论我国非政府组织发展中的问题

本科毕业论文 设计 论文题目论文题目 论我国非政府组织发展中存在的问题 学生姓名 彭永记 学 号 0911960400 专 业 行政管理 班 级 行政 0902 班 指导教师 xxxx 完成日期 20122012 年年 5 5 月月 1515 日日 1 目 录 内容摘要 序言 一 非政府组织概述 1 一 非政府组织的定义及其特征 1 二 我国非政府组织的发展 1 三 我国非政府组织的作用 2 1 发挥民众与政府间的桥梁作用 2 2 增加就业机会 2 3 有利于构建和谐社会 2 4 促进公民道德的发展和提高 2 二 我国非政府组织发展中的问题 3 一 非政府组织自身存在的问题 3 1 组织发展不成熟 3 2 目标不明确 3 3 成员结构不合理 3 4 内部管理水平低 3 5 不能及时提供有效的服务 4 二 非政府组织的公民基础比较薄弱 4 三 非政府组织存在的法制环境缺失 4 四 非政府组织与政府组织的界限不清 5 五 非政府组织发展的不平衡 5 六 非政府组织的国际化程度不高 5 七 非政府组织间缺乏必要的竞争 5 三 促进我国非政府组织发展的对策 6 一 提高非政府组织的内部管理水平 6 二 创造有利的社会环境 6 三 理顺政府与非政府组织间的关系 6 四 健全法律监督体系 6 四 结语 7 参考文献 8 I 论我国非政府组织发展中存在的问题 内 容 摘 要 随着我国社会主义市场经济体制的确立与完善 我国非政府组织的兴起和发展成为必然趋势 尤其是改革开放的不断升入 政府逐渐下放权力 转变其职能 这为我国非政府组织的发展提供 了更为广阔的空间 但是我国的非政府组织在发展中也面临诸多问题 本文将从非政府组织自身 因素和外部影响因素等两大方面分析其面临的困难 并针对性的提出几点对策 关键词 非政府组织 问题 举措 II On the non government organization development issues Abstract Along with our country socialist market economy system establishment and perfection of the rise and development of China s non governmental organizations has become inevitable trend Especially in the promotion of reform and opening up the government gradually devolve power transform its functions this to the development of ngos in China provides a wider space But ngos in developing in our country also faces many problems This article will from the non governmental organization itself and external influence factors such as analysis of the two aspects of its difficulties and targeted puts forward some countermeasures Key words Non governmental organizations ngos Problems Measures 1 序 言 20 世纪中叶以来 非政府组织在国际间和各国内部得到迅速发展 随着我国经济体制的转变 和改革开放的不断深入 非政府组织在经济活动以及社会管理方面的作用日益突显 西方发达国 家的实践表明 非政府组织的发展在克服政府和市场的 双重失效 促进公民参与社会公共事务 以及创造新的就业领域等方面发挥积极且不可替代的作用 当前我国非政府组织进入快速发展的 时期 主要表现为非政府组织的自主性增强 实力得到了提高 影响力有所扩大 但是由于种种 因素的限制 使得我国非政府组织与发达国家存在相当的差距 1 非政府组织的概况 一 非政府组织的含义及其特征 非政府组织是英文 Non Governmental Organizations 的意译 英文缩写 NGO 指国家或政府 之外的所有民间组织或民间关系的总和 通常被称为公民社会 非营利组织 第三部门 志愿部 门 民间组织等 非政府组织强调的是与政府相区别的非政府的一面 非营利组织强调的是与企 业的区别 第三部门强调的是与政府和企业的区别 志愿者则强调的是其志愿性的特征 本文所 指的非政府组织是公民社会活动的结构基础 基本单位和现实力量 非政府组织有以下几个显著特征 其一是非政府性 即这些组织是以民间的形式出现的 它 不代表政府或国家的立场 其二是非营利性 及它们不把营利作为生存的主要目标 通常把提供 公益和公共服务当作主要目标 其三是相对独立性 即它们拥有吗自己的组织机制和管理机制 有独立的经济来源 无论是政治上 管理上 还是财政上 它们都相当程度上独立于政府 其四 是自愿性 参加成员都是完全自愿的 是自己真实意愿的表达 其五是组织性 即它们以组织的 形式出现 有统一的组织目标 有自己的管理机制 正是这些特征 使得其与政府机构和企业组 织有明显区别 二 我国非政府组织的发展 非政府组织主要兴于 20 世纪 70 年代 尤其是 80 至 90 年代的全球化中得到迅猛发展 改革 开放以来 我国非政府组织得到迅速发展 据统计 20 世纪 50 年代 全国性非政府组织只有 44 个 60 年代也不到 100 个 地方性非政府组织大约在 6000 个左右 1989 年中国颁布了 社会团 体登记条例 对社会团体进行了严格限制 根据条例对全国各种团体进行了一次大规模的清理 这期间我过非政府组织发展缓慢 并且在结构上发生了明显的变化 上世纪 80 年代以前 我国社 团种类比较单一 主要集中在工会 共青团 妇联等行政化较高的领域 到了 80 年代以后 种类 2 大为扩展 基金会 商会以及民办学校 医疗机构等实体性服务机构发展起来 1989 年以后 国 家先后颁布了 中华人民共和国公益事业捐赠法 民办非企业单位登记管理条例 基金会管 理条例 等相关法律法规 并对 社会团体登记条例 进行了修改 为我国非政府组织的法制化 提供了法律基础 这期间我国非政府组织得到空前发展 到 2004 年 全国各级社会团体共有 15 3 万家 基金会 934 家 非政府组织的发展达到新的高峰 三 我国非政府组织的作用 随着中国社会主义市场经济体制的建立和完善以及改革的深入 公民的民主法制意识不断提 高 需求呈现多样化趋势 非政府组织在社会生活中发挥着越来越重要的作用 特别是在一些问 题比较突出的领域 非政府组织发挥着政府和企业难以发挥的作用 概括下来有以下几点 1 发挥政府与民众间的桥梁作用 中国改革开放以后经济水平稳步发展 人民生活水平迅速提高 需求不断增长 同时也不可 避免的出现新的社会需求和问题 人们在寻求满足这些需求和解决这些问题的方式中发现 政府 和企业都有自己的局限性 而非政府组织在这方面却发挥着不可替代的作用 非政府组织源于民 间 使得其更能了解民意 知道民众的迫切需求 它也时常介入政治 通过参政议政向政府传达 某种政策意愿 给政府决策提供一些参考和依据 提高了决策的科学性和合理性 2 增加就业机会 有利于经济增长 据萨拉蒙的研究 西方许多国家的非政府组织所吸收的就业人数占就业人口总数的比例较高 如美国非政府组织就业人数占美国就业人口总数的 8 由于我国处于社会主义初级阶段 经济还 不发达 再加上人口众多 我国就业岗位不足的现象将长期存在 因此 非政府组织的发展 将 有利于提供更多的就业机会 同时 非政府组织吸收下岗工人 为他们提供培训 能够帮助他们 掌握技术知识和劳动技能 转变其观念 提高他们的素质和就业能力 为社会的发展打下基础 做出应有的贡献 3 促进公民道德水平的发展和提高 由于非政府组织的成员都是自愿加入该组织的 并主动为该组织的发展贡献自己的力量 这 种主动性和奉献精神 一方面可以使自己的价值得以体现 同时满足了自己向外界输出的精神需 求 使自己获得满足感和成就感 另一方面 这种行为在得到社会认可的同时 会带来正面的激 励效应 影响身边的人 有助于创造乐于奉献的社会环境 进而推动社会的进步 4 推动社会发展 促进社会和谐 非政府组织的目标是指向社会公益的 提供公共服务 这种目标的实现 有助于满足社会对 公共服务的需求 同时 非政府组织可以通过自己的影响力 动员社会各阶层的力量 广泛参与 到社会公益活动中来 有助于弥补政府在这方面的资金不足等问题 再次可以改善政府运行机制 提高政府的工作效率 非政府组织可以深入到边远地区 为他们提供资金 技术 传播先进的知 识 让他们明白自己的权利与义务 又能向政府反映民众的需求 在政府和民众间建立沟通的桥 梁 它可以服务于弱势企业 为其提供各种必要的资源和信息 维护企业间的公平竞争 能够在 3 政府和企业失灵时做出有效的补充 解决社会问题 在改革开放取得硕果的今天 非政府组织更 能调节资源的配置使得社会各阶层人士共享改革成果 从而推动社会的发展 促进社会主义和谐 社会的建设 2 我国非政府组织发展中存在的问题 一 非政府组织自身存在的问题 1 组织发展不成熟 中国非政府组织的发展晚于西方发达国家 因此尚未形成自己成熟的框架 无论是在理论研 究方面还是其内部各项机制都不完善 一方面 我们应该看到每种事物都有自己的发展轨迹 非 政府组织在发展过程中存在的问题是正常现象 这是目前发展阶段所呈现的特征 另一方面 随 着组织的不断发展 这些问题应该被一一解决 从而推向其迈向更高的发展阶段 2 目标不明确 非政府组织属于社会中介组织 也就是介于政府和企业间的各种团体 非营利组织 它应是 政府和企业间的桥梁 是公民社会的主要组织网络形式 在市场经济条件下 公民通过非政府组 织参与社会事务 通过民主参与政治 通过企业参与市场 因此非政府组织的目标应是让广大公 民有效参与社会事务 提供公共服务和公益 然而我国部分非政府组织在这方面的定位比较模糊 甚至背离这一目标 有的 组织局限在一些单个的小目标里 无法全面的评估组织的发展方向 错 位的目标主要表现在 一是背离了非营利的特征 成为个人或小集体谋取经济利益的工具 二是 过多参与政治政治 或因政治需要而建立 被当成政治组织 这都使得非政府组织无法集中力量 去完成应有的目标 3 成员结构不合理 加入非政府组织的成员 其知识水平不尽相同 未经过专业的培训 不完全具备完成组织目 标的能力 很多成员知识主观愿望上想加入该组织 自己在能力方面比较欠缺 再加上非政府组 织对成员在能力上缺乏审核 导致内部能力差异明显 其二非政府组织的成员在年龄上的差异明 显 这使得他们在理解问题的角度上存在差异 不利于达成一致的意见 在一定程度上不利于组 织的发展 其三 有的非政府组织是有政府的某个部门转变而来的 政府官员在加入非政府组织 后 缺乏对组织的了解 其官僚作风也不利于组织的发展 总之 内部成员的素质 思维方式 执行力决定了非政府组织提供服务的水平 也决定着非政府组织的自我发展能力 4 内部管理水平低 中国的非政府组织起步晚 内部结构发展尚不完善 内部管理水平比较低 这主要表现在 其一非政府组织的决策水平不高 目前有的组织仍是主要领导说了算 缺乏民主决策机制 这就 很难保证决策的科学性和合理性 组织的决策水平直接关系到组织的发展前途 一个错误的决策 可能使组织限于危机之中 其二 非政府组织缺乏有效的内外部监督 一方面由于非政府组织在 4 很多方面具有相对独立性 外界难以进行有效的监督 另一方面 内部没有建立有效的监督机制 在缺乏内外部监督的下 其运作就有偏离目标的可能 尤其是在财务问题上 更容易发生问题 这会严重损害组织的形象 降低其社会公信力 其三 非政府组织内部权责不统一 权力只有在 约束的情况下才能合理的使用 一方面要靠监督 另一方面要使行使权力的人承担相应的责任 这样有助于减少行使权力的随意性 其四非政府组织的自酬经费的能力比较差 财务制度不健全 经费是组织发展的必要保障 组织的各项主要活动都要依靠充足的经费来完成 由于我国尚处于 社会主义初级阶段 政府在鼓励和刺激个人及企业捐赠方面的措施也比较有限 从调查结果来看 有 41 4 的非政府组织面临的主要问题是资金缺乏 有的甚至到了难以为继的地步 二是非政府 组织的财务制度不健全 这就使得原本有限的资金不能合理使用 产生的公款私用现象也损害了 非政府组织的公信力 5 不能即使有效的提供专业的服务 为社会提供优质的专业服务是非政府组织存在和发展的前提 但是目前的非政府组织在提供服 务方面显得能力不足 使得公民在寻求帮助时想到的更多的还是政府 这种现象主要由一下几方 面原因造成 一是我国非政府组织处于发展阶段 各项机制不健全 以致不能提供有效的服务 二是缺乏资金 使得非政府组织在开展活动时大受限制 三是由于政府的种种限制 以及其缺乏 正当的生存空间 以致非政府组织难以大展拳脚 四是我国非政府组织缺乏系统的专业培训 与 国际发展教为完善的非政府组织缺乏深度合作与交流 未能学习到更多的经验和管理知识 这些 都限制了我国非政府组织为社会提供优质的服务 二 非政府组织的公民基础薄弱 首先 尽管我国的非政府组织在数量和规模上有了一定的发展和提高 但是许多情况下 人 们对其理解还不够 对其性质 作用等并不太了解 甚至有的容易把政府和非政府组织混淆 其 次 在现有体制下 非政府组织被或多或少的行政化一些公民并不热衷于参加相关的活动 再次 虽然非政府组织具有民间性 但是在偏远地区 相当数量的人并不知道这一组织的存在 第四 某些非政府组织由于管理不善 发生挪用资金等问题 严重损害了组织的形象 三 非政府组织存在的法制环境缺失 我国关于非政府组织的法律主要有 基金会管理条例 社会团体登记管理条例 民办非 企业登记管理暂行条例 公益事业捐赠法 等 同时还有许多部门规章和地方性法规 这些法 律法规对我国非政府组织的发展有着巨大的推动作用 但是 法制化建设仍不完善 任务十分艰 巨 这主要体现在 其一双重管理原则 即非政府组织的登记注册管理及日常性管理实行登记管 理部门和业务管理部门双重负责体制 这就意味着在通过登记成为合法组织 之前 必须成为政府 所属的一定职能机构所需要和控制的对象 受其管制 当然这种现象目前已经有所好转 第二 立法的速度跟不上非政府组织的发展速度 我国非政府组织的数量和规模都在增长 也不断出现 新的问题 现有的法律难以满足新形势下 我国非政府组织发展的要求 甚至在一定程度上还阻碍 5 了它的发展 第三 我国关于非政府组织的法律 在立法层次和质量上都不高 没有形成一个完 整的法律体系 例如 有些法规之间的衔接性比较差 缺乏可操作性 以至于出现问题不能得到 及时的解决 一定程度上也导致非政府组织的信誉受到损害 第四 从严格意义上讲 我国还没 有真正完整的非政府组织管理法律文本 相关的登记条例实际上都称不上是完整的非政府组织法 此外对于不同类型的非政府组织 缺乏相应的法规 与发达国家严密的非政府组织法律体系而言 我国非政府组织的法制化还有很长的路要走 四 非政府组织与政府的界限不清 我国非政府组织过于依赖政府 与政府的界限不清 这主要表现在 第一 我国非政府组织在 经费来源上过度依赖政府 据有关资料统计 仅政府提供的拨款 补贴和会费收入就占了非政府 经费的 70 以上 而发达国家 以美国为例 1993 年美国慈善性非政府组织收入来源中 服务收 入的比重占 71 3 政府捐助占 8 2 私人捐助占 9 9 由于过度依赖政府 我国非政府组织的 官办 色彩浓厚 第二 部分非政府组织人员源于原来的政府机构 与之保持密切联系 在观 念上 组织上 职能上 活动方式上都严重依赖政府 其工作人员部分仍有官僚习气 缺乏非政 府组织的灵活性 创新性 第三 政社不分 主要表现在 一方面政府在职能转变过程中 政府 与社会关系的改革相对滞后 压缩了非政府组织的发展空间 另一方面 随着政府改革的推进 确实有部分职能有政府转向社会组织 但承接这些职能的部门多由政府的职能部门转变而来 使 其与政府部门表现出明显的趋同性 五 非政府组织发展不平衡 这主要表现在三方面 就区域而言 沿海和内陆以及东部和西部都有着巨大差距 就城乡而 言 大城市的非政府组织发展比较快 开展的活动也较为集中 社会的认可度也比较高 但在中 小城镇特别是广大的农村地区而言 除了扶贫开发的少数外来非政府组织外 本土的非政府组织 极少 社会的关注度和支持都比较少 就不同领域而言 非政府组织在政策宽松 易于得到资源 的领域发展较快 但对于那些存在大量社会问题的领域 如就业 社会保障 劳工权益保障等领 域 由于种种原因极少有非政府组织进入 六 我国非政府组织的国际化程度不高 在全球化浪潮的冲击下 非政府组织的国际化程度越来越高 大量跨国非政府组织开始关注 国际性的社会事物 例如 现在的许多国际性事物都邀请非政府组织参加 然而我国在这方面还 有很大差距 一方面我国具有国际影响力的非政府组织非常少 另一方面 我国非政府组织在响 应国际社会方面比较欠缺 我们的组织缺乏国际化 全球化意识 这些都限制了我国非政府组织 的发展 七 非政府组织间的竞争力不足 6 任何事物都有一个发展的过程 都需要经历优胜劣汰的自然规律 人为的保护措施都会阻碍 其发展 非政府组织间也需要竞争 竞争能够激发其创造性 能够提高管理水平和服务水平 促 进其发展壮大 但我国的相关法律中明确规定 在同一行政区域内 已有业务范围相同或者相似 的的社会团体和民办非企业单位 没有必要成立的 对于社会团体和民办非企业单位的申请不予 批准 这一方面 通过人为手段保护了自上而下的非政府组织 另一方面也限制了自下而上的非 政府组织的设立 不利于非政府组织的健康发展 3 促进我国非政府组织发展的对策 一 加强内部管理机制 首先 解决经费不足难题 非政府组织应该扩大经费的来源 加强宣传策略 争取各种形式 的资助 在开展公益活动的同时 也可以开展与自身相关的不以营利为目的的合法经营活动 增 加收入 其次 加强人力资源的开发 通过合法 合理的途径引进高素质 高水平的管理人才 提高内部管理水平 同时加强对志愿者的专业培训 提高其认识水平和工作技能 第三 改进财 务管理制度 加强资金的管理 做到每笔帐都有清楚的来源和用途 加强账目的明细公开制度 接受有关部门监督 同时自觉接受公众的监督 预防腐败 第四 完善治理结构 建立责任机制 按照现代组织结构模式完善治理结构 形成科学化决策和执行机制 加强组织的自律机制 通过 制定一系列法规有意识的培育和提高非政府组织的自主能力 推动非政府组织的健康发展 二 创造有利的社会环境 任何组织的发展都离不开社会环境的支持 创造一个良好的社会环境 对于非政府组织的发 展至关重要 一方面媒体在发挥对非政府组织的舆论监督时 也应该报道其积极的一面 有助于 公众全面的认识和了解非政府组织 另一方面 非政府组织自身也应该加大宣传力度 提高知名 度