城乡规划法语境下的控制性详细规划技术创新.doc

1 城乡规划法 语境下的控制性详细规划技术创新 沈阳市控制性详细规划全覆盖工作实践探索 韩玉鹤 殷 健 贾晨亮 梁 睿 摘要摘要 随着 城乡规划法 的颁布实施 控制性详细规划在编制程序 编制方法 编制 内容 规划实施上较之以往均产生了诸多重大变革 为适应这一新的变化与更高的要求 全国各地城市都在 城乡规划法 颁布实施之后进行了积极 努力的探索 沈阳结合自身 的实际情况也在探索一条适合自己的路 启动了新一轮的控制性详细规划全覆盖工作 并 通过制定一系列的技术指导文件 提高控规的法定性 科学性 规范性 本文重点总结这 一面向沈阳规划管理的控规编制创新模式 关键词关键词 城乡规划法 控制性详细规划 全覆盖 沈阳 TECHNICAL INNOVATION OF REGULATORY DETAILED PLANNING IN THE CONTEXT OF URBAN RURAL PLANNING ACT THE PRACTICE OF FULL COVERAGE REGULATORY DETAILED PLANNING IN SHENYANG HAN Yuhe YIN Jian JIA Chenliang LIANG Rui ABSTRACT With the enforcement of the Urban Rural Planning Act regulatory detailed planning has been changed greatly in the aspects of programs methods contents and implementations To adapt to these changes many cities have done lots of explorations Shenyang also finds a fit way and starts the work of full coverage regulatory detailed planning A series of guide documents make regulatory planning in Shenyang more statutory scientific and normative This article summaries the innovation model of regulatory detailed planning which faces planning management KEYWORDS Urban Rural Planning Act Regulatory detailed planning full coverage Shenyang 控制性详细规划 以下简称控规 是借鉴美国区划技术 变革传统详细规划形成的中 国特色的规划类型 是 城乡规划法 明确的重要法定规划之一 是规划建设管理部门做 出建设项目规划许可的依据 它的法律严肃性越来越高 相应的编制技术方法也在探索中 不断进步 1 工作背景 1 1 依法行政客观需要依法行政客观需要 城乡规划法 从 1997 年提议起草到 2007 年第十届全国人民代表大会常务委员会第 三十次会议正式颁布 最后到 2008 年 1 月 1 日实施 历经了整整十年时间 十年磨一剑 2 这部法规的实施将对中国的城乡规划事业产生划时代的影响 因此深入研究 城乡规划法 的精神 内容 以及具体实施 对于规划行业尤其是规划管理单位依法行政 显得尤为重 要 与 1990 年实施的 城市规划法 相对比 新法对城乡规划的编制和管理提出了更高的 要求 对控规的管理制度则更为关注 在此背景下 控规管理及编制若不及时依照新法做 出调整 很多问题都将会在未来不断呈现 1 2 控规外部运行环境深刻变革控规外部运行环境深刻变革 当前沈阳的控规外部运行环境已经发生了深刻的变革 主要体现在以下几个方面 第 一 经济的高速增长客观需要城市建设用地高速拓展 而经济发展客观为城市快速新区开 发或旧城更新提供保障 城市空间时刻处于快速的变化之中 城镇面貌变化之迅猛是史无 前例的 这需要控规编制控制好刚性和弹性的内容 控制好该控制的内容 第二 城市化 进程的加速与人地矛盾的加剧导致了土地资源的紧缺态势 城市空间资源的高强度开发和 高效配置成为现实选择 控规较之以往需要为高强度开发及相应配套的增加做好充分应对 第三 市场化的经济改革促生了大批独立的利益主体 城市规划已不再仅仅是静态的技术 蓝图 而更多地表现为对土地空间背后相关权益进行调节 分配的公共政策 这要求控规 编制必须为市场留有一定的弹性空间 不能一厢情愿的采用 一刀切 编制 第四 随着 物权法 的实施 不同利益主体与社会公众对产权的维护意识将更加强烈 这对控规的 公众参与也提出越来越高的要求 1 3 编制水平寻求突破编制水平寻求突破 沈阳市控规编制工作起始于 1989 年的新开河地区西段控规 到目前已经有二十个年头 各时期控规编制工作为当时城市发展建设的重点和热点地区提供了有效的技术支撑 但是 随着城市拓展速度的日益加快 沈阳还有一些地区存在控规 盲区 城乡规划法 颁布 实施后 原先的编制水平显然已在诸多方面表现出不适 另外 信息化水平不高阻碍了沈 阳规划编制效率的提升 先进的规划信息平台还未应用到沈阳的控规编制中 这些客观背景为本次编制工作提出了更高要求 必须重新深入研究 高水平完成本轮 全覆盖 2 全覆盖控规体系探索 2 1 指导思想指导思想 为针对性解决当前沈阳控规编制及管理面临的种种问题 探索更适合沈阳自身的控规 编制方法 沈阳市规划和国土资源局及沈阳市规划设计研究院于 2007 年底开始 展开了本 轮控规全覆盖的前期研究工作 提出了 全要素控规 理正 平台 全体系搭建 技术支 撑 的二十字指导思想 图 1 3 图图 1 沈阳市控规指导思想框图沈阳市控规指导思想框图 Fig 1 Regulatory detailed planning system guiding of Shenyang 全要素控规 即本轮控规全覆盖工作必须纳入全市的城乡规划体系内进行考虑 充 分考虑与总体规划和其他相关规划的衔接问题 把所有重要规划要素信息都能转化为控规 语言 理正平台 即确立了理正规划汇总系统作为本次全覆盖工作的汇总管理平台 本 轮全覆盖工作必须能够适应未来信息数字化需求 做到易于汇总 利于管理 便于查询 全体系搭建 即本轮全覆盖编制工作可能暂时顾及不到外围新城或者新市镇层面 但必 须着眼长远 框架完善 为待扩展区域留足编码延性与展性 以便进一步将新成果纳入 技术支撑 即为了保证以上目的高水平完成 必须建立健全相关技术和管理文件支撑 出台适用于全市的地方规定 2 2 编制体系编制体系 在以上二十字指导思想下 结合北京 上海 南京 广州等城市的控规编制的成功经 验 经过不断调整实践 建立了一套符合沈阳市自身特点的控规编制体系 形成了 沈阳 市控制性详细规划地域边界划分及编码规定 沈阳市控制性详细规划编制技术规定 沈阳市控制性详细规划编制样本 等系列文件 系统地对控规开展各个环节 各个阶段 技术要求等做出了详细规定及解释说明 从而科学合理 规范有效地指导沈阳市的控规编 制工作 另外 对理正规划汇总系统的应用已经全面开展 这些都为未来实现 一张图管 理 信息化管理 提供了坚实的支撑 沈阳市控制性详细规划地域边界划分及编码规定 主要结合沈阳市规划体系特征 更好保证城市总体规划内容能在控规中得到良好的分解落实 确定了按照 综合区 功能片 区 控规单元 街区 地块 5 级地域编码对建设用地进行划分 综合区是根据对沈阳市规划区进行的宏观划分 主要对应沈阳的四大空间发展战略规 划 图 2 功能片区是组织控规编制的基本范围 也是控规管理文件的基本范围 结合各 4 地区实际情况 规模大约控制在 3 10 平方公里 起到了分区规划的作用 控规单元是沈阳 市控规核心控制系统 六线控制 公益性公共设施控制 基础设施控制 集中体现的范围 结合具体实际情况 面积大约控制在 1 0 2 0 平方公里 图 3 街区是居住人口 总建设 容量 绿地面积等刚性指标的控制范围 规模根据实际情况划定 地块是建设用地划分的 基本单位 提出相关弹性指标 这种编制体系重点在于控制开发地块的外部效应 面对社会经济的快速发展 规划控 制本身除了绝对严肃性外 也应当保持灵活性与应变能力 实际上 对控规单元和街区相 关指标进行强制性控制以后 已经明确了各类开发地块需要的城市配套依据 规划管理和 编制部门只要在符合上述指标的前提下 就能达到编制控规的目的 而具体地块指标可以 在一定幅度内变化 增加弹性 但不可突破控规单元和街区控制指标 图图 2 沈阳市规划区综合片区划分图沈阳市规划区综合片区划分图 Fig 2 Function district zoning in planning and management of Shenyang 在此规定中 结合 5 级地域划分确定了相应的编码规则 综合区码为 1 位代码 以大 写英文字母作为代码 如 C 代表核心区 三环以内范围 功能片区码 基本参照沈阳市 传统地区划分 为 2 位代码 以大写英文字母作为代码 如 SY 代表上园地区功能片区 控规单元码为 2 位代码 以 01 99 阿拉伯数字作为代码 如 CSY01 代表核心区内上园地区 功能片区 01 号控规单元 街区码为 2 位代码 以阿拉伯数字 01 99 作为代码 地块码为 2 位代码 以阿拉伯数字 01 99 作为代码 即最终每个地块编码由 5 级 9 位编码构成 如 CSY01 01 01 代表核心区内上园功能片区 地区 01 号控规单元 01 号街区 01 号地块 这 5 样就很好的保障了全覆盖工作能够顺利实现不重复 不遗漏 也为下一步计算机信息汇总 奠定基础 图图 3 沈阳市核心区功能片区及控规单元划分图沈阳市核心区功能片区及控规单元划分图 Fig 3 Function district and regulatory detailed planning unit zoning in core area of Shenyang 沈阳市控制性详细规划编制技术规定 确立了沈阳市控规的核心控制系统 即六线 控制 公共设施控制和基础设施控制 并对土地利用性质控制 土地利用强度控制等提出 普适性指导法则 六线是指 道路红线 铁路及轨道交通黑线 文物保护紫线和城市 紫线 基础设施黄线 河道保护蓝线 绿地绿线 公共设施控制主要针对易受市场 侵袭的公益性公共设施控制 基础设施控制主要包括交通基础设施控制和市政基础设施控 制 沈阳市控制性详细规划编制样本 主要是按照以上标准对编制成果进行标准化 规 范化 这样大大提高了这轮全覆盖工作效率 也避免了由于编制部门不同造成成果形式五 花八门的情况发生 3 工作技术创新 沈阳市控规系列指导文件试图从控规编制体系 成果信息化等方面改进以往 孤立零 碎 的控规编制的技术方法 坚持以前期研究为理论基础 以具体实践为检验标准 理论 与实践互动的工作方法 使得以此为依据的新一轮沈阳控规全覆盖工作有以下几方面技术 6 创新 3 1 在地域上实现在地域上实现 全覆盖全覆盖 规划层次上 规划层次上 无缝衔接无缝衔接 本次控规全覆盖工作通过系统的分级分层次的地域划分及科学编码 保证了每个地块 都能不重复 不遗漏的纳入到本轮控规当中来 避免出现过往 规划盲区 和 重叠规划 的现象 另外 由于每个空间层次都有不同的控制要求 保证了上层次规划与控规成果之 间的 无缝衔接 为控规成果科学性与信息化管理奠定基础 3 2 实行实行 分层落实 分区平衡分层落实 分区平衡 的控制方式的控制方式 分层落实 分区平衡 控制方式的具体作法是 在某功能片区控规组织编制之前 深入分析该功能片区的特点和发展需要 依据总体规划 确立其定位 功能配置 空间结 构 人口容量 建设容量等 并以街区为基本单位加以强制性分解落实 控规核心设施要 素 如公益性公共设施 基础设施等 允许其在一定范围 控规单元 内 经过相关程序 及相关机构的批准同意后进行适当的调整 而调整的过程必须遵循 分区平衡 的原则 即在单个地块控制内容发生调整的同时 一个控规单元内部其他相关地块的控制内容也进 行相应的调整 以保证控规单元层面相关的强制性内容在总量上保持不变 从而在整体上 实现各级发展目标 分层落实 的控制目的 采取 分层落实 分区平衡 的控制方式 既能保证规划的严肃性 分解上位规划目标 又能体现规划的灵活性 适应现实发展环境 3 3 确立了标准 简洁 实用的成果构成确立了标准 简洁 实用的成果构成 结合沈阳市规划管理实际情况 确定了规划编制成果分为管理文件和技术文件两部分 技术文件是管理文件的技术支撑和编制基础 管理文件是城市规划行政主管部门实施规划 管理的依据 管理文件成果包括管理文本和管理图则两部分 技术文件成果包含说明书 总图图纸和基础资料汇编 在最重要的管理图则部分 确立了 7 X 的组成模式 其中 7 指每份管理图则中都 包含固定的区域位置图 土地利用现状图 土地利用规划图 公共设施规划图 交通及市 政设施规划图 街区容量控制图则 图 4 和功能片区图则 图 5 X 指功能片区内 X 张 控规单元图则 如该功能片区中包含三个控规单元 则在管理图则成果中包含三张控规单 元图则 图 6 7 图图 4 街区容量控制管理图则街区容量控制管理图则 Fig 4 Block capacity plans of Shenyang 图图 5 沈阳市功能片区管理图则沈阳市功能片区管理图则 Fig 5 Function district plans of Shenyang 8 图图 6 沈阳市控规单元管理图则沈阳市控规单元管理图则 Fig 6 Regulatory detailed planning unit plans of Shenyang 3 4 构建面向规划管理的构建面向规划管理的 一张图一张图 理正平台理正平台 为走出以往规划管理与编制的 CAD 时代 将新的计算机信息化技术理正规划汇总 系统应用到本次控规全覆盖工作中 是本次规划的又一创新 从规划编制开始就对数据的 规范化进行全程引导 从而实现规划编制到规划成果建库一体化 按照 全要素控规 要 求 整合各层次规划 将有用规划信息统筹整合为控规信息 为控规编制成果 一张图 顺利运用于日常规划管理奠定基础 3 5 建立动态更新的规划管理机制建立动态更新的规划管理机制 城市发展建设是一个动态过程 各层次规划也不断面临修编 因此有必要建立一个动 态更新的规划管理更新机制 能够直接面向日常的规划管理工作 同时也是规划编制的载 体 本次控规全覆盖结合信息化动态更新技术构建的规划管理工作平台将是一个动态更新 不断完善的工作平台 随着新的详细规划 专项规划的编制 新的规划信息将不断地补充 进来 同时日常的规划审批也不断提供新的信息要素 4 结语 在前期研究的基础上 经过 2008 年和 2009 年的紧张工作 截至目前 已完成 43 个功 能片区约 280 平方公里的控规编制工作 通过两年来的控规全覆盖工作开展 我们也发现 了一些在实践中逐渐暴露出来的问题 例如由于中心城区的复杂性和特殊性 规划编制单 位要面对巨量的现状信息 规划方案反复修改难以确定 控制性详细成果编制进展缓慢 如何在保证质量的前提下 简化规划编制成果 提高规划工作效率 又如如何确定控规全 9 覆盖工作的推进顺序及修编周期诸此问题种种 然而对控规的编制的新技术 新方法的探 索从来就不是一蹴而就 需在实践中不断探索前行 学林探索贵涉远 无人迹处有奇观 相信在广大城市规划工作者的共同努力下 控规的管理方法 编制技术还将不断完善 以 更好地