第九章 应急社会动员

公共危机与应急管理 原理与案例王宏伟编著 第九章应急社会动员 第一节基本内容 应急社会动员的定义 又称 突发公共事件社会动员 指为预防和应对突发公共事件 各级人民政府 社会团体 企事业单位在政治 经济 科技 教育等方面统一组织的动员准备 实施和恢复活动 应急社会动员的主体 由党委领导下的政府社会动员组织机构 由决策机构 领导机构和执行机构三部分组成 应急社会动员的客体 各种非政府力量中所拥有的人力 物力和财力资源 单纯依靠政府进行动员的弊端 官僚机构垂直等级体制使得管理效率低下 而且容易产生扭曲 官僚机构的应急管理往往不计代价 成本高昂 自上而下的命令主义特征明显 易引发群体性事件 官僚机构组织僵化 不能灵活地应对各种新出现的突发事件 第一节基本内容 应急社会动员的 两个结合 自上而下与自下而上两个过程的结合 常态动员与非常态动员的结合 应急社会动员的意义 应急管理产出的公共产品性质需要全社会参与 平复突发事件不可预测性所导致的应急需求波动 确保公共安全效益与经济效益 将社会应急潜力转化为应急能力 降低应急管理的成本 实现应急管理的关口前移与重心下移 应急社会动员的类型 从动员规模上 局部动员和整体动员 从动员对象上 应急人力动员 应急物资动员 应急财力动员 应急避难场所动员 应急交通运输动员等 第一节基本内容 从动员时序上 前期动员 中期动员与后期动员 从动员手段上 软动员 与 硬动员 应急社会动员的原则 以人为本 依法动员 分级 分类 分阶段 有条件的强制性 合理补偿 军地结合 平战结合 国外应急社会动员的经验 发挥非政府组织作用注重志愿者的培训调动企业的资源重视社区应急管理加强公共安全教育应急社会动员的准备 制定应急社会动员计划 增强应急社会动员潜力 建立应急社会动员保障体系 第一节基本内容 应急救援队伍 应急救援物资 应急避难场所 急财力资源 应急宣传教育 应急培训演练 应急社会动员协调员网络 专家决策支持体系 应急社会动员的实施 确定社会动员的等级与范围 颁布社会动员令 传达社会动员令 分解动员任务 完成社会动员任务 开展调查评估 进行善后补偿 此外 应急社会动员信息化要体现在应急社会动员领域的各个方面 广泛应用信息技术 实现从信息获取 传输 处理 使用到管理的数字化 第一节基本内容 网络化 智能化 实现应急人力 物力 财力 信息资源的高效开发 利用与共享 全面提高应急社会动员能力的过程与目标 而要实现应急社会动员的信息化 现代化 高效化 基本前提和条件就是构筑起先进的应急社会动员信息支撑体系 第一节基本内容 第二节案例分析 9 1从 非典 疫情到汶川地震中的社会动员 中国应对巨灾的杀手锏 非典 是一种传播途径不明 传染性极强 病死率极高的疾病 2002年岁尾 非典 在广东出现后 短时间内蔓延到北京 并以北京为 中继站 向全国各地扩散 在抗击 非典 的战役中 我国表现出强大的社会动员能力 组织能力和行政效率 第一 集中领导 统一指挥 各部门相互协调 2003年4月23日 国务院召开常务会议 研究 部署防治 非典 工作 4月24日 国务院成立了全国防治非典型肺炎指挥部 由党中央 国务院 军队系统的30多个部门和北京市主要负责人组成 分设10个工作组和办公室 均由相关方面的中央部委和北京市的主要领导坐镇 北京市按照党中央国务院的要求 打破原来的行政隶属界限 成立防治 非典 联合工作小组 由北京市市委书记刘淇任组长 北京市代市长王岐山 卫生部副部长朱庆生 总后勤部副部长王谦任副组长 工作组下设医疗 流行病学追踪 信息 物资保障四个小组 建立和完善了 第二节案例分析 北京市与军队 卫生部的工作协调机制 明确了各小组的工作职责和任务 集中力量 统一指挥 展开全面的政府动员 表现出很高的效率 比如 北京市政府在市民发生恐慌性抢购之后 迅速调集物资供应市场 平息了抢购风潮 第二 基层党组织发挥重要作用 基层党组织是具有意识形态功能的 战斗堡垒 在抗击 非典 的斗争中 北京市借助基层党组织完善的体系 积极 主动地开展了一些创造性的工作 坚定了社会公众战胜 非典 的信心 2003年4月下旬 教育部要求北京市所属几十所高等院校学校不停课 学生不离校 高校党委及各级支部组织了文艺汇演 体育活动 缓解了师生的紧张情绪 第三 军地协同 密切配合 在 抗非 战役中 军事医务工作者发扬了 特别能战斗 的精神 全军各部队40所医院的120个医疗单位向小汤山医院派出医务人员 从2003年5月1日至6月20日 先后有1383名医务人员参加战斗 收治了60家医院转来的 非典 患者680人 病死 第二节案例分析 率不足1 25 医务人员感染率为零 第四 社会基层单元被充分动员起来 编织成一张覆盖全社会的防护网 北京所有的街道 社区 大院 乡村以及其他社会基层单位都得到了有效的动员 全面开展防治 非典 知识普及活动 全民健身运动 爱国卫生运动 清扫房屋和街道 消除卫生死角 实施村自卫战 社区 工地 学校等各自为战 相互监督 守望相助 车站 机场 交通路口等设置防疫检查站等 第五 广大志愿者功不可没 在抗击 非典 的过程中 北京团市委开展 与你同心 主题志愿服务活动 指导基层团组织动员志愿者承担社会责任 共抗病魔 截至2003年6月20日 全市共招募志愿者6925人 4月22日 北京团市委 北京志愿者协会开通白衣战士后援热线 为一线医护人员及其家属分忧解难 如为其子女提供家教 陪老人聊天 代买生活用品等 来自北京大学医学部和北京中医药大学的100多名医学专业的大学生来到120急救中心 北京疾病控制中心 充当志愿咨询员 第二节案例分析 接听社会公众的咨询电话 有的志愿者在一线医护人员休养地做后勤服务工作 还有的志愿者主动参与社区应急服务 对公共设施进行消毒 协助隔离区防控 不仅如此 北京团市委 北京志愿者协会下发了 与你同心 志愿服务工作管理办法 推动志愿者 志愿者派出单位 志愿者使用单位签订三方协议 以法律的形式规定了各自的责任 权利与义务 为了保证志愿者的安全 有关单位在企业专项基金的赞助下 与泰康人寿保险公司合作 先后为776名骨干志愿者上了SARS保险 更加激发了志愿者从事应急服务的热情 抗击 非典 是一次典型的社会动员案例 在此次应急管理活动中 北京市在各级党委的领导下 成功地整合了全社会的力量 动员触角贯通各个部门 延伸到基层 跨越军地界限 效率很高 此外 北京市为参与应急服务的志愿者购买保险 也是一个创新性的举动 体现了以市场化手段分散突发事件风险的理念 我们应该把非常紧急状态下的有效 第二节案例分析 措施以制度化的形式固定下来 2008年 中国遭受了南方暴风雪与汶川特大地震 在这两场巨灾的应对过程中 社会动员发挥了重要的作用 在南方暴风雪应对的过程中 贵阳市民掀起了 绿丝带 行动 司机主动搭载行动困难的公众 杭州医务工作者组成小分队 在火车站对滞留旅客实施心理干预 唐山13位农民兄弟自费奔赴南方灾区 投身于抗冰保电的前线 在汶川地震中 全国人民万众一心 捐款捐物 企业和社会力量均为抗震救灾作出了重大贡献 社会动员再次彰显了自身的威力 例如 2008年5月14日 唐山市委 市政府在 唐山劳动日报 上刊载 致全市人民的一封信 号召全市人民积极为汶川抗震救灾建言献策 唐山市地震局通信网络中心开通了两部热线电话和电子邮箱 及时收集广大人民群众对灾区抗震救灾的意见和建议 725万唐山人民为汶川地震灾区献计献策 这种应急社会动员方式可发挥群策群力的优势 第二节案例分析 点评 从抗击 非典 到南方暴风雪及汶川地震 社会动员在我国应对巨灾的过程中发挥了重要的作用 所谓的社会动员 就是指为了预防和应对突发事件而将全社会所蕴含的人力 物力及财力有效调动起来 形成应急的合力 在突发事件中 社会公众是最为直接的承灾主体 如果社会公众具有较强的公共安全与风险防范意识以及避险救助能力 就能够有效地预防突发事件或最大限度地降低突发事件的影响 重大突发事件发生后 应对工作所需的人力 物力及财力突然膨胀 单凭政府直接掌控的资源往往会捉襟见肘 社会动员可以有效地将社会中蕴藏的动员潜力转化为动员能力 此外 面对前所未有的突发事件 社会公众可以集思广益 群策群力 一旦公众的首创精神得到有效激发 不仅能够鼓舞公众战胜危局的士气 也能够调动群众的智慧 从而有利于突发事件的处置 第二节案例分析 9 2汶川地震中湖州帐篷的动员生产 满足急剧膨胀的应急需求2008年5月22日上午 胡锦涛主持召开中共中央政治局常务委员会会议 专门研究继续全力做好抗震救灾工作 会议一结束 胡锦涛就立即赶赴浙江省湖州市 实地考察救灾帐篷生产情况 汶川特大地震使灾区大批房屋倒塌 而重建家园需要一个过程 帐篷成为受灾群众遮风挡雨的临时住所 需求量巨大 针对这一情况 中央决定千方百计组织生产并加紧调运帐篷 要求在一个月内向灾区提供90万顶帐篷 浙江是帐篷生产企业比较集中的省份 承担着紧急生产救灾帐篷的艰巨任务 22日下午3时30分许 胡锦涛乘坐飞机一到湖州 就直接驱车前往湖州市银格户外旅游用品有限公司 这个生产帐篷的专业厂家 承担了中央下达的3 6万顶救灾帐篷生产任务 接着 胡锦涛又来到位于湖州市德清县的浙江泰普森休闲用品有限公司考察 汶川地震发生后 该公司已向灾区捐赠了2000多顶帐篷 又承担了5万顶帐篷和20万套帐篷钢架的 第二节案例分析 生产任务 胡锦涛对企业干部职工说 安置受灾群众急需大量帐篷 努力生产出更多高质量的帐篷 就是对受灾群众的最大关爱 就是对抗震救灾的最大支持 考察企业后 胡锦涛在德清县召开了部分救灾帐篷生产企业负责人座谈会 会上 民政部 浙江省 江苏省有关负责同志和江苏阿珂姆野营用品有限公司负责人 先后汇报了全国和本省 本企业生产救灾帐篷的情况 胡锦涛强调 所有具备生产能力的企业都要积极主动承担帐篷生产任务 所有承担帐篷生产任务的企业都要大力发扬 一方有难 八方支援 的精神 为国家分忧 为受灾群众解难 开足马力生产救灾帐篷 尽全力帮助受灾群众解决燃眉之急 积极为夺取抗震救灾斗争胜利贡献力量 他提出四点要求 一是要加紧生产 克服一切困难 充分挖掘潜力 发挥广大职工的主人翁作用 全力以赴 千方百计增加帐篷产量 二是要确保质量 越是时间紧迫 越是要坚持质量标准 在加紧生产的同时 第二节案例分析 一定要坚持质量第一 切实把好原材料关 生产工艺关 出厂检验关 杜绝质量问题 保证为受灾群众提供优质帐篷 三是要积极抢运 采取超常规抢运措施 科学调度 加大运力 搞好产运衔接 用最快速度把救灾帐篷运到灾区 四是要加强协调 各有关地区和部门务必加强对救灾帐篷生产的组织领导 积极协调 主动服务 采取一切必要措施 全力支持承担帐篷生产任务的企业开足马力生产 首先要保障生产用电 原材料供应和流动资金需要 在初定赶制8 6万顶帐篷的基础上 湖州市主动请战 自我加压 把任务追加到13 4万顶 占全省任务的三分之一以上 市委 市政府整合资源 全力以赴 协调解决帐篷生产中遇到的各种问题 德清县10多个部门进驻帐篷生产企业办公 湖州经济开发区抽调专门力量进行24小时全天候服务 吴兴区调集400多名熟练车缝工支援帐篷生产 电力部门把发电车开进帐篷生产企业随时准备应急 金融部门紧急为帐篷生产新增近亿元贷款 第二节案例分析 为了生产救灾帐篷 有的企业推迟了100多万美元的外贸订单 有的暂停所有外销订单 全员投入生产帐篷 24小时开工 分秒必争生产帐篷 截至6月18日14时 全市13 4万顶救灾帐篷全部发送到灾区 提前58小时完成了民政部下达的救灾帐篷生产任务 浙江省 湖州市质量技术监督部门严把质量关 组成服务小分队派驻帐篷生产企业 企业还派出小组赶赴灾区 提供跟踪服务 为了把生产出来的帐篷及时运往灾区 驻湖某部 武警湖州市支队 德清民兵小分队进驻企业 帮助搬运和装车 湖州市交通部门组织35辆大吨位货车 20余辆应急车辆及一批经验丰富的驾驶员随时待命 并组织 党员先锋车 为帐篷运输开路 确保救灾帐篷优先 及时 顺利地被送抵地震灾区 点评 突发事件应对法 第52条规定 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府 必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备 设施 场地 交通工具和其他物资 请求其他地方人民政府 第二节案例分析 提供人力 物力 财力或者技术支援 要求生产 供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产 保证供给 要求提供医疗 交通等公共服务的组织提供相应的服务 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府 应当组织协调运输经营单位 优先运送处置突发事件所需物资 设备 工具 应急救援人员和受到突发事件危害的人员 规定了对应急物资的征用 运输及生产动员 公共服务动员 包括以下五个方面 第一 应急物资的征用 第二 人力 物力 财力或技术的相互支援 第三 应急物资的生产动员 第四 公共服务动员 第五 应急物资 装备 人员的优先运输权 应急处置必须体现社会动员的原则 将社会蕴藏的人力 物力 财力 技术有效调动起来 优先保障应对突发事件的需要 汶川地震发生后 灾区公众急需大量的帐篷 湖州市响应国家号召 争分夺秒 积极开展动员生产 同时 湖州市依法组织运力 优先保障救灾帐篷的运输 为抗震救灾作出了巨大贡献 第二节案例分析 9 3巨灾状态下的全社会共同参与 社会动员的结果2008年除夕下午 宋志永等13个来自河北省唐山市玉田县东八里铺村二组的农民自费包车 带上铁锹 铁镐和扫帚等简单工具出发 顶风冒雪 奔赴湖南郴州 参加抗击暴风雪的行动 他们当中 年龄最大的62岁 最小的19岁 这些农民志愿者成了湖南电力安装工程公司的一支编外 搬运队 每天起早贪黑地为抢修工地扛器材 搬材料 抬电杆 他们的义举感动了全国人民 汶川地震发生后 全国人民爱国热情空前高涨 踊跃参加为灾区献血 募捐等活动 政府 企业 非政府组织 公民等力量凝聚在一起 形成了政府主导 全社会共同参与的感人局面 正如胡锦涛总书记所说 从城市到乡村 从部队到厂矿 从机关到基层 从街道到学校 规模空前的生命大营救 历经险阻的千里大驰援 处处涌动的爱心大奉献 共克时艰的社会主义大协作 汇聚成全民族风雨同舟的强大合力 在汶川地震救援中 中国企业勇于承担社会责任 向灾区慷慨捐款捐物 第二节案例分析 提供挖掘机 柴油发电机 方便面 瓶装水 帐篷 衣服 药品等设备和物品 派出专业维修队伍和应急救援队伍 携带先进装备 抢修灾区的水 电 交通 通信等 生命线 系统 救助灾区被困人员 为了支援灾区的抗震救灾工作 许多企业开足马力 夜以继日地生产抗震救灾物资 为最终夺取抗震救灾斗争的胜利提供了有力的物质保障 2008年5月18日晚 央视举办的 爱的奉献 2008抗震救灾募捐晚会 共筹资逾15 14亿元 其中 东方饮料业巨子罐装 第一罐 王老吉捐款1亿元人民币 赢得了社会公众的广泛赞誉 消费者说 要捐就捐一个义 亿 要喝就喝王老吉 这体现了公众对王老吉承担社会责任这一义举的由衷赞许 公众懂感恩 讲回报 曾经 一个帖子 让王老吉从中国的货架上消失 封杀他 在各大网站和社区上疯传 网友称 王老吉 你够狠 竟向地震灾区捐款一亿元 为了 整治 这个嚣张的企业 买光超市的王老吉 上一罐买一罐 地震发生后 江苏黄埔再生资源利用公司董事长陈光标自发组织了60台 第二节案例分析 吊车 推土车 挖土机等大型机械 率领100多名救灾人员 奔赴受灾最严重的北川 绵阳地区 投入到抗震救灾的最前线 与王老吉 陈光标一样光彩的是那些默默无闻的志愿者 在汶川地震救援中 志愿者云集 车友 无线电爱好者等自发组织起来 赶赴灾区 参与抢险救灾 众多的非政府组织 NGO 以其灵活的形式自下而上对震灾做出了迅速的反应 与政府开展灾后自救自上而下的应急模式形成互补之势 值得关注的是 共青团四川省委还设立了NGO成都协调处 下设医疗服务 物资分配 前方信息收集 对外宣传 机构联络 志愿者管理 后方信息收集整理分析等小组 与此同时 灾区社会公众积极开展自救与互助 如受灾较轻地区的民众为重灾区免费送水送饭 四川省汶川县映秀镇的群众自发组织起来清理废墟 有人甚至刚被救出就加入了志愿者的行列 一些地方的社会公众在基层政权组织的领导下 在救援队伍到来之前 有效地开展了自救与互救 第二节案例分析 点评 突发事件的应对工作应由政府主导 但必须要实现全社会的共同参与 在突发事件应对的过程中 公民 法人和其他组织履行参与的义务有助于应急管理活动的顺利进行 全社会参与的目的是使政府 企业 非政府组织与公民个人形成应对突发事件的合力 在南方暴风雪与汶川地震的应对中 全社会参与发挥了重要的作用 全社会共同参与是社会动员的结果 它使所蕴含的人力 物力 财力被充分调动起来 有利于我们迅速战胜特别重大的突发事件 既减轻了政府应急的压力 也增进了社会公众之间的团结与互助 在某种意义上提升了社会的和谐度 但同时我们也应认识到 参与突发事件应对不仅是公民出于社会责任感 爱国热情而自觉采取的行为 也是法律明确规定公民应尽的义务之一 如果公民拒不履行该义务 将依法承担相应的法律责任 第二节案例分析 9 4汶川地震与泰国骚乱中的征用 这是一种社会动员方式汶川地震发生后 国务院总理温家宝主持抗震救灾指挥部会议 决定紧急征用30架民用直升机 被征用的30架直升机中 12架来自总部位于深圳的中信海洋直升机股份有限公司 简称中信海直 由军方直接指挥 主要执行物资空投 抢救伤病员等任务 2008年5月15日凌晨 中信海直接到征用命令后 在3个小时内从深圳 天津 上海 湛江 舟山 厦门 思茅等7个地区 调集多架直升机 5月16日中午 12架直升机全部抵达救灾飞行基地 当天下午 其中的两架直升机开始参加物资投放任务 汶川地震中 被抽调救灾的运力占中信海直的60 该公司投入了主力骨干机型 其中 公司自有的9架超美洲豹大型机被抽调了5架 5架EC155型中型机被抽调了2架 4架海豚型机被抽调了3架 还有1架为直9 在飞行人员配备方面 中信海直抽调了70名最优秀的空地勤人员 同年11月 受泰国反对党大规模示威 集会的影响 曼谷素万那普机场 第二节案例分析 和廊曼机场相继关闭 来自我国大陆及港 澳 台的3000余名旅客滞留 我国外交部 驻外使领馆 民航 旅游等部门采取紧急行动 落实党中央 国务院的指示 从11月28日起连续五天 共派出了十余架次飞机 展开了一场新中国成立以来最大规模的海外游客紧急撤离行动 从本质上看 这是国家在非常状态下以行政手段紧急征用民航班机的行为 从2008年11月30日凌晨开始 滞留泰国境内的中国大陆游客 分乘4家航空公司的7架紧急包机 陆续抵达北京 上海和广州的机场 各家航空公司和几个地方机场为此投入了大量人力和物力 12月3日早晨8时23分 东航MU548航班在上海浦东国际机场安全着陆 至此 最后一批滞留泰国的248名中国公民平安抵达了国内 对于香港和澳门特区政府派出的飞机在落地许可方面遇到的诸多困难 驻泰使馆和有关部门给予了大力帮助 协助香港特区的6架及澳门特区的1架航班顺利起降 使馆人员还积极帮助港澳台同胞解决在曼谷 第二节案例分析 滞留期间的生活困难 确保他们平安返乡 同时 还安排了10多名港澳同胞搭乘大陆航班客机回到内地 点评 在突发事件应对的过程中 政府及其部门可能在物资 财力 人力 设备上存在不足 需要对公民 企业和其他社会组织的相关资源进行征用 以满足应对工作之需 这是符合宪法和法律精神 原则和具体规定的 例如 我国 宪法 第13条规定 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿 行政紧急征用的目的在于更好地进行事件应对 从根本上保障更多公民 法人和其他社会组织的权益不受事件损害 在本质上是以维护公共利益为导向的 故具有合理性 公民 法人和其他社会组织必须服从 2008年 我国征用民用直升机参与抗震救灾 征用航班撤离滞留泰国境内的中国游客 这些都属于突发事件应对中的行政紧急征用行为 相关单位应得到一定的征用补偿 2012年4月27日 日本参院全体会议表决通过了 新型流感对策特别 第二节案例分析 措施法 该法对新型流感暴发时中央与地方政府的应对措施做出了规定 当政府宣布进入紧急状态后 为防止流感扩散 都道府县知事可以对个人的行动作出限制 如要求民众避免外出 学校停课 不去人群密集场所等 政府可宣布一定地区在最长2年时间内进入紧急状态 知事有权强制征用土地及建筑作为临时医疗设施 并可要求医药品与食品供应商出售所需物资或直接征用 9 5汶川地震后都江堰虹口乡的社会动员 基层党组织成为核心 5 12 汶川特大地震给紧邻震中 相距大约10公里的都江堰市虹口乡造成巨大破坏 全乡死亡69人 失踪9人 受伤608人 98 的房屋倒塌或严重损坏 5座桥梁 128公里公路损毁 旅游 冷水鱼等支柱产业遭受重创 直接经济损失超过10亿元 面对突如其来的灾难 乡党委临危不惧 果断指挥 在与外界中断联系7天 成为 孤岛 的情况下 团结带领广大干部群众奋勇救灾 取得了抗震救灾的重大胜利 第二节案例分析 一 火速组织救援 尽最大努力抢救受灾群众灾情就是命令 时间就是生命 地震发生时 让乡党委书记马远见最放心不下的是乡中心学校的师生 学校有450多名学生和几十名教职员工正在上课 马书记在第一时间赶到学校 当看到主教学楼中部垮塌 得知有50多名师生被压在废墟中时 他立即组织干部 医护人员和群众对受困师生展开营救 大家争分夺秒 战斗了近9个小时 直到晚上11点 救出师生40多名 包括6名遇难同学在内的所有被埋人员全部找到 在对学校的救援作出紧急安排后 3点25分乡党委 乡政府立即成立了抗震救灾临时指挥部 迅速将乡机关 事业单位和卫生院的医务人员组织起来 由班子成员带队分赴8个村搜救被困群众 救援队到各村后 马上指导村上成立自救中心 一边抢救被埋群众 统计死亡人数 一边对受伤人员进行救治 组织群众有序转移 13日一早 乡上又组织9个救援队再次到各村进行第二轮搜救 经过救援队和群众的共同努力 全乡从废墟中救出群众72人 安全转移4000余人 其中外来游客1500多 第二节案例分析 人 外来务工人员约900人 二 妥善安置群众 尽最大努力满足基本生活在组织抢救工作的同时 妥善安置灾民成为当务之急 乡党委 乡政府立即组织力量 在开阔地带规划出临时安置区 迅速平整场地 搭建帐篷 全乡1832户居民 除部分转移出山外 绝大部分群众很快住进了乡上搭建的简易帐篷 大灾后最宝贵的东西是食物 一旦群众吃饭出现问题必定引发混乱 后果不堪设想 震灾发生后 乡党委很快作出决定 以村为单位对粮食实行集中统一管理和定量分配 以备长期抗灾 等待救援 从13日至17日 在场镇集中安置的群众由乡上统一做饭 干部 官兵 群众 志愿者 学生每人每天吃两餐 每餐限量一碗稀粥 确保在救灾物资到来之前不致出现缺粮断顿的情况 为使群众受伤的心灵得到安抚 乡党委适时组织了 走进村社 走进群众 走进心窝 活动 要求驻村干部及相关人员对各村的遇难者家属进行安抚慰问 搜集了解村民的需求和意见 并逐一解决落实 向群众 第二节案例分析 宣传党中央 国务院举全国之力抗震救灾的决心 宣传省委 省政府的抗灾部署和成都市 都江堰市的安置政策 让群众放下思想包袱 吃下定心丸 坚定生产自救 重建家园的信心 由于他们的工作做得及时到位 一些流言不攻自破 群众完全相信党 相信政府 灾区人心安定 秩序井然 三 搞好地毯式防疫 尽最大努力确保环境安全地震造成虹口4个占地100余亩的渔场 约120吨冷水鱼全部死亡 到16日死鱼开始发臭 再不处理将对环境造成极大污染甚至会发生疫情 为确保大灾之后无大疫 更为了保证成都市区的水源安全 乡党委采取果断措施 对各大鱼场的死鱼进行深埋处理 对鱼池进行消毒 17日一大早 乡上同市上的民兵应急分队到观凤沟渔场处理死鱼 上午11点 驰骋数千公里来川支援抗震救灾的济南军区某部装甲团官兵赶到虹口 在听了乡上的介绍后 火速开赴新联 观凤沟 深溪沟渔场 投入深埋和消毒处理腐烂冷水鱼的战斗 这支具有光荣革命传统的 铁军 不顾 第二节案例分析 恶臭 发扬不怕脏 不怕苦 不怕累的英勇精神 连续奋战7个多小时 将死鱼全部进行了无害化处理 地震中虹口乡共死亡69人 还有大量动物尸体 时值初夏 对此进行及时处理至关重要 乡党委迅速协调部队官兵 民兵应急分队 医护人员 在搜救群众的过程中 尽快确认死者身份 在做好家属安抚工作的同时 对遇难者遗体就地实行消毒 深埋 对动物尸体按要求进行消毒掩埋处理 为做好面上的防疫工作 乡指挥部将防疫药品和喷雾器分发到村 快速完成了 消 杀 灭 工作 请武警黄金部队支持 使用专用设备对临时安置点 人口聚集区消毒杀菌 组织畜牧站对全乡的畜禽圈舍进行消毒处理 为确保受灾群众饮用水安全 指挥部及时与自来水公司联系 为村民安装净水器 确保群众喝上干净卫生的饮用水 四 贵在一鼓作气 尽最大努力开展灾后恢复此次地震虹口乡共损毁蓄水池54处 群众的生存问题受到严重威胁 为及时获得 救命水 5月15日乡党委决定 把解决生活用水作为恢复 第二节案例分析 生活生产秩序的第一件事情来抓 立即安排两位同志对乡政府已废弃的蓄水池进行勘查 在确定可以重新启用后 用2天时间抢修和安装了引水设施 初步解决了安置在场镇的受灾群众的饮水问题 在其余几个安置点 乡上也及时组织村组干部和群众自己动手 迅速恢复了饮水供应 地震使虹口乡的通讯 交通中断 成为一座 孤岛 为改变这一情况 5月14日乡上成立了通讯保障组 由副书记乐元波带队到市上寻求通讯帮助 经过多方努力 5月19日下午接通了自地震以来的第一部座机 5月20日 21日移动和联通的手机信号相继开通 虹口与外界的通讯联系得以恢复 乡上从5月18日开始就组织群众疏通村道 全乡除联合 红色外 其余各村全部实现了通车 虹口乡是猕猴桃种植基地 地震前猕猴桃种植面积为6500亩 地震损毁2000亩 5月中下旬 正是猕猴桃授粉的最佳时节 为保证农事不受影响 5月16日乡上召开 两委 会议 要求各村迅速动员群众搞好生产自救 在乡党委 乡政府的号召下 在党员干部的带领下 全乡很快 第二节案例分析 组织起2000多名群众为猕猴桃人工授粉 通过近一周的辛勤劳动 幸存的4500亩猕猴桃全部完成授粉 长势良好 五 鲜红的党旗 在干部群众的心头高高扬起震灾发生后 乡党委 乡政府虽然搬出了原址 但一刻也没有停止过强有力的领导和有效的运行 始终是带领和组织全乡人民抗震救灾的主心骨和中流砥柱 特别是在最艰苦的时候 社会上的各种传闻不断 恐慌和不安在一部分干部群众中蔓延 乡党委 乡政府是向山外撤退还是就地领导抗灾救灾 不能不说是一个重大的选择 在及时核实各种消息 综合分析形势之后 乡党委迅速统一思想 作出坚守阵地 绝不后退半步的决定 党委的决心和镇定 起到了下锚定桩的作用 很快稳定了人心 凝聚了士气 在这种坚定的信念面前 再也没有一个人提半个走字 地震发生后 全乡广大党员干部或在党委 政府的统一指挥下 或就近独自为战 都主动投入了抗震救灾的战斗 无论是在各个搜救现场还是在转移群众和游客的各条线路上 无论是在打通生命通道的战场还是在 第二节案例分析 紧急处理各类突发事件的关头 无论是在生产自救的田间地头还是在临时安置受灾群众的帐篷里 到处都有党员干部繁忙的身影 到处都能看到他们充满血丝的双眼 听到他们嘶哑有力的声音 大家冒着余震不断的危险 强忍着亲属遇难 家里房屋倒塌的悲痛和与父母妻儿信息隔绝的压力 将生死置之度外 奋力抢险救灾 用大无畏的行动践行了一个共产党员的光荣誓言和一个干部的神圣职责 孤岛 七日 虹口乡的广大党员干部也受到了一次深刻的教育和启迪 在几乎所有的食物分发点 都能听到群众这样的建议和请求 多给有老人和孩子的家庭分一点 在打通生命通道和修建临时安置点的现场 每遇要占用群众的土地 他们都会异口同声地说 没关系 救灾要紧 先用了再说 红色村5组村民唐执彬 家中房子垮塌 失去了母亲和妻子 心灵的伤痛还来不及抚平 他马上跑到学校救人 之后又立即协助乡上安全转移了被围困的250多名群众 在街上经营建材的一个老板 伤势严重 双腿截肢 被转移到成都军区总医院治疗 苏醒后他想到的 第二节案例分析 第一件事就是给党委 政府带信 请打开他的铺子 里面的任何东西都可以拿去用 这一桩桩 一件件催人泪下的事情 深深感动了每一位党员干部 给他们增添了无限的力量 同时 他们也深深感到 广大群众在这次抗灾救灾中给党和政府如此大的理解和支持 完全得益于之前与老百姓交真心 为老百姓办实事 正是有了灾前日益和谐的干群关系 才有了灾后广大群众抱定同党委 政府共渡难关的信念和决心 点评 突发事件应对法 第55条规定 突发事件发生地的居民委员会 村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定 命令 进行宣传动员 组织群众开展自救和互救 协助维护社会秩序 重大突发事件发生后 外界救援力量和物资由于种种原因 很难在第一时间抵达现场 这时候往往又是灾难救援的黄金时间 基层组织动员当地居民开展互救 自救 这是很有必要的 在汶川地震中 交通 通信线路瘫痪 救援力量和救援物资很难及时地赶赴现场 许多边远的乡镇和村庄成了灾难中的 孤岛 都江堰虹口乡的基层组织在外界救援力量到达 第二节案例分析 之前 组织村民开展自救 安置好受伤的村民 抢救被困的乡亲 有效地减小了突发事件的影响 成为基层应急社会动员的样板 9 6梅里雪山雪崩中的社会动员 公众自救 互救彰显力量2007年5月2日下午 位于云南省迪庆藏族自治州的梅里雪山突然发生雪崩 附近的游客及村民闻讯后纷纷赶来救援 经过数小时的努力 9名游客被刨出 其中 两名江苏籍游客不幸遇难 此次梅里雪山雪崩事件凸显了社会公众在灾害中自救 互救的作用 充分地说明了应急社会动员的重要性 梅里 藏语的意思是 药王 梅里雪山位于德钦县东北部 是云南与西藏的界山 主峰卡瓦格博峰是云南的最高峰 海拔达6740米 传说是格萨尔王的守护神 梅里雪山是中外游客和登山爱好者素来向往的圣地 但这里却是山难不断发生的地方 1991年1月 中日联合登山队17名队员因遭遇雪崩而葬身于梅里雪山 第二节案例分析 2007年5月2日下午1点15分左右 梅里雪山又突然发生雪崩 将行走在雨崩村至神瀑山路上的多名徒步涉险游客掩埋 据幸存者回忆 当时 一声巨响过后 前面的许多游客就消失在了皑皑的白雪之中 幸亏 离出事地点最近的雨崩村一位村民骑马送游客上山 发现雪崩后 他立即返回村子报信 同时 附近的游客也向出事地点集结 自发地展开救援工作 下午3点左右 许多得到消息的雨崩村村民赶往出事地点 不顾个人安危 奋力展开营救 当天下午4点20分 得到消息的迪庆州假日办值班领导与事发地相关部门了解情况后报告了州委 州政府 4点25分 州假日办启动 迪庆州旅游景区安全事故应急救援处置预案 组织旅游 卫生 公安等部门开展救援及事后处置工作 州假日办值班领导带队赶赴出事地点 州旅游局立即通知全州所有景区做好旅游安全工作 杜绝此类安全事故再次发生 省假日办获悉此事后 及时向国家旅游局和省政府汇报了相关情况 并指导救援工作 当日 第二节案例分析 迪庆州和德钦县共计出动了100多人 投入救援工作 几小时后 9名被雪崩掩埋的游客被找到了 其中2人死亡 1人重伤 6人轻伤 在整个事件的救援过程中 政府的反应不能说不迅速 也不能说不有力 但游客与村民的自发救助却是最为重要的 事发地距离德钦县城75公里 但汽车最远能到达西当村温泉 而剩余的60公里左右的路程 只能步行 以此估算 德钦县城的救援力量最快也要6 7个小时才能到达出事地点 可以说 没有游客和村民的自发救助 幸存的7名游客就很可能无一生还 点评 政府存在的意义就是要确保社会公众的财产 健康与生命不受公共突发事件的侵害 换言之 确保公共安全是政府的根本职责 但是 政府在公共应急管理的过程中常常是鞭长莫及 梅里雪山雪崩事件就说明了这个问题 因此 世界许多国家的政府在应急管理的过程中都突出社会动员的重要地位 调动民间蕴藏的一切人力 物力和财力 有效地处置公共突发事件 比如 日本就提倡公民在应急管理中实现自救 互 第二节案例分析 救与公救的三结合 小灾靠自救 中灾靠互救 大灾靠公救 在公众自救 互救的过程中 等待政府的公救 在梅里雪山雪崩事件中 有两个细节值得人们深思 雪崩发生后 走在后面的一个旅行团队听到巨响停了下来 因为其中有人知道中日联合登山队遇难的事情而判断前方发生了雪崩 在救援的过程中 游客中又有人示意大家不要出声 以免造成新的雪崩 就是这两个非常普通的常识挽救了许多人的生命 避免了衍生和次生灾害 故而 加强应急社会动员 首先要强化公共安全教育 弘扬公共安全文化 增强社会公众避险求生 自救互救的素质与能力 使 人人重视公共安全 内化为公民的内在素质 9 7北京 7 21 暴雨中的社会动员 呼唤制度化参与2012年7月21日晚9时许 因特大暴雨 京港澳高速公路北京段17 5公里处积水淹没了很多车辆 事发后 离现场最近的 第二节案例分析 北京久安建设投资集团有限公司河西再生水厂项目部迅速全力展开救援 在交通中断 周边停电的情况下 175名员工冒着生命危险 从公路两侧架起了一根大长绳 帮助受困市民转移 在空中搭起了一条 生命救援线 从积水中成功救援了207名被困群众 当晚 北京数百航班取消或延误 大量旅客滞留机场 一位网友发出去机场接人的号召 并联系了望京网 询问是否可以组织望京网友去机场运送滞留乘客 很快 望京网通过微博发起 望京人解救滞留乘客 活动 并迅速传播 于是 望京社区的北京市民结成爱心车队 打着双闪 赶赴首都机场义务接送旅客 直到次日清晨5时30分 爱心车队才收车 点评 在 7 21 北京暴雨中 京港澳高速公路的救援行动以及望京社区的爱心行动充分说明 随着中国改革开放事业的不断深入 公民社会越来越发育 社会公众具有强烈的自管理的愿望和能力 在很大程度上 这些活动是社会自我进行动员的结果 而不是政府对社会动员的结果 为了保证社会公众参与应急救援活动的有序性 政府在应急体系 第二节案例分析 建设的过程中 必须将社会组织与个体公众纳入其中 并预留一定的制度空间 9 8国外重大突发事件中社会动员的经验 以公共治理理念为基础在美国 9 11 事件发生之后 FEMA立即启动了应急指挥中心 并在华盛顿一海军基地建立了动员中心 主要用于协调民众的志愿救援活动 在整个事件的处置过程中 美国公众表现出很强的团结 友爱和互助精神 如许多私人医院的医护人员自发地集结到世界贸易组织中心周围 准备参与救护 到9月11日下午1点 WTO周围汇集了23个高级急救志愿者小组 18个初级急救志愿者小组 美国对 9 11 事件的处置说明 应急社会动员的作用是非常大的 美国红十字会主要工作如下 1 设立庇护所 在纽约市建立了12个庇护所 10个向社会公众开放 2个向消防队员和警察的家属开放 此外 美国红十字会还在新泽西州建立了15个庇护所 在阿灵顿建立了2 第二节案例分析 个庇护所 2 设立家庭救助中心 开通咨询电话 协助公众寻找家人的下落 3 提供医疗服务 在纽约 华盛顿成立急救和运尸小组 在东海岸城市搜集血浆6万品脱 为救援人员及公众提供心理咨询 4 筹集救援物资和公众捐款 此外 企业也为 9 11 救援立下了汗马功劳 在美国 政府与私人企业之间结成一系列的伙伴关系 参与灾后废墟的清理等活动 美国AT T公司向政府和救援组织捐赠无绳电话2000部 与摩托罗拉公司一起向搜寻幸存者行动出借电话1万部 还有 据从世贸大厦撤离人士介绍 在整个疏散过程中 面对死亡人们并没有惊慌和拥挤 而是相互帮助 辅助弱者先行 这不仅反映出美国社会公众良好的素养 也反映出美国的公共安全教育大见成效 2003年8月14日 美加东部地区9300平方公里的区域出现停电 纽约市区陷入一片黑暗 但由于社会动员成功 人们顺利地渡过危机 迅速地恢复了正常的社会和经济秩序 这主要表现在以下几个方面 第二节案例分析 1 停电导致交通信号灯熄灭 纽约城市交通混乱 许多市民志愿者来到主要路口协助警察指挥交通 2 由于当时正值夏季 美国红十字会的义工在停电事故发生后 迅速走上街头 免费向行人发放矿泉水等 3 纽约市应急管理部门平时注重通过网络媒体向公众传播有关雷暴 飓风 恐怖袭击等灾害的防范 应对措施 提高公众在紧急情况下疏散 撤离的技能 这有助于稳定公众心理 4 停电事件发生后 公众相互关爱 社区内人们主动探望弱势群体 如老人 残疾人等 街头上人们相互搭车现象普遍 5 私人企业在确保所属员工安全的同时 积极为社会作贡献 停电后 由于许多企业都有完备的商业应急计划 配备了替代性的照明设施 做到了有备无患 维持了社会的正常运行 一些企业还向员工发放了必要的应急物资 1995年1月17日凌晨 日本阪神地区发生7 2级强烈地震 数万人被埋 第二节案例分析 在废墟之下 地震发生后 自卫队 消防 警察等力量开展救援 市民及非政府组织也投入到搜救与灭火活动中 表现出很强的抗灾救助能力 在此次救援行动中 专业救援力量只解救出5000余人 其他幸存者则依靠自救与互救 社会动员显示出巨大的威力 这主要表现在以下几个方面 1 志愿者队伍与非政府组织积极响应 他们中间有医生 护士 学生等 主要进行医疗救护 物资运输 食品与水的发送等 150万名志愿者在非政府组织的领导下 行动迅速 反应灵活 因此 1995年被称为 日本志愿者活动元年 2 跨地区社会团体提供援助 关东 九州 四国的医疗队赶到灾区 许多人不仅捐款捐物 而且还专程来到灾区送水送饭 帮助照看孩子 充分体现了团结友爱 共同抗灾的精神 3 企业努力恢复灾民的基本生活服务 关西电力公司在短时间内抢修电线及发电机车等设施 很快恢复了供电 大阪煤气集团组织6000 第二节案例分析 人 加上日本煤气协会从全国调集的3700人 全力抢修煤气输送设施 在此过程中 他们还提供移动煤气装置 解决医院 学校和避难场所等单位的需求问题 2002年10月23日 莫斯科时间晚上9点左右 位于莫斯科东南方的莫斯科轴承厂文化宫内有近千名观众正欣赏着文艺节目 约40名车臣恐怖分子持枪闯入剧院 将其劫持为人质 人质中有不少是妇女儿童 其中还有近70名外籍人士 在整个事件中 国际红十字会起到了令人瞩目的作用 事件发生后不久 恐怖分子就提出要求 希望能和国际红十字会和无国界医生组织的代表进行对话 恐怖分子的要求很快得到回应 24日上午 国际红十字会的官员率先进入现场与恐怖分子谈判 24日中午 俄罗斯著名歌手 国家杜马议员科布宗和三名国际红十字会救援人员手持白旗进入剧场 经过谈判 绑匪释放了一名已经奄奄一息的英国人和三名儿童 第二节案例分析 下午 在车臣人心目中享有特别地位的俄国家杜马议员卡伯松 国际红十字会的两名代表和一名英国 星期日泰晤士报 记者被允许进入剧场 这次谈判除了又使一名俄罗斯妇女和三名儿童获救外 非法武装分子还答应国际红十字会可以派人进入剧场救治伤员 给人质送少量食物和饮用水 与此同时 红十字会的救援人员也频繁出入剧场 为人质和恐怖分子提供饮水 食物和药品 点评 在西方 政府 非政府组织 企业 公民个人在应急中是平等的伙伴关系 共同治理公共危机 非政府组织 企业 公民个人自发参与公共危机治理的意识较强 这与政府平时注重 软动员 培养社会参与意识关系密切 红十字会等带有非官方 中立性色彩的非政府组织在特定情况下具有独特的应急优势 是政府应急必不可少的有益补充 与中国相比较 国外社会动员是治理型的 而在中国 社会动员则是统治型的 即政府对社会进行动员 第二节案例分析 9 9美国 艾琳 飓风应对中的社会动员 全社会共同响应2011年8月27日7时30分左右 艾琳 飓风在北卡罗来纳州卢考特角附近登陆 随后沿海岸线向东北偏北方向移动 狂风暴雨将北卡罗来纳州大西洋海滩的一些木质码头冲毁 威尔明顿地区一些树木 广告牌倒塌 并导致道路积水 北卡罗来纳州约16万用户电力中断 美国国家飓风研究中心预测 飓风将对东部沿海和一些内陆地区造成重大灾害 带来强风 暴雨和巨浪 导致洪灾 断电 停水 房屋倒塌等危害 艾琳 发生于卡特里娜飓风6周年之际 是自2008年飓风 艾克 之后首个登陆美国本土的飓风 受影响地区的总人口高达6500万 尽管美国东北部海岸此前已经数十年未受飓风的袭击 但政府还是做好充分的准备 并督促公众采取正确的避灾行动 接到飓风警报后 美国东岸沿海各州包括北卡罗来纳 弗吉尼亚 马里兰 特拉华 新泽西 宾夕法尼亚 纽约 康涅狄格 罗得岛 缅因共十州以及首都华盛顿特区都宣布进入紧急状态 约230万居民被要求 第二节案例分析 进行紧急疏散 这是美国历史上第一次因自然灾害进行如此大规模的疏散行动 美国总统奥巴马提前结束休假 离开马萨诸塞州马撒葡萄园岛 赶回华盛顿 指挥应急管理行动 他呼吁居住在可能遭受风暴袭击的沿海地区居民 严肃看待 这次 历史性的 飓风 立即进行疏散 不要等待 不要延迟 如果你收到撤离指令 请照办 奥巴马指示国土安全局等联邦部门 随时准备提供联邦救灾援助 26日晚至27日晨 奥巴马签署一系列命令 授权联邦政府向东海岸沿海各州提供援助 开展防灾 救灾与重建工作 在可能受到飓风影响各州 政府部门下令居住在沿海和低洼地带的居民撤离 纽约市长布隆伯格发布命令 包括华尔街在内的地势低洼处居民应在27日17时前疏散 违者将处以500美元罚款或90日拘留 仅纽约市就有37万居民被要求撤离 电视 广播反复呼吁大家躲避飓风 并公布紧急救援电话 第二节案例分析 纽约市宣布于8月27日中午关闭468个地铁站和840英里的地铁轨道 上千辆公交车停驶 约翰 F 肯尼迪国际机场 拉瓜迪亚机场和纽瓦克自由国际机场不对进港航班开放 造成大约9000次航班被迫取消 纽约证券交易所准备了备用发动机 随时应对可能出现的意外情况 百老汇取消了所有周末演出 除检查建筑工地和施工设备安全的人员外 所有建筑施工队停止作业 直到29日7时 此外 纽约政府开放了91处避难中心 为紧急疏散无法回家的人提供临时住宿 在地势低洼的地区 警方组建一支救援船队 以便及时救援因飓风受困水面的居民 8月26日 美国国防部长帕内塔与