它并不排除其它决策模式在公共部门决策过程中的运用。对于渐进决策过程中的一些“小决策”，要尽可能运用理性决策模式。在渐进决策过程中，要尽可能采用现代科学技术。要注意把握渐进决策的规律性。 第五章 公共部门决策体制 公共部门决策体制是指公共部门决策的组织机构及其相互之间的关系。公共部门决策的组织机构主要由四部分组成：即决策的枢纽系统、信息系统、咨询系统、控制系统。现代决策体制常有五大系统组成，即智囊系统、决策系统、执行系统、信息系统和监督系统。现代决策体制有六大系统组成：决策决断系统、决策智囊系统、决策信息系统、决策执行系统、决策监督系统、决策反馈系统一、公共部门决策的枢纽系统（一）决策枢纽系统的特点 是公共部门决策的中心，是领导、组织整个决策活动和最后从事抉择方案的领导核心。其特点是：1、具有最高决策权力。 2、负有主要领导责任。 3、必须是一个领导集团。 4、必须一体化。 （二）决策枢纽系统的基本任务1、调查研究，发现决策问题，并确定决策议题 （决策议题是指从众多的决策问题中选出的当前需要进行决策的问题。） 2、确定决策目标 3、选择、确定方案4、检查、监督决策的执行。 5、组织并领导整个决策工作二、公共部门决策的信息系统（一）决策信息1、决策信息的种类（1）按信息在决策中的作用决策信息与反馈信息。（2）按信息对公共部门发展的影响战略信息与战术信息。（3）按信息对公共部门不同级别组织的作用指示信息与反映信息。（4）按信息的来源渠道内部信息与外部信息。（5）这是按信息的传输渠道官方信息与非官方信息。2、决策信息的作用（1）借助信息发现问题（2）依靠信息确定目标（3）根据信息制定方案（4）凭借信息抉择方案（5）依靠信息实施决策（6）利用信息检验效果（二）决策信息系统 是为决策中心收集、处理和传输有用、准确和及时的信息的一个信息服务机构。1、决策信息系统的种类（1）纵向传输信息系统。它将不同级别的组织之间的信息进行传播。（2）横向传输信息系统。它对同一级别组织系统的信息进行传播。（3）综合传输信息系统2、信息系统的作用（1）及时准确地收集、处理信息。（2）提供制订方案的依据（3）帮助进行方案比较和选优（4）控制决策和计划执行的最佳状态 三、公共部门的决策咨询系统（一）决策咨询机构及其特点1、什么是决策咨询机构（决策智囊系统） 就是由咨询人员组成的专门从事咨询活动的组织，在国外被称为“智囊团”、“思想库”、“头脑公司”等。2、决策咨询机构的特点（1）具有鲜明的政治性（2）具有合理的智力结构（3）研究工作的相对独立性 （二）决策咨询系统的作用1、帮助决策者对决策问题作出客观的判断2、帮助决策者对决策问题作出内行的判断3、帮助决策者提供更全面、更准确的决策 信息4、帮助决策者提供备选方案决策咨询系统发挥作用的条件1、思想：要产生出符合社会发展趋势的新思想、新观点、新理论和新知识。2、问题：要善于发现现实中存在的影响社会发展 的真实问题，并且对这些实际问题做出令人信服的深刻分析，找到产生这些问题的深层原因。3、责任：对社会发展担负起公共责任。4、战略：善于提出具有前瞻性的战略建议。5、人才：人才是智库的核心资产。6、网络：拥有多元而通畅的合作网络。 7、特色：具有自己的明显特色。 （三）我国的决策咨询机构1、我国咨询机构的类型（1）从咨询机构所属的系统分：党委系统的咨询机构；政府系统的咨询机构；科研系统的咨询机构；高教系统的咨询机构；综合性或专门性的咨询机构等。（2）按咨询机构的性质分：政策研究机构、决策问题的专门研究机构、专家委员会和学术委员会、科学技术学会和研究会等。2、我国决策咨询机构的特点：有的从属于政府部门；有的参与决策；有的组织形式带有柔性。 四、公共部门决策的控制系统（一）决策控制的含义与要素决策控制，就是依照法律、政策或有关规定，以检查现有的决策。决策控制系统就是按照一定的标准或程序对决策过程实行控制的组织系统。 1、决策所要达到的正常标准。这个标准一般表现为：法律、政策和上级机关的有关规定和与公共利益相符合的原则。 2、衡量当前决策的手段 3、把当前的决策与标准相比较的方法4、修正当前决策以便达到标准的方法（二）我国公共部门的决策控制机构及其关系1、我国公共部门的决策控制机构（1）行政控制系统：主要是从政策或有关规定的角度对下级政府政府部门的决策实行控制；它主要是控制下级政府部门决策的合政策性或合规定性。 （2）司法控制系统：从法律的角度对公共部门的决策实施控制；它主要控制决策的合法性。（3）权力监督控制系统：控制决策符合人民利益或公共利益的特性。 2、决策控制机构的关系（1）三者控制的层次、程度不同。行政控制系统主要是从政策或有关规定的角度对下级决策实行控制；司法控制系统主要是从法律的角度来控制决策的合法性；而权力监督机构的控制标准，除了合法性、合政策性或合规定性外，还有符合人民利益或公共利益。（2）三者对公共部门决策所实施的控制具有不同的有效性和权威性。关于对城市房屋拆迁管理条例进行审查的建议一、依据宪法和法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，而条例却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决二、依据宪法和法律，征收、补偿主体应该是国家，征收补偿法律关系应该是行政法律关系；而条例却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系三、依据宪法和法律，对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而条例却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可为此，我们依据立法法第90条第2款、第87条、第88条之规定，请求全国人大常委会对条例存在的与“与上位法冲突”的问题进行审查。如确认条例有关条款确实与宪法、法律相抵触，应依据立法法第88条予以撤销，或根据立法法第91条，由人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对条例自行修改。此外，我们也请求全国人大常委会对我国城乡领域的征收、补偿、拆迁问题进行综合调查研究，在条件成熟时尽快出台土地征收(包括土地所有权征收与土地使用权征收)和房屋拆迁法，统一解决征收、拆迁的条件、程序、补偿、安置标准与争议裁决及救济机制的全盘法律问题。第六章 公共部门决策的类型、原则与程序一、公共部门决策的类型（一）决策分类标准的多样性 所谓决策类型，是指按照一定的标准对决策所进行的分类。按照不同的标准，可以将公共部门的决策分为不同的类型，由于分类标准的多样性，因而决策分类也具有多样性。目前常见的分类主要有：（二）若干常见类型的决策1、常规决策和非常规决策（1）常规决策和非常规决策的内涵常规决策和非常规决策，是按决策问题是否会重复出现来划分的。如果决策所要解决的问题是重复出现的，称之为常规决策；如果决策所要解决的问题不是重复出现的，称之为非常规决策。（2）常规决策和非常规决策的区别与联系决策的问题是否重复出现。常规决策所要解决的问题是不断重复出现的，非常规决策所要解决的问题不具有重复性。决策是否具有定量的性质。一般说来，常规决策具有定量的性质，因而在多数情况下是一种数量决策；非常规决策则很难数量化，因而是一种非数量决策。常规决策中存在着非常规决策的因素。非常规决策中也存在着常规决策的因素。2、战略决策与战术决策（1）战略决策与战术决策的内涵战略决策与战术决策是按决策问题的重要性来划分的。战略决策是具有指导意义的、带有方向性的、与整个国家或公共部门发展远景有关的重大决策。战术决策是为了解决某一具体问题或在具体的管理过程中作出的决策。（2）战略决策与战术决策的区别第一，决策问题的重要性及其在管理中地位不同。战略决策所处理的是带有长期性的、根本的、重大的问题；战术决策所处理的多是眼前的一些非根本性问题。 第二，决策作用的范围和影响的程度不同。战略决策影响范围较大，影响程度较深；而战术决策影响范围较小，影响程度较浅。第三，战略决策多属于单项决策，战术决策多属于序贯决策。单项决策，又称静态决策，它所处理的问题是某个时期总的结果；序贯决策又称动态决策，它要解决的是一系列相互关联的决策。 （3）战略决策与战术决策的联系第一，二者在一定条件下可以相互转化。 第二，二者是一种目的与手段的关系。 战略决策是战术决策的目的，战术决策是实现战略决策的手段。因此，战术决策必须服从于战略决策，并以战略决策为指导；而战略决策也要依赖于战术决策，通过战术决策来实现自己的目的。 3、高层决策、中层决策与基层决策含义：高层决策是公共部门组织体系中处于高层领导地位的决策集团所做的决策；中层决策是公共部门组织体系中处于中层领导地位的决策集团所做的决策；基层决策是公共部门组织体系中处于低层领导地位的决策集团所做的决策。三者的区别：高层决策具有战略性、政策性，基层决策具有战术性、具体性。中层决策介于高层决策与基层决策之间。三者的联系：它们在一定的条件下可以相互转化；三者之间是一种指导与被指导的关系；三者之间存在着一种制约与被制约的关系。 二、公共部门决策的原则（一）公共部门决策的科学性原则1、信息充分原则：一是指信息要全面，二是指信息要准确。2、可行性原则。即决策在现有的客观条件下是能够执行得了的。3、系统分析原则。一是要求从系统的角度去把握决策中的各个要素及它们之间的关系，研究各个要素在整个系统中的地位和作用，它们的主次关系，先后关系，达到系统的完整和平衡；二是在对决策进行分析时，必须把定性分析与定量分析结合起来。系统论的基本要求世界上任何事物都是由若干个相互联系、相互作用的要素（部分）所构成的系统（整体）。系统论特别强调两点：系统的性质不是各个要素的简单相加。此为系统论的整体性原则，这是系统论的最基本的原则。系统中的各个要素之间是紧密联系、相互作用、不可分割的；要素同系统之间也是紧密联系、相互作用、不可分割的。 4、对比选优原则：即把若干个方案分别进行评估，然后以一定的标准作为衡量的标志，对它们一一进行比较，择其优者而取之。 5、集团决策原则：一是指公共部门的任何重大决策都必须在民主集中制的基础上由决策集团做出。二是指要让咨询参谋机构及其人员参与决策过程并帮助决策者进行决策。 6、时效原则：指公共部门决策的效力有一定的时间期限，一项决策只有在一定的时间里做出并得到执行，才是有效的。 （二）我国公共部门决策的价值性原则1、公共利益至上的原则：在我国公共部门的决策中，必须把公共利益作为决策的出发点和归宿。2、政治价值优先的原则。公共部门的决策必须维护社会的政治价值，把政治价值放在其它价值之上。3、体现公民意志的原则。即公共部门决策必须建立在民主的的基础上，发扬社会主义民主，从而使决策充分体现公民的意志。三、公共部门决策的程序（一）决策程序的含义程序即事情的先后顺序，决策程序就是指在公共部门的整个决策过程中按一定顺序排列着、并依照一定规律连在一起的各个阶段。决策是一个过程，它是由若干个阶段组成的，这些相互联系的不同阶段，就是我们所说的决策程序。（二）决策的基本程序三阶段说；四阶段说；五阶段说；八阶段说。六阶段说：认为决策过程有六个阶段：（1）发现问题：这是决策过程的起点，也是找出需要决策的原因。（2）确定目标：这是决策的前提，也是正确决策的保证。（3）设计方案：设计出多种备选方案。（4）分析评估：分析方案是否具备实施条件，对方案的代价和效果进行预测。（5）方案选优：这是决策过程的关键。（6）实施方案：这是决策的目的，也是决策的归宿（三）决策程序的灵活性1、跳跃型。即在进行决策时，决策者不必按部就班，在一定条件下，可以直接跳过某个阶段或过程。它有如下两种情况：由经验引起的跳跃。即决策者有丰富的决策经验，因而可以直接某个阶段或过程。由决策问题所引起的跳跃：决策对象非常简单或决策者对此十分熟悉，因而可以直接某个阶段或过程。2、交叉型。决策过程中的某些阶段相互交叉、重叠。3、贯穿型。即在决策过程中，某项工作贯彻于整个决策过程的始终，但又很难把它作为一个独立的阶段划分开来。第七章 公共部门的决策问题与目标一、公共部门的决策问题（一）什么是决策问题1、“既定问题论”。问题是既定的，是已经存在、明明白白地摆在决策者面前的。决策者的任务就是要对这个既定的问题加以解决。（这是理性主义者的观点。）2、“主观解释论”。在决策者面前根本不存在既定的问题，问题是一个有待说明的问题，而人们在说明问题时，往往带有“政治的”或“非理性”的因素。（这是渐进主义者的观点。）3、问题就是矛盾。公共部门的决策问题就是公共管理主体的主观意志与公共管理现实的客观实际之间的矛盾。（二）公共部门决策问题的类型1、确定性决策问题。其特点是：它所面对的自然状态是一种既定的情况，即一种已知未来可能发生的情况。对于这类问题的解决，可以提出各种具有确定结果的方案。2、风险型决策问题。其特点是：不论决策者提出和采用哪种方案，都会承担一定的风险。3、非确定性决策问题。其特点是：决策者无法把握确定的结果。（三）发现决策问题的程序和方法1、把握衡量实际情况“应当如此”的预期标准。2、准确了解客观现状3、将客观现状与主观标准加以对照4、分析客观现状与主观标准的差距之所在及其程度二 、公共部门决策目标的确定（一）（公共部门）决策目标的特点及类型1、公共部门决策目标的特点（1）社会效益是公共部门决策的首要目标。（企业活动的首要目标是追求经济效益）（2）公共部门的决策目标是一种定性的、模糊的目标。（企业活动的目标一般都是定量的、明确的，可量化指标、利润、产值。）（3）公共部门的决策目标具有强烈的政策性2、（公共部门）决策目标的类型（1）按目标的重要程度来划分的必须达到的目标与希望达到的目标。必须达到的目标是对该项决策有决定性影响的目标。希望达到的目标对该项决策有一定的影响，但不是决定性的影响。（2）按目标主体的构成来划分 组织目标与个人目标。（二）设计公共部门决策目标的基本要求1、目标的单义性。即目标的表述必须明确，只能有一种理解。2、目标的层次性。即决策目标是由总目标到具体目标所构成的层次复杂的体系。3、目标的标准化。即规定一个衡量目标达到程度的标准。4、目标的时效性。即目标实现的时间界限5、目标的可行性。 6、目标的被制约性。即目标需要附加另外条件 。 （三）公共部门决策目标数量的控制1、控制决策目标的必要性（1）决策目标过多，影响主要目标的实现（2）决策目标过多，容易造成决策的困难2、控制决策目标的方法（1）去除法（2）分降法。根据目标的重要性，把主要目标列为目标，把次要目标降为约束条件。（3）综合法。将几个目标综合在一起，形成一个新的目标。 三、决策问题与决策目标之间的关系（一）分析问题产生的原因是确定目标的前提 1、发现问题是决策过程的起点。 2、决策问题产生的原因是确立决策目标的依据。（二）问题的性质决定目标的性质 1、公共部门决策问题的性质决定公共部门决策目标的性质。 2、公共部门决策问题性质的复杂程度决定着公共部门决策目标性质的复杂程度。3、公共部门决策问题性质的变化，必然引起其它决策目标性质的变化（三）问题的难易程度决定目标的高低程度第八章 决策方案的设计与分析一、公共部门决策方案的设计（一）公共部门决策方案的特性1、完整性:即方案应该包括实现决策目标的全部措施。 2、多样性:即对一项决策来说，应尽可能设计出更多的方案，以便充分地比较和选择。3、排斥性：即指不同的备选方案之间必须相互排斥。4、多因素性：指的是制定公共部门的决策方案往往要受到政治的、经济的、文化的等多种因素的影响。 （二）设计方案的步骤1、初步设想。了解大概可以提出多少个方案；将各个方案的轮廓勾画出来。2、具体设计具体设计的基本内容具体设计阶段的特点：设计的主体主要是专家、咨询人员或业务技术人员；设计需要运用一系列的专门的技术和相关理论；对方案的设计要求具体、准确。（三）方案设计者的主观条件1、对问题和目标的了解和理解程度。2、信息和经验3、知识水平4、思维能力5、考虑问题的周全性。考虑问题的周全性，包括对问题做水平考察和历史考察两个方面。水平考察，指对问题的左右关系进行考察；历史考察指考该问题的发生、发展和前景等，考察它产生的原因及其将来可能的结果。（四）创造性思维及其在设计方案过程中的作用1、灵感及其作用。灵感是一种突发性的创造性思维活动，或者说是思维主体在思维过程达到高潮阶段出现的一种最富有创造性的思维活动。灵感具有突发性；灵感是思维主体在思维过程达到高潮阶段的一种创造性思想活动。（灵感的特点） 灵感能在紧张的思维过程中突然产生出意想不到的新方案。（灵感在设计方案中的作用）2、联想及其作用。联想是这样一种创造性思维活动，它把两种概念或事件联系起来，从一个已有概念引出一个新的结论或方法。联想不是随心所欲的，而是一种定向的联想。联想的方向是由思维的目的决定的。通过联想，能够从以往执行过的方案或其它事件中，引出新的方案。（联想在设计方案中的作用） 二、决策方案的可行性分析（决策方案评估）（一）条件分析分析决策的实施是否已具备了条件或有创造条件的可能性。 条件对方案的影响：决策者只能选择直接或间接具备实施条件的方案；不同的条件会使同一方案在实施中需要付出不同的代价或产生不同的效果。（二）成本与效益分析1、成本分析：分析一个方案所要消耗的人力、财力、物力和时间的总和，并将各方案进行比较。2、效果预测 ：一是对客观条件变化的预测。二是对方案在各种条件下预期效果的预测。三是对方案的各种效果进行全面预测。3、效益分析：将方案的预期效果与实施这一方案所付出的成本加以比较，从而得出决策者在该方案中所实际增加的有效利益。（三）利益分配与政治限制性分配1、利益分配的限制性分析：对利益分配和调节的限制进行分配，把它控制在一个最佳限度内，以减少决策在执行过程中所遇到的阻力，提高其政治可行性程度。2、制度限制性分析：分析决策方案与各种制度之间的关系，看决策的实施是否与各种制度的基本要求相一致。 3、政治资源限制性分析：分析决策与政治资源的关系，看决策的实施是否有必要的政治资源。改革利益为谁所得特殊获益者群体普通获益者群体利益相对受损群体利益绝对受损群体第九章 决策方案的选择与实施一、决策方案的选择（一）选择决策方案的准则1、现实性最优准则“现实性”是说：一方面是客观的，即不以人的意志为转移的；另一方面，它是被决策者已经认识到的或发现了的，并非仅仅是潜在的。所谓“最优”，是说，在决策者已制定出的或知道的诸方案中，在现实可行的条件下，它是最优的。2、系统性最优准则指决策者在选择方案时应从系统论的基本原则出发，运用系统论的基本原理和方法论，在特定环境下选择系统内的最优方案。（1）整体性原则。就是将决策作为有机关联的整体，从整体出发研究决策目标子系统、方案子系统及其它子系统之间，以及决策与环境之间的关系，从而把握决策问题的实质，设计并选择最佳决策方案。（2）综合性原则。一是决策系统的目标具有综合性；二是对每一决策方案应综合考虑其产生的效益和引起的各种后果。（3）最优化原则。即在特定条件下，利用各种手段和方法，促使系统实现最理想的目标，在制定和选择决策方案时，这一原则的要求就是找出最优方案。3、效用性最优准则决策者在选择决策方案时总是根据自己对决策方案效用的判断进行选择。不同的决策者对同一决策方案效用的评估是不同的，因而必然会进行不同的选择。保守型的决策者；进取型的决策者；中间型的决策者。（二）选择决策方案的方式1、首长（个人）决定方式指在公共部门决策过程中由公共部门首长选择并确定决策方案的一种决策方式。它是个人决定方式的一种表现形式。（1）个人决定方式的特点决策主体是单个有生命的个体，决策方案的最终选择是决策者个人。决定过程是决策者个人根据自己的知识、经验对决策问题进行判断并作出决断的过程。决策问题是决策者个人能够全权处理的问题。个人对决策的后果承担全部责任或主要责任。（2）首长决定方式的优点和缺点决策权力集中，有利于提高决策效率。决策权力明确，能够避免决策过程中的相互推诿现象。决策责任明确，能够提高决策者的责任心，能够避免对决策后果无人负责的现象。易于造成决策失误。容易形成决策中的“一言堂”，不利于决策民主制度和民主作风的形成。难免造成决策权的腐败。2、集体决定方式 指在决策过程中决策方案的选择或最终决定权由一个多人组成的集体来行使的一种决定方式。（1）集体决定方式的特点集体决定的主体不是一个而是多个个体。在集体决定的主体构成中，各个个体在决策过程中地位是平等的。集体决定通常是采用投票表决的方式来作出。集体决定方式是民主决策的一种具体表现形式。（2）集体决定方式的优点和缺点有利于集思广益。有利于协调各方利益。有利于防止以权谋私。决策责任不明确。决策效率低下。个人智慧在决策中的作用可能会受到一定程度的影响。（三）票决制1、票决制的形式票决制即让所有拥有投票权的决策者对备选方案以投票的方式进行表决，按投票的结果来选定最终的方案。按投票方式的不同，票决制可分为公开投票和秘密投票两种基本形式。每种基本形式又包含有若干种具体形式。公开投票的优点和缺点。秘密投票的优点和缺点。2、票决制的规则（1）全体一致规则全体一致规则的含义全体一致规则的基本特征全体一致规则的缺点 （2）多数裁定规则多数裁定规则的含义多数裁定规则的两种形式：简单多数规则和绝对多数规则多数裁定规则的缺点二、决策方案的实施（一）决策方案实施的特点及其作用1、决策方案实施的特点 决策方案的实施是指公共部门的机构或人员按照决策方案的具体要求采取一系列客观的实际行动以实现决策目标的过程。它有如下特点：（1）它是相关机构和人员所采