科学分析 统筹安排 确保天然林保护工程顺利实施.doc

科学分析 统筹安排 确保天然林保护工程顺利实施 刘国伟1 冯自民2 万素贤2 （1、河南省林业勘察设计院，郑州 450045 2、汝州市林业技术推广站，汝州市 467500）摘要 本文在分析了河南省黄河上中游天然林保护工程建设中常出现的问题后，提出了解决办法和工程建设的保障措施与政策建议。 环境与发展已成为世界各国关注的焦点,拯救地球,维护人类赖以生存的环境, 实现可持续发展已成为时代赋予我们的艰巨任务。林业肩负着优化环境与促进发展的双重使命, 在实现国民经济和社会可持续发展中具有不可替代的作用，是实现农业高产稳产, 水利设施长期发挥功效、减轻自然灾害的重要保障和有效途径。长江、黄河是华夏文明的发源地，从经济上讲，是当前我国两条最重要的经济大动脉，在我国改革开放和实施沿海、沿江、沿边经济发展战略中具有举足轻重的作用。从环境安全上讲，长江、黄河上中游地区又是长期威胁中华民族生存和发展的生态最脆弱地区。实施天然林保护的关键在于首先保护好工程区的森林资源，这些资源集中分布在我省黄河主要支流的源头、大型水库、湖泊周围和重点山区的核心地带，是三门峡、小浪底等水利枢纽工程的蓄水库，是黄淮平原和江汉平原的天然屏障。长期以来， 该区生存与发展依赖于消耗森林资源，产业、产品结构不合理， 独木经济导致天然林资源过渡消耗。 一、项目区概况 （一）项目范围与布局根据我省水系和现有天然林资源分布特点，以及易受破坏的生态脆弱地区保护和改善生态环境的迫切需要,遵照国家林业局天然林规划原则，确定实施范围。具体包括黄河一级支流洛河、 伊河的源头及两侧，大中型水库集水面及主要山脉顶脊部及其它易破坏,难恢复的生态地段。涉及三门峡市的湖滨区、卢氏县、灵宝市、陕县、渑池县、义马市，洛阳市的嵩县、栾川县、新安县、洛宁县、宜阳县、孟津县、伊川县、洛阳郊区和济源市，共15个县(区、市)和26个国有林场等。（二）自然状况 1、地理地貌 河南省黄河上中游天然林保护工程项目区位于黄河中游、河南省西北部，地理座标界于北纬33333517，东径1102111245之间。地貌类型大体有三种：一是伏牛山北侧的山区丘陵区。主要由山地、丘陵、盆地等多种地貌类型组成。山地包括崤山、小秦岭、熊耳山、外方山和伏牛山等，各山脉在西部会集，构成了雄伟的中山山地，向东、向南逐渐降低为低山和丘陵。中山山势险峻，是众多河流的源头；低山山势比较破碎平缓；丘陵地区更为低缓。低山、丘陵区由于多年不合理垦殖，植被遭到破坏，水土流失比较严重。二是黄土台地丘陵区。主要由各种黄土地貌类型组成，仅局部地区有石质山地分布。黄土土层深厚，土质肥沃，适宜多种农作物生长。由于黄土极易受流水侵蚀，导致沟壑纵横，黄土地貌形态甚为破碎，水土流失极其严重，水土保持和治沟治坡，在该区具有特别重要的意义。三是太行山区。主要由断块构造的中山和低山、侵蚀剥蚀的低山和丘陵等地貌类型组成。区内沟谷众多，谷深坡陡，森林覆盖率低，水土流失十分严重。（三）水土流失状况该区水土流失面积占土地总面积的63%，面积达2277.5万亩，其中极强度侵蚀100.4万亩，强度侵蚀644.6万亩，中度侵蚀933.7万亩，轻度流失侵蚀598.8万亩。由于该区年土壤侵蚀量最高达6500万吨，年流失土壤肥料量115万吨。据调查，该区的坡耕地每年每亩流失表土3.314.0吨。该区的黄土丘陵地区，除40%的梯田外，其余都为水土流失严重区，年土壤侵蚀模数一般为4500 5600tkm2，陡坡地每年一平方公里土壤侵蚀量常达万吨以上，区内有侵蚀沟两万多条，深的可达3070米，随着沟谷的扩展，耕地面积日趋缩小。黄河两岸滑坡十分严重，济源市近年来出现的滑坡有8万多处，新安县近年来也出现滑坡8千多处。严重影响着在建的小浪底水库的使用寿命。水土流失造成水库淤积、河床抬高。陕县1956 年在三门峡上游修建的16座水库，已全部淤平。建国以来， 因泥沙淤积使全省水库容量损失近40%。生态环境的恶化，水土流失加剧，使黄河不断发生断流现象，1996年断流时间长达 136 天，1995年和1997年黄河断流全长超过680km, 是历史上断流距离最长的两年。 （四）森林资源概况项目区林业用地总面积1919.2万亩，其中有林地920.5公顷，疏林地63.8万亩，灌木林地325.1万亩，未成林造林地40.6万亩，苗圃地0.8万亩，无林地567.7万亩。森林覆盖率25.46%。有大量残次林需要改造，大量的荒山荒地急需造林，发展林业的潜力很大。项目区活立木总蓄积量2782.2万立方米，其中林分蓄积1986.2万立方米，疏林蓄积41.5万立方米，散生木蓄积109.2万立方米，四旁树蓄积645.3万立方米。 二、基本思路为从根本上遏制生态环境恶化,保护生物多样性, 减少水土流失，促进社会、经济可持续发展，实施天然林保护工程总的思路是采取“退田还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的综合措施，按照全面规划、综合治理、合理布局、突出重点、分步实施的原则，突出对黄河上中游地区生态环境进行重点治理。在保护好天然林资源和现有林草植被的同时，坚持因地制宜，宜林则林、宜草则草，“乔、灌、草”合理配置，以封为主、封飞结合、适度人工造林，加速宜林荒山荒地造林和退田还林（草）。通过调整森林资源经营方向,使经济及资源平衡服从于生态环境改善, 服从于水土保持、水源涵养需要，使其成为我省黄河流域生态体系的基本框架。 在黄河流域小浪底库区以上 14个县（市、区）全面停止天然林采伐，人工林暂停采伐，加大森林资源保护的力度,大力开展营造林建设；加强多资源综合开发利用,调整和优化经济结构；以改革为动力,用新思路、新办法，广辟就业门路，妥善分流安置富余人员， 解决职工生活问题；进一步发挥重点地区森林的生态屏障作用， 为实现全省国民经济和社会可持续发展做出重要贡献。 三、工程实施过程中有关问题分析（一）农民增收的问题天然林保护工程区，是我省贫困人口比较集中的区域，工程区的国家级贫困县有8个。农民的增收问题不仅是天然林保护工程实施成败的关键，而且关系到天保区能否实现可持续发展的战略目标。1、农民在实施天保工程前后的变化实施天保工程前，该区的农民有很大一部分收入来源或间接来源于林。农民砍伐木材后，直接卖原木或作为原料再生产（培植食用菌、木材粗加工）增加收入；作为烧材或者自用。工程实施后，将会出现农民因禁伐减少直接经济收入，购买自用材、燃料等增加开支。同时，相应也会出现一定的剩余劳动力。2、国营林场在实施天保工程前后的变化工程实施前，国营林场作为企业，主要经济来源靠采伐林木。采伐收入一部分用来造林，维持森林资源增长，一部分给工人发工资，搞职工福利。工程实施后，国营林场的主要任务为营造林，由过去的采伐企业变为造林企业，其经济来源主要为国家投资。企业以前的债务将无法还清，职工福利将会受到影响。同时，除一部分职工转化为造林工人和管护工人外，还有一部分将面临失业。（二）社会就业的压力增大工程实施后，社会的剩余劳动力将会因为禁伐而增加。一部分是农民剩余劳动力增加，另外是以前从事和采伐木材有关劳动力将会失业，如木材经营市场的职工、林场职工的失业人员等。失业人员的增加，给社会就业带来更大的压力。随着社会失业人员的增加，就业压力的增大，社会的不稳定因素也存在增加的威胁。（三）政府财政减收在天然林保护工程区，林业收入占国民总收入的份额都比较大。工程区的卢氏、栾川、嵩县、洛宁等县都是传统的林业大县，地方财政收入有很大一部分都直接或间接来源于木材或木材加工。工程区的地方财政将会因为禁伐而减少，在传统的林业大县，减少的比例还会很大。工程区的经济状况本来都不好，特别是8个国家级贫困县，这些地方的财政就会更加困难。四、工程实施过程中有关问题的解决办法（一）转变政府职能，切实加强宏观调控在市场经济条件下，政府干预经济的主要手段是宏观管理和间接调控。针对天然林保护工程，政府可以采用以下主要方式。1、制定生态经济发展战略目标政府应从战略高度重视生态经济的发展，将生态经济发展目标纳入国民经济发展的总战略。在天然林保护工程等纯生态保护问题上，政府的认识与重视具有决定性作用。2、制定规划，抬高企业进入的生态门槛在市场经济条件下，政府的一个重要职能就是改善投资环境，使企业进入产业发展、市场竞争的经济门槛尽可能降低。但在生态保护方面，政府要做抬高门槛的工作，限制那些不具备生态保护能力或不愿意保护生态环境的企业随意进入，严惩生态环境的破坏者。3、应用经济杠杆和经济手段实行生态经济管理经济手段不同于法律手段和行政手段，它是从人们最关心的物质利益出发，调整国家利益与个人利益、整体利益与局部利益、长远利益与近期利益的关系，协调经济目标与生态目标之间的矛盾。政府要有意识地运用经济杠杆，鼓励企业从自身物质利益出发，自觉考虑生态环境，尽量减少环境污染，积极参与生态环境保护工作。（二）统筹考虑，合理利用当地资源，综合开发1、要结合有关政策，创办企业，创造就业机会天然林保护工程区的各级政府，根据各地的气候、土壤等自然条件，结合国家的有关政策，实施分类经营，结合扶贫开发、退耕还林（草）试点工程、生态环境综合治理工程等重点林业生态工程建设，以经济增长为最终目的，打造本地区的林业企业“航空母舰”。分类经营是新时期国家实现林业跨越式发展的根本出路，各地要结合速生丰产林的营造，创办本地区的龙头企业，创造本地区的名牌产品，带动本地区的资源开发，创造就业机会，减轻就业压力。2、加强林下、林地资源开发森林覆盖下的特殊环境中的野生动植物，有很多具有药用价值或者食用价值。在不影响森林的生态效益的前提下，加强林下、林地资源开发。根据本地区林下、林地资源的分布情况，结合当地习惯和当前市场行情，选准项目，通过有效的经营运作模式，提高林农和林业职工的经济收入。（四）理顺森林资源管理体制，建立专门的森林资源管理机构为了切实加强对森林资源的保护，从根本上解决国有森林资源管理不顺的问题，要立即着手改革国有森林资源管理体制。实行政企分开，把森林资源管理行政职能从企业中分离出来，建立由省级林业主管部门和地方政府双重领导，以地方政府领导为主的森林资源垂直管理体制，并由省级林业主管部门派出监督机构实施监督。（五）尽快建立森林生态效益补偿制度为了在市场经济条件下加大生态环境的资金投入、弥补公益林建设者的经济损失，建议国家尽快制定有关森林生态效益补偿的办法，解决公益林建设资金的渠道。（六）清偿企事业的有关债务多年来，国有林场主要靠木材收入维持生存，基本停止或大幅度减少木材生产后，大部分林场将转为营林事业单位；采伐企业转产，小型木材加工企业关闭，其主要收入来源大幅度减少，甚至中断，所欠债务无法偿还。因此，建议在清产核资的基础上对确实无力偿还的银行债务，征得有关部门同意后，实行停息挂帐。通过企业破产或保帐冲销等方式予以解决。（七）关于地方财政税收减少等项费用的弥补问题按照事权划分的原则，地方财政税收减少、林农个人减收、拖欠职工工资及与木材相关的企业关闭转产等费用的弥补，原则上由中央政府和地方政府共同负责，对地方财政确实困难的，经过中央、地方两级财政核算，建议通过中央财政转移支付方式予以解决。（八）给予转产项目税收优惠对综合利用林区“三剩物”及次、小、薪材生产的产品继续实行增值税即征即退政策。对其他林业企业，享受国有林区农业特产税按5%征收的同等待遇，并对次、小、薪材免征农业特产税。对转产、调整结构、利用多种资源及以安置下岗人员为主要目的的生产的产品，实行增值税即征即退或缓征收政策，并免征农业特产税。同时商业银行要给予贷款支持，中央财政和地方财政各按基准利率的三分之一予以贴息。对林业生产、生活用水免征水资源费。五、工程实施主要保障措施（一）省委省政府高度重视，成立省级工程实施领导小组，由省政府主管领导任组长，林业、计委、财政、劳动、农业、水利、粮食、气象、环保、土地等部门的主要负责人为成员组成，负责工程实施的领导组织和协调工作。（二）加大宣传力度，树立全局观念。以1998年特大洪灾为契机，向天然林保护区干部群众宣传保护天然林、保护生态环境的政策和朱镕 基总理提出的重建家园、根治水患的“32字”方针，树立林业生态环境意识，转变思想观念，发扬局部利益服从全局利益、眼前利益服从长远利益的精神，充分发挥工程区内国有林场和林农的主观能动性，全面实施禁伐，切实保护好现有森林。（三）加强领导，实行天然林保护任期目标责任制。各级政府要把天然林保护工作纳入当地社会发展总体规划之中，精心组织，统筹安排，分工负责，齐抓共管。把森林管护、封山育林、退田还林、禁伐等项任务指标纳入各级政府的目标管理中，层层签定责任状，定期检查考核，做到奖惩分明。（四）认真实施个体承包的办法对于远山、交通不便、人员稀少地区的森林，实行建卡封堵，确定专人把守。对于近山、人口稠密和林、农交错地区的森林，实行个体或职工、家庭或联户承包等多种形式，切实落实管护责任制。（五）围绕面积的核实、造林后的成活、保存等问题，加强工程管理。一是制定工程建设管理及资金管理办法，加强工程管理。二是为防止挪用、挤占工程建设资金等，成立部门内部的稽查机构。三是加强工程检查验收，强化工程监督检查，严格执行项目招投标制、工程监理制。（六）实行以粮代赈一是对退田还林的农民，主要补助退耕土地的减收，采取以粮代赈的方式；二是明确退田农民拥有优先承包造林、管护权。在国有企业职工工资发放和补助中，也可以按以粮代赈的方式，通过发放口粮来顶替部分管护、最低生活保障等费用。（七）依靠科技进步，提高工程建设的质量和效益一是大力推广实用技术，促进科技成果的转化；二是针对工程建设中影响质量和效益的重要环节与关键问题，组织科技攻关和专题研