公共政策学全面整理

公共政策学,课程介绍:公共政策学是20世纪50年代的美国，政策科学从传统政治学中脱离出来，并逐渐成长为一门新的学科。它不仅要借助于哲学、经济学、政治学和社会学等学科的理论和方法，而且也要借助于数学及运筹学等学科的理论和方法。它是一门应用性极强的综合性的社会科学。教学目的：通过本课程的教学，加深理解和运用政治学、行政学等基础课的理论和知识，掌握公共政策学的基本理论、基本范畴和基本知识让学生掌握其基本概念、基本理论和基本方法，培养和提高应用公共政策学理论和方法解决问题的能力，为将来服务经济和地方公共事务管理打下坚实的基础。教学要求和形式： 1.理解并掌握公共政策学的基本内容，逐渐培养和提高学生的政策理论水平。 2.引导学生运用理论分析和案例分析相结合的研究方法，从探讨我国转轨时期若干政策问题出发，深入实质性的公共政策领域，培养和提高学生应对政策问题的务实能力。,参考书目,张国庆：现代公共政策导论，北京大学出版社97版谢明：公共政策导论，中国人民大学出版社02年版朱崇实：公共政策，中国人民大学出版社01年版宁骚：公共政策学，高等教育出版社03年版刘伯龙等：当代中国公共政策，复旦大学00年版钱再见：公共政策学新编，华东师范大学06年版安德森：公共政策，华夏出版社90年版,第一章 公共政策绪论,公共政策学是近年来才受到人们普遍重视的一门新兴学科。它产生于二战之后的美国。20世纪50年代，美国政治学界发生了一场革命性的变化，即政策科学从传统政治学中脱离出来，并逐渐成长为一门新的学科。1951年，美国著名政治学家哈罗德.D.拉斯韦尔和丹尼尔.拉纳合编的政策科学：范围与方法的新近发展一书正式出版，提出了“政策科学”这一概念，标志着政策科学的诞生。拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。,第一节 公共政策概述,一、公共政策的涵义公共行政学的创始人之一、美国威尔逊认为：公共政策是由政治家即具有立法权者制定的、而由行政人员执行的法律和法规。现代政策科学之父拉斯韦尔在权力与社会一书中指出，“政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划。”美籍加拿大学者戴维.伊斯顿认为：公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。所谓价值是社会上一般人都想得到的有形或无形的东西，如权力，财富，技能，知识，安全，声望等，权威性分配是指政治系统经由政策制定，将各种价值分配于体系内的成员。美国著名政治学家托马斯.戴伊在理解公共政策中认为：“公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情。”安德森在公共政策中的定义是：公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员指定的政策。,我们的总结：公共政策是政府等社会公共权威为实现特定的社会目标，解决社会问题、对社会价值进行合理配置的决定与实施过程，它具体表现为一系列的法令、策略、条例、措施等。可以看出，公共政策包括以下内涵：1.公共政策由特定的主体、即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行。2.公共政策具有特定的价值取向，即要实现特定目标或目的。3.公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治活动。4.公共政策是一种行为准则或行为规范。从中国转型社会的现实出发，可以做出如下的公共政策界定：公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。,二、公共政策的特征,公共性(典型特征):所谓公共性,是区别于私人性而言的,它意指政策属于从私人领域中抽离出来的诸如公共卫生、公共教育、公共环境、公共资源、公共舆论、公共秩序等公共领域的现象,它对公众在公共领域中的行为(包括其权利和义务)进行规范和约束.阶级性(本质特征)强制性相对稳定性公平性和效率性,公共政策的本质戴维.伊斯顿认为：公共政策的本质是政府对社会实行权威性的利益分配。按照我们的理解，政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是政府选择利益和综合利益，分配的关键是落实利益。从社会公共利益中，由利益选择到利益综合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策的过程取向是与这种利益取向完全一致的。 综上所述，我们认为在对公共政策的本质理解上，应突出：第一，是对全社会的利益分配，而不是其他分配;第二，是基于在多种利益关系上的有选择的利益分配，而不是盲目的分配;第三，是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，而不是孤立的就事论事式的分配;第四，是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的利益分配;,1：自然界的运动给人类带来的问题：如全球变暖、地震海啸等等公共政策的对象应该是社会问题或具有社会特性的问题！2：人类社会生产和生活中存在的问题: “社会问题链”“政策连续谱” 个人的、家庭的问题； 企业的、社会团体的问题； 国家的、政党的、政府的问题； 全球性的问题；凡是人类自觉的解决社会生活中遇到的问题的活动就是政策活动。3：公共政策的公共性（从一般政策到公共政策突出的都是公共性特点） 公共政策活动，主要发生在社会公共领域； 在公共政策活动中，政党组织和政府部门需要运用公共权力； 在公共政策活动中，需要协调的是公共利益； 在公共政策活动中，应当遵循和坚持的是公共价值；,三、公共政策活动 policy action,4-1：常态社会中，公共政策活动的基本功能：政策的引导功能；通过两种途径表现：一是借助于目标要素，规范人们的行为方式；二是借助于价值要素，规范人们的行为方向。公共政策发挥的规范作用可以分为直接导向和间接导向，在一定条件下，两者可以相互转变。 公共政策的导向功能，从作用的结果来衡量，可以有正向的导向，也可以有负向的导向。,四、公共政策活动的功能,公共政策的调控功能调控功能的基础包括两方面：一是调控的必要性，社会之所以需要运用公共政策进行调控，是因为现实社会中存在着各种不同的利益群体，它们之间不可避免地会有摩擦、冲突甚至对抗，政府必须使用公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进行调控；二是这种调控的可能性，社会之所以能够运用公共政策进行调控，乃是因为现代社会的运行不是一个自发的、无序的过程，而是一个依据客观规律的、有序的、按比例的过程。公共政策的调控活动也有直接与间接两大类型，公共政策还可以分为平衡调控和非平衡调控两种方式；就调控结果来说，则有积极调控与消极调控两类。,公共政策的分配功能分配原则主要有三种： 一种是为追求效率而鼓励扩大差别的原则，二是为消灭差别而牺牲效率的原则（计划经济体制下），三是效率与公平相统一的原则（市场经济体制下）。能从政府的公共政策中获益的社会公众通常有：一是与政府的主观偏好相一致的公众；二是能代表社会发展方向的公众；三是在社会中成为大多数者的公众。公共政策的管制功能,4-2：转型社会中，公共政策活动的特殊功能：,社会均衡稳定功能公共政策的作用在于：当矛盾还没有加剧和激化时，协调社会不同群体的利益，化解这些矛盾；当某些激化，引发社会动荡时，缓解社会冲突，防止社会混乱，使社会有良好的秩序，保持稳定，促进社会转型和体制转型。社会公平正义功能在转型社会中，效率和公平是需要经常注意和处理的一对矛盾。公共政策的作用在于通过各种协调、补偿措施，尽量实现个体之间、社会集团时间、社会层次之间、代与代之间在机会方面的公平、平等、公正。,促进社会变革求新的功能 在社会转型时期，重要的任务是破除无效率的、已经同社会发展要求不相适应的旧体制，这需要解放思想、大胆变革、向外开放，但是旧的体制是不会轻易消失的。公共政策的作用就在于，通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的公共政策创新，来突破旧的机构设置和旧的的制度安排，逐步形成新的组织机构、新的制度安排，保证在新的利益结构出现后，能够促使其成长、壮大，并推动新的组织、制度安排的出现，以促进社会的变革、发展。,第二节 公共政策的分类与结构,按政策的层次划分：元政策：是指“用以指导和规范政府政策行为的一套理论理念和方法的总称”。其基本功用在于如何正确地制定公共政策和有效的执行公共政策。基本政策：是指在某一领域某个方面起指导和统帅作用的政策，也称“指导方面政 策的指导性政策”。具体政策：在整个政策体系中，处于从属地位，是基本政策的具体化和延伸，是为了贯彻基本政策而制定的具体行动准则或者具体行为规范。按政策作用的范围分为：中央政策和地方政策、全局政策和局部性政策等； 按政策的内容分为：政治政策、经济政策、文化政策、交通运输政策等； 按政策作用的时间长短分为：长期政策、中期政策、短期政策。,一、分类,公共政策的结构模式,1、塔式结构模式 当政策单元中的具体政策以及政策单元之间呈现出等级关系时，政策的结构模式就有可能是塔式的。位于塔尖的是一项具有最高效能的，并且是总揽一切的政策，其余的各项政策按其效能的大小与从属关系逐层向下分化、排列。越是处于上层的政策，其数量就越少，越是处于下层从属的政策，其数量就越多。从而形成一个上小下大的塔式结构。2、树型结构模式 相当多的公共政策之间具有原生与派生的关系。由这些关系组织起来的政策系统，其结构图就是树状的。有一项母政策处在主干位置上，其余的政策是由这一项政策派生出来的子政策，因而处在向同一方向延伸的分支上。3、链型结构模式 若干政策依次相依构成一条政策链，这就是政策的链型结构模式。政策的链型结构大多发生在为解决一个具体的政策问题而制定和执行的相关政策上。4、圈层结构模式 如果一个政策单元中的具体政策既是单向相依和派生的，并且初始政策与终了政策又是相接的，这就会形成环形结构模式。5、网状结构模式,五、公共政策的作用,第一，公共政策具有引导我国公共事业发展前进的作用。第二，具有国家实现职能的作用。第三，具有协调各种社会关系和调整利益分配的作用。第四，具有指导、补充法律的制定和实施的作用。,第四节 公共政策研究的发展历程,一、政策研究的起源 （一）中国历史上的官员和知识分子政策研究的成果体现在众多的历史典籍中，比较著名的有论语、孟子、孙子兵法、史记和资治通鉴等。 （二）古代西方的思想家亚里士多德、柏拉图、阿奎那、马基亚维里等的政治思想和著作都有政策研究的性质，他们的著作体现了政策研究在那个时代的特点。 （三）进入现代社会后，政治学研究的发展奠定了政策科学产生的基础。,（一）政策科学的产生与学科的形成 1、“政策分析”一词是美国政治学家林德布洛姆首先提出的。 2、为政策科学的发展做出重大贡献的是犹太人叶海卡德洛尔。 （二）20世纪70年代政策科学的发展及特征 1、政策分析范式产生并迅速成长壮大。 2、加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究。 3、政策科学的理论基础发生了显著变化。 20世纪70年代后，经济学途径在政策研究上逐渐居于主导地位，其中，公共选择理论的兴起是一个典型代表。所谓公共选择，是指非市场的集体选择，实际上就是政府选择。,二、公共政策研究发展的历程,（三）20世纪80年代政策科学研究的发展趋势 1、加强了对政策价值观或公共政策与伦理关系的研究。 2、公共政策与行政管理日益融合，并最终导致新公共管理范式的出现。 3、比较公共政策研究的发展。 4、政策工具的研究受到越来越多学者的重视。 5、政策研究的视野进一步拓宽。（四）20世纪90年代政策科学发展的新趋势。 1、高度重视宏观分析，促使政府政策制定系统的改进。 2、加强规制政策研究，推动政府行政改革。 3、政策绩效评估成为热点。,【思考】中国公共政策发展的主要阶段,真正科学意义上的中国公共政策研究是在改革开放后兴起的第一阶段：中国公共政策科学的孕育阶段（20世纪80年代） （1）从20世纪70年代末开始，中国社会进入改革开放的新时期。 1979年至20世纪90年代初，以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔的土地上进行了成功的震惊世界的制度和政策创新的实践。 （2）公共政策的丰富实践为政策科学门类的创立提供了条件；同时，改革开放中出现的大量政策问题特别是社会转型时期的经济政策方面的问题也向公共政策研究提出了要求。这为公共政策科学的发展提供了条件。第二阶段：中国公共政策学科的开创阶段（20世纪90年代） 20世纪90年代是中国公共政策从开始从政治学和公共行政学中分离出来成为一个独立的研究领域的时期，其标志主要有：一是开设了公共政策课程，创办了研究机构，培养了研究生；二是出版了一批公共政策的教材。,【补充】公共政策决策的主要模型,第一节 理性决策模型,一、绝对理性决策模型泛指决策者能够依据完整而综合的全面资料做出合理性的决策。（一）叶海卡德洛尔认为纯理性的决策模型包括六个环节： 1、建立一个政策目标的多方面层次，并就每一个层次的政策目标可达成的程度加以衡量。 2、建立并衡量社会中存在的一切其他价值系统与资料。 3、为政策制定者备妥一套完整的选择方案。 4、就上述的政策运作目标、社会其他价值系统与资源所产出的每一选择方案确定完整的成本与效益的预测结果。 5、以每一选择方案的利益与成本的或然率乘以其效用，计算出每一选择方案净期望值，并计算效用单位中的净效益。 6、比较每一选择方案的净期望值。,（二）绝对理性决策模型的基本内容是： 1、决策者面临的是一个既定的问题。 2、决策者做出决定的各种目的、价值或各种目标是明确的，而且可以按它们的重要性依次排列。 3、决策者能够理出所有达成目标的备选方案，以供选择。 4、决策者运用一系列的科学方法对每一决策方案进行评估，并预测出执行该方案后可能产生的后果。 5、决策者将每一个备选方案进行一一对比，并按优劣排出先后顺序。 6、能正确地选择最大限度实现预定目的、价值或目标的那个方案。,二、有限理性决策模型所谓“有限理性决策模型”是一种依靠有限的资源和信息，通过不断搜索，得出满意政策方案的决策方法或程式。有限理性模型认为，决策选择应该以“令人满意的”为准则去取代“最优化”准则。 四个主要内容：一是决策期盼或标准；二是决策方案；三是决策理性；四是决策方法。,一、非理性决策模型也叫反理性决策模型，是指除绝对理性决策（以得到最优策略为目的）和有限理性决策以外的基他决策。 1、非理性决策是指除理性优化决策和有限理性决策以外的其他决策。 2、非理性决策认为政策在根本上是一个价值选择问题。 3、非理性决策模型在基本国策上拒绝理性分析，但在实质政策，如经济、军事、外交等政策上有时也使用理性分析的方法，借助理性优化模型。 4、任何决策都不可能是完全的理性或完全的非理性。只有当非理性因素在决策过程中起主导作用时，这个决策才是非理性的。,第二节 非理性与渐进性决策模型,二、渐进的决策模型（林德布罗姆）渐进决策模型把政策制定过程看做是对以往政策行为的不断修正的过程。这一决策模型的中心思想是，政策制定是根据过去的经验，在现行政策的基础上实现渐进变迁，依据现有的政策方案，经过小范围的调适、修订与完善，获得新政策。基本内容： 1、决策者必须保留对以往政策的承诺； 2、对决策目的或目标的选择，对决策目标所采取的行动进行经验分析，两者是相互交织密不可分的； 3、决策者只考虑解决种种可供选择方案的一部分,而不必过多地分析与评估新的备选方案；,在面对同一社会问题的不同解决方案时，决策者只能对每一可供选择方案可能产生的某些“重要”后果进行评价；决策者所面临的问题经常被重新鉴定；处理问题的决定和解决问题的“正确方法”并不是惟一的，而是看决策者是否一致同意这一决策方案；渐进决策的形成，从本质上说是补救性的，它更多地是为了改革 当今的具体的社会弊病，而不是为了未来的社会目标。,一、综合决策模型 主要代表是德洛尔的最优化决策模型和埃泽奥尼的综观决策模型。（一）叶海卡德洛尔的最优化决策模型包括如下要点： 1、用科学方法识别某些政策目标、价值与决策标准； 2、通过比较研究和历史研究，强调理论工作者与实践工作者相结合，积极探求新的备选方案，特别是创造性的方案； 3、通过估测有限的备选方案的期望成本，按优排序，从而得到风险较小的革新方案、政策的执行情况，使用政策分析的各种方法与新方案进行比较并预测新方案的可能后果及期望值； 4、提高政策制定参与者的人员素质、进行必要的组织建设、培训等是改进政策制定质量的有机组成部分。（二）埃泽奥尼的综观决策模型既要解决传统理性决策模型在实际应用中存在的困难，同时又要尽力补救渐进决策模型的弱点，使这两种模型相互结合、相互补充，从而提高做出最佳决策的可能性。,第三节 综合决策模型和系统决策模型,系统决策模型就是强调政策系统的环境作用。它将公共政策制定放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释。 由于系统模型采用的是黑箱方法，所以该理论并不关注政治系统内部的组织结构和行为过程，而只着重环境与政治系统的相互作用和社会反映。（一）政策过程模型 该模型是希望对作为政治行为表现的公共政策制定系统提供一个统一的过程描述；或者说，通过政治行为与公共政策的关系，对政治行为的表现进行一个程序化的分析。（二）冲突与竞争情境下的对策模型 1、冲突情景下的应付模型 2、竞争情景下的博弈决策模型博弈理论可应用于战争与和平、核武器的使用、国际外交等各种重要政治情境的决策。,二、系统决策模型,参与者A,参与者B,博弈决策矩阵表,（一）精英模型认为国家重要的政治、经济和社会政策是由“少数精英人物”来决定的，公共政策的制定过程就是少数精英的活动过程。,三、精英模型与集团模型,（二）集团模型一个社会有若干不同的利益团体，各利益团体之间的斗争所达成的均衡的结果，就是公共政策的形成。,四、其他政策模型（一）从政策制定的角度，美国政策分析专家克朗认为政策模型还有以下几种：超理性模型，剧烈改变模型，顺序决策模型 ，无为模型 ，历史踪延模型，未来牵引模型，历史类比模型，象征比喻模型 ；（二）从政策分析的角度，根据模型所使用的方法，顾建光将政策模型分为：描述模型，规范模型，语句模型，符号模型 ，程序模型,问题与思考？,1.回到前面的一组案例导入，你能讲出一般政策活动和公共政策活动的区别和联系是什么吗？你能举出一些全球治理的公共政策案例吗？2.什么是公共政策？ 此概念包含哪些内涵?有哪些特征？其本质是什么？你能给出一个适合当代中国转型社会实际的公共政策定义吗？3.公共政策在常态社会中具有哪些功能？在转型社会中，公共政策又有哪些特殊功能？4.公共政策的结构模式有哪些？类型有哪些?5.以美国为例，西方公共政策发展经历了哪些主要演变阶段？6.为什么说中国改革、开放中丰富的公共政策实践是本土化的公共政策体系建立的坚实基础？,第二章 公共政策系统及其运行的逻辑流程,本章知识点：公共政策系统的构成；公共政策价值；公共政策工具；公共政策运行的逻辑流程。本章重点：公共政策系统构成；公共政策价值； 公共政策工具。,第一节 公共政策系统,政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础；西方学者认为：政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”.政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统.,一、公共政策主体的相关概念：,1-1概念：是政策系统的核心成分，是指直接或间接地参与、影响公共政策的过程，对公共政策过程有直接或间接的决定作用的组织或个人，包括立法机关、政府、司法机关、政党、利益集团、公民以及新闻媒体等等。1-2内涵：直接或间接参与公共政策的制定过程;能够影响和决定公共政策的制定和执行;组织和个人都能成为公共政策主体.,1-3:具体政策主体的分类：,以个体出面的政策主体：政党组织代表；政府部门官员；利益团体代表；研究机构代表；大众媒介代表；公众代表；,以组织机构出面的政策主体：政府组织；社会组织；国际组织；,政策行动主体的构成：1、政策行动个体和行动群体； 2、制度内主体与制度外主体；3、政策制定主体、执行主体与评估主体；4、国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。,一、官方的政策活动者：立法机关、行政机关、司法机关、政党二、非官方的政策活动者： （一）利益团体：是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。 利益团体影响政策制定的方式：通过本团体在各种代表机构中的代表人物，就某个政策问题向政府陈述意见，提出建议或提案；通过社会舆论表达本团体对某个问题的观点和见解，力图说服政府采纳；对社会规范价值重新加以界定；也可以用现有法规、制度上的规定表明自己的立场。由一个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。,（二）公民(选民)以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策，采取直接投票的方式来加以决定；用间接或代议的方式，选出自己的代表者制订或修改并执行公共政策使用各种威胁性方式(如请愿、示威游行、罢工、罢课等)去反对某些政策，迫使政府修改或废止这一政策，或表达制订新的政策的要求，迫使政府将问题提上议事日程；通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策制定；通过社会舆论或游说的方式提出政策诉求，影响政策导向；以个人的知识活动为政策制定者提供实证依据或理论指导；对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果。,（三）大众传播媒介大众传媒能及时反映社会所发生的公共问题，同时，其传播的信息是经过层层加工和筛选的，它建构的“第二现实”影响受众对问题内容及其性质的认知和态度，进而影响着政策议程的建立。由于大众传播的直接性、迅速性和广泛性，它能为政策制定创造良好的公众支持的环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。大众传媒的“焦点效应”，可以形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接受来自公众的愿望和要求，是实现决策科学化和民主化的重要载体 。,（四）现代政策研究组织类型：官方思想库。通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。半官方思想库。政府通过资金上的援助或签订合同与这些思想库建立长期的、稳定的、密切的合作关系。 民间思想库。民间思想库是由民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构，它们具有选题自由、研究面宽、联系广泛、不受政治可行性的局限、能超脱政府及其职能部门之外的特点。跨国思想库。这是由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成的、以研究人类全球问题为主的思想库。途径：（）提供政策建议，充当咨询参政机构；（）提供学术思想，充当认识机构；（）提供政策结果信息，充当评估机构；（）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构；（）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。,1-4：公共政策主体的特性：,具体性对应性：（1）第一层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种公共政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。（2）第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，这种政策客体主要是处在社会不同层次、不同范围内的应由具体政策来规范、制约社会成员与社会事件。（3）第三个层面是公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。,代理性能动性 公共政策行动主体的能动性还表现在他们在不同的层次上参加到政策活动之中，决策核心、中心和边缘。（思想库就属于决策的中心层范畴）社会历史性 社会民主的发育程度、人们普遍接受的教育的程度、供人们参与公共论辩的技术水平的高低。,1-5:公共政策主体面对的矛盾,矛盾一：包括组织机构及其代理人在内的政策主体内部所包含的矛盾，表现为具体的执政党组织和政府部门的政策主体与社会的政策主体之间的矛盾；矛盾二：与政策相关的组织机构和作为它们的代理人的政策主体与既定的社会具体制度、体制和机制之间的矛盾。前一对矛盾制约和规定着后一对矛盾。在社会转型和特色社会主义的建设中，前一对矛盾需要运用协调和谐的办法来解决，后一对矛盾则需要通过大胆的体制来解决。,二、公共政策客体的相关概念,概念：是指政策所要解决的社会问题以及政策所影响到的个人、群体和社会利益关系，即公共政策对象。内涵： （一）公共政策目标群体：公共政策客体中人的方面的因素，它是公共政策直接作用与影响的公众群体。政策目标群体系统中既存在具有相同利益的个人组合的统计群体，它不是一种实体性存在，只具有统计上的意义；也存在由于利益相同而产生出来的相互联系的临时性团体，这是一种实体性群体；另外还有组织严密的利益集团。 目标群体的分类以目标群体的数量和区域范围为标准：全体社会成员、区域社会成员、特殊社会成员；以公共政策对目标群体的利益影响为标准：受益群体、受损群体；以政策客体对政策内容的态度为标准：顺应型客体、抵触型客体、观望型客体； 在对公共政策的目标群体进行分析时，主要是考察这种群体的规模即人数在人口中的比例；群体本身的组织程度；群体结构的稳定程度；对实施中的政策的支持与满意程度。,目标群体接受和服从某一项政策的原因：1、政治社会化的影响所谓政治社会化是指人们在社会化的过程中，政治观念的树立(对国家、政党、制度、权威、意识形态、权利义务的认识)和政治行为模式的形成(遵纪守法，拥护社会制度等)。任何国家都会设法通过家庭、教育、传媒等渠道促成人们的政治社会化。如果这一过程较为成功的话，社会成员就会逐渐树立起支持现行社会制度的观念，能够体谅公共政策中的一些无奈之举。2、传统思想观念和行为习惯的制约政策往往会对目标群体思想和行为的改变提出一定的要求，其变化幅度的大小在很大程度上影响目标群体对政策的接受和服从。因而，在政策制定中必须考虑习惯的因素，掌握改变的幅度，如果能采取渐进方式就最好别搞激进变革。3、对政策形式合理与实质合理的看法政策不仅需要实质合理，更需要形式合理，二者相辅相成。如果政策制定不符合法定的程序或违背法律原则，其被目标群体接受的可能性就会大大降低。,4、对成本收益的权衡目标群体对某项政策的态度在很大程度上取决于其对利益得失的判断。因而，目标群体的利益得失是制度激励的关键，必须引起政策制定者和执行者的高度重视。 5、对大局或整体的考虑虽然人是“经济人”，但也是“社会人”，他们不仅会从成本和收益角度考虑问题，而且还会从整体和大局角度进行判断。6、避免受到惩罚公共政策的权威性是不争的事实。如果没有一定的惩罚措施，一部分人很可能就会去做违背政策的事情。因而有时候人们会因为畏惧惩罚而接受和遵从政策。当然，处罚只是手段而不是目的，为处罚而惩罚实际上就是权力的滥用。7、环境条件的变化政策在实施过程中会产生“振动效应”。随着时间的推移和客观条件的改变，人们的主观认识也会产生这样那样的变化。因而，没有一劳永逸的政策。,（二）公共政策问题：是公共政策的制定与实施所要改变的状态。只有那些列入政府议事日程、涉及到社会上相当多人的利益的社会问题才是公共政策客体。公共政策问题的分类：以政策问题的性质与内容为标准：政治问题、经济问题、文化问题、社会问题;以政策问题在社会经济中的功能为标准：初次分配问题、再分配问题（社会转移分配问题）;以问题的直观性、熟悉程度、决策目标的明确性、所需信息的完备性为标准：结构良好问题、结构不良问题.公共政策问题的特征 关联性：不同领域的政策问题是相互关联着的。 主观性：政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。 人为性：政策问题是人类主观判断的产物，它不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人。 动态性：政策问题的发生和发展有一个逐渐形成的过程。随着社会环境的变化，其界定和解决也处于不断变化之中。,3.社会利益关系:是公共政策所要解决的核心问题。个人与群体由于在社会生产和生活中所处的地位不同、社会分工的不同，因而必定会产生出不同层次、不同性质的利益要求。这些不同的利益要求经过相互影响、交流、碰撞、摩擦，就会产生现实的利益矛盾，这种利益矛盾可能发生在个人与个人之间，也可能发生在个人与群体之间，还可能发生在这部分群体与那部分群体之间，甚至可能发生在政府与公众之间。,政策客体对政策过程的影响因素： 政策对象所涉及的范围；政策对象的构成；政策对象的价值取向；对政策的认同；公共政策主客体利益的平衡公共政策的实质是对社会价值的分配,政策主体作为政策的制定者和执行人,决定着利益分配的格局。公共政策的目标是保证公共利益的最大化,但公共利益既包括政策客体的利益,也涉及政策主体自身的利益。作为理性经济人,政策主体在政策制定和执行中事实存在着利益驱动,在政策活动中也进行着成本和收益预期,同样追求成本最低、利益最大的结果,这种主观价值倾向性使得主体的价值中立原则难以实现。而公共政策本身可以是公开的书面的规范性文件,也可以是隐而不揭的内部非公开的行为,如公务员工资调整政策，这种不公开性为主体自利提供了可能。,三、公共政策环境的相关内容：,3-1概念：是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和；它涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会，从历史到文化，几乎无所不包。研究政策不能不研究环境，这种研究可以借助行政生态学的研究方法和理论成果，把政策与环境的互动视为一个生态系统。,任何公共政策活动都是在一定的政策环境中展开和运行的；公共政策活动的外部环境制约着内部环境，同时又为其运行提供了现实的条件；公共政策活动的内部环境的变化，又改变着外部环境的状况；外部环境和内部环境之间通过互动实现相互适应和改造的过程；,政策环境,政策情境,政策活动中外部和内部环境及其互动,全球的,区域 的,一国的,政策信息,政策主体,政策客体,地区的,政策外部环境,政 治,经 济,文 化,社 会,环 保,政策内部环境,政策价值取向,政策工具选择,3-2：政策环境的构成：1、经济资源环境：主要包括经济环境和地理资源环境。公共政策的经济环境是指制定与实施某一项具体政策时，可能面对并以资源利用的总的经济状态，即整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量等诸要素的总和。具体地说，政策主体必须时刻关心下列的经济因素：世界经济的格局，世界金融、贸易、投资体制与状态，一国或一个地区的经济体制，产业政策与产业结构状况，货币政策、金融机构及其监管机制，贸易体制与已有的政策，消费品市场与生产要素市场的供求状况，既定的税收政策与财政状况，个人收入分配的差距程度与地区发展的不平衡程度，个人消费的水平与特征，等等。公共政策的地理资源环境是指在一定的地理位置上的自然资源、生态系统的总和。,经济环境因素对公共政策的影响 首先，经济环境因素是制定、实施公共政策的基本出发点。公共政策的制定与实施涉及到资源的配置问题。任何一个社会的政府都只能对社会资源的存量加以合理配置，而绝不可能进行超量配置。同时，公共政策对资源的配置又必须在既定的经济制度和体制框架内进行，离开了一定的经济结构、制度和体制去制定和实施某种公共政策，必然要引起经济制度、体制的反弹。因此，资源的分布与既定的存量、既成的经济制度和体制乃是公共政策过程的基础。 其次，经济环境因素是公共政策过程运行的必要条件。公共政策的制定、执行和评估都要耗费一定人力、物力和财力，并需要一定的经济制度作为支撑。这些就构成了政策过程的成本。因此，要使公共政策过程正常运行，就需要一定的资源和经济条件。资源的多少和经济条件的好坏对公共政策的质量和运行状况具有较大的影响。 第三，经济环境因素会影响公共政策的经济目标和方向。现代公共政策体系中占主导地位的是政府的经济政策。政府不可能仅仅凭自己的主观愿望去制定和推行某些政策。不同国家的政府，一个国家不同地区、不同层次的政府，只能依据本国、本地的资源状况、经济情况来制定和推行适当的公共政策，现实的状况，实际的经济制度、结构制约着公共政策的经济目标与方向。,2、政治和法治环境因素(制度因素) 公共政策的政治环境：是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状态。政策主体在制定和实施某项政策，特别是带有政治敏感性的政策时，尤其要重视把握政策的政治环境因素公共政策的法治环境：是指制定与实施具体的公共政策时，可能遇到的一国或一个地区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。主要包括宪法与法律体系，立法机构与立法程序，司法机构与司法独立程度，审判责任制度，社会治安水平，等等。法治环境因素不仅为政策的制定和执行提供保障，而且，政策的合法性首先需要有完善的法治体系来保证。,政治环境因素对公共政策的影响首先，政治环境因素决定着公共政策的政治性。其次，政治环境因素决定着公共政策的民主化程度。第三，政治环境因素决定着公共政策合法化程度。一国政治生活中最根本的方面是不同阶级、阶层、政党、利益群体与国家公共权力的关系。当公共权力掌握在占社会人口绝大多数的阶级、政党和利益群体手中时，公共政策所要维护的就是绝大多数公众的利益；反过来，国家政权掌握在占人口少数的阶级、政党、利益群体手中时，公共政策只能为社会公众中的少数人服务。政治生活的核心问题是政治制度的民主化。在一个专制社会中，政策的制定与实施完全是由少数官僚与政客操纵的，公共政策不是实现社会公正、自由的途径，而是成为维护少数特权阶层利益的工具。只有实现了政治生活的民主化，公众能够参与决策，公共政策才会成为增进社会民主的有效手段。,3、社会文化环境：主要包括社会环境和文化资源环境。公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和。公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时，可能会面临的总的文化状况，它是一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。 社会文化环境因素对公共政策的影响首先，社会文化环境因素决定公共政策运行的智力条件。其次，社会文化环境因素影响公共政策运行的伦理、心理条件。,4、国际环境：是指对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家、国际组织相互间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定性的世界政治、经济、文化运行的秩序与格局。全球和国际环境因素对公共政策的影响 首先，影响着公共政策的价值选择。 其次，影响着公共政策的目标选择。 第三，影响着公共政策的途径选择。,3-3：政策与环境的关系：总的说，公共政策是政策环境的产物，二者是辩证统一的关系。 它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。具体说二者呈以下关系：公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的;公共政策必须适应政策环境; 政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化;公共政策对政策环境也具有一定的能动作用。公共政策环境的特征 环境的多样性与归类性的统一环境的连动性与定向性的统一环境的确定性与变动性的统一 环境的常规性与突发性的统一,3-4：政策主体与政策环境的关系:政策主体在政策系统的运行过程中应当充分发挥自己的主观能动性和主体作用,但必须以尊重政策环境的实际情况为基本前提.3-5：政策客体与政策环境的关系:二者是高度融合在一起并相互转化的.政策客体往往构成政策环境的一部分；政策环境也在一定的条件下成为政策客体。,第二节 公共政策的价值,一、公共政策价值的地位：1-1：政策中的问题、事实与价值：第一种见解，公共政策问题是政策活动的主导因素；第二种见解，事实才是政策活动的主导因素；第三种见解，政策活动应以技术为主导因素；经过论辩，从20世纪80年代后期开始，西方尤其是美国又转向以政策价值为主导因素的轨道。20世纪90年代，以费彻尔为代表的美国和西方政策学家，批判了纯技术的专家治国观点，将被割裂的事实与价值重新统一起来，发展出一套以价值取向为主导因素的实证辩论的政策分析整体理论。总结国外公共政策研究中主导因素转变的经验，自觉重视价值在政策活动中的作用是很有必要的。,1-2价值取向在政策活动中的作用：,在公共政策的全部活动中，所有阶段和环节都是围绕着政策价值取向展开的；正是依据政策主体的主观价值判断才能确定和诊断政策问题；政策主体正是为了维护和实现自己的政策价值才参与政策辩论的；政府制定、实施政策是为实现整个社会和制度的价值；政策决策中执政党是以主流意识形态价值来评判政策方案的；政策的最终效果也是以社会价值作为评价标准的。,1-3 公共政策价值的特点一、政策价值的层次性按照政策价值重要程度来划分为：核心政策价值、近核政策价值、外围政策价值三个由内至外的层次。以政策价值设计和实施的主体来划分为：中央层面的政策价值、地方层面的政策价值、基层层面的政策价值。但在实践中，最有效是以政策发挥效能的范围为标准分为政策项目价值、社会价值、制度价值。二、政策价值的多样性1.是政策价值会在不同的社会生活领域体现出来；2.是指即使是处在同一层次、同一领域中人们对制定和实施的公共政策的价值选择仍然可能是不一样的。三、政策价值的变迁性1、不同层级的政策具有不同的价值定位；2、是不同政策周期中政策价值的演变。 （先富发展增长发展和谐发展）,二、政策价值论辩的意义： 2-1 概念：政策论辩就是在公共政策过程中，多种政策主体依据一定的程序和规则，围绕具体的公共政策的价值取向展开相互辩驳的复杂过程。 2-2 政策论辩和辩论的区别：政策价值的论辩重点在“论”，而不是“辩”。与政策价值论辩密切相关的因素是社会的主流话语。（话语是指由某个或某一组文字和语言所表达的、某一特定时期中社会治理和社会运行中起着主导作用的意识形态和思想观念。）,政策价值论辩的必要性（1）一方面，解决社会公共问题的政策中所包含的价值因素是逐步暴露的，政策行动主体只有参与到现实的政策规划和实施的过程之中，对政策情景加以理解、解释，对政策问题加以诊断、确认和构建，甚至还需要在政策试验中加以总结、反思，才能逐步接触到包含在若干政策方案中的、由潜在状态转变为显露状态的种种价值因素。（2）另一方面，显露出来的、展现在政策行动主体面前的政策价值因素，也不完全是单一的和明晰的。因为政策价值具有层次性、多样性和变迁性的特点，人们无法一下子就能选定某种价值。,政策价值论辩的意义在具体的公共政策过程中，每个行动主体都有建立在不同利益追求基础上的价值倾向。要形成一个建立在各种利益协调基础之上的被大多数政策行动主体所认可的政策价值，就必须经过一个民主的价值论辩过程。在政策行动主体平等对话、充分论辩的前提下，让更多价值取向相互竞争，并且在竞争中实现协调，只有这样，具有共识性、合理性和兼容性的政策价值才能最终产生和被确定下来。无论是事前还是事后的价值论辩，都会涉及三个层次的价值：政策项目所包含的现实价值、政策整体目标所包含的社会价值、政策整体作用所包含的制度价值。人类活动范围日益扩大，面临的公共问题向上可以达到全球治理的层面，向下则可以追溯到地方治理的层次。在这种情况下，我们要进行价值论辩的政策不仅有地方性政策、全国性政策，还有全球性政策。,2-3：政策价值论辩的特征论辩的公共性；论辩的对抗性；逻辑的论证性；有力的说服性；持续的过程性（中断性持续、无中断性持续）；具体的场域性；主客观条件性。政策价值论辩的原则必须在平等（平等的资格、同等程度的尊重）的原则下进行。必须依据一定的程序进行。必须控制在一定的规模上。,第三节 公共政策工具,一、政策工具相关概念 ：1-1 实质：关于政策工具的实质，大体有三种理解：是实现政府行为的机制（欧文.休斯）；是政府推行政策的手段（豪利特和拉米什）；是实现政策目标的活动（霍格威尔夫）。手段性是政策工具的基本属性！1-2 概念：政策工具是执政党和政府部门选择并确定的、运用来实施政策方案，解决社会公共问题，达到政策预期目的和目标的手段和途径。首先，执政党和政府部门是政策工具的选择者和运用者；其次，执政党和政府选择和运用政策工具是为了完善公共政策的规划、决策；再次，执政党和政府选择和运用再次工具是为了实现政策目的和目标。,1-3 政策工具的作用（功能、实质） （联系政策目的和目标与政策结果之间的纽带）是实现政策目标的基本途径；是关系到政策成败的关键；（是政府行为的机制）是实现公共管理职能的重要手段。1-4 政策工具的发展（见下页2表）：新公共管理视野下的政府再造正是通过致力于政策工具的重新选择、设计和应用才取得成功的。,表1：新公共管理范式：公法机制到私法工具,表2：新治理范式：从一元工具到多元工具,二、公共政策工具的类别：依据政策工具的强制性程度，分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具三类；,2-1自愿性工具：概念：是指通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作用，在自愿的基础上解决公共问题的手段、途径和方法。特征：解决社会公共问题的手段不受或很少受到政府部门的影响，许多公共问题是在自愿的基础上解决的。构成：家庭与社区、自愿性组织与私人市场等优缺点？,2-2 强制性政策工具：概念：是借助于国家或政府的权威及强制力，迫使目标群体及个人采取或不采取某种行为，以此来实施公共政策，解决公共问题。特征：政府在处理社会公共问题、提供公共服务时具有较高的强制性，几乎不给政策标的个人、标的团体或组织留下自由裁量的余地。构成：规制、公共企业、直接提供优缺点,2-3 混合性政策工具：兼有自愿性工具和强制性工具的特征，其在允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，还可以不同程度的介入非政府部门的决策过程。构成：信息与劝诫、补贴、产权拍卖与征税、用户收费等优缺点,三、政策工具选择的影响因素：已确定的政策目标；政策工具自身的特征；政策工具应用的背景；先前的政策工具选择；政策过程的非制度因素；政策过程中的资源配置；四、公共政策工具的选择存在五种研究途径： 传统途径、精制途径、制度途径、公共选择途径和政策网络途径,中国政策工具（自学）,一、特点1.由行政性工具为主转向多种政策工具并用的格局；2.由强化管制性工具到放松管制性工具的改革；3.由“官本位”到“民本位”的转变。二、缺陷政策工具的选择缺乏科学化依据；政策工具的运用缺乏法制化规范；政