行政权监督面临的问题及其解决思路

行政权监督面临的问题及其解决思路 法治建设 目前我国行政权监督面临的问题是崇尚法律的社会氛围尚未形成，行政权监督的法律规范尚不完善。 行政权监督的机制体制尚存在诸多弊端。 解决行政权监督面临的问题应强化行政权必受监督的理念，建立健全监督行政权的法律规范。 完善行政权监督的机制体剜。 【关键词】行政权监督，职权法定化，社会矛盾，法律规范)D9221l【A【】1004-4175(20“)O仙13204行政权是国家行政机关(即行政主体)依法享有执行国家法律、管理公共事务的权力。 行政权作为三权之一，渗透于国家政治、经济和社会生活的各个领域，是唯一能使国家权力在宏观和微观层面真正运转的权力；而且因天然的易腐性、扩张性和侵害性的特质，行政权异化成为不争的事实。 纵观当今世界各国，因社会制度、历史文化传统不同，对行政权控制的模式亦不尽相同。 一般地说，资本主义国家多选择分权制衡的模式，其最大特点是用权力制约权力的互动机制来实现控权；社会主义国家多选择权力监督的模式，与前者相比更突出监督主体对监督对象的单项监督。 实践证明，在行政权日益呈现膨胀化和技术化的当下，无论选择哪种模式，对行政权控制都是十分困难且必须下大力气解决的问题。 为此，本文拟就我国行政权监督面临的问题及其解决思路作一探讨。 一、行政权监督面临的问题目前，我国已步人改革的深水区，纷乱复杂的各种社会矛盾不断凸显，诸如“三农”问题、社会不公问题、权力腐败问题、环境问题等等。 其中，因行政权异化而引发的社会矛盾尤为突出。 对此，如不认真研究解决。 必将制约我国经济社会的可持续发展。 具体来说，目前我国对行政权监督的难点突出表现在以下两大方面个封建思想、文化、观念积淀很深的国家，直至今天，人治观念、特权观念、权力本位观念、权大于法观念在人们的头脑中仍然根深蒂固。 如有人认为权力是法律的本源，而法律则是当权者手中的工具，权力与法律相比，人们更看重当权者手中的权力及其影响力。 这种比较普遍的社会意识反映在社会生活中，就是人们对权力的期望值较高，而对法律的期望值较低，即认为有权的人无所不能。 因此，但凡遇到棘手的事，人们往往首先想到的是领导怎么说、红头文件怎么说，而不是法律怎么说；其行为逻辑往往是先找“关系”，而不是找“法律”，即都希望通过“关系”找到有权的人“说说情”，希望通过有权人的影响力促成自己想办的事或者阻止不利于自己的事。 更有甚者，即使明知其行为触犯了法律，还是希望通过“关系”使执法者“网开一面”。 这种崇尚权力、淡漠法律的社会意识，有利于张扬权力而不利于制约权力的社会心理形成。 (二)行政权监督的法律规范尚不完善。 这表现为1职权法定过于原则化。 所谓职权法定，是指行政机关及其职责权限必须由法律法规作出明确规定。 其基本要义是第一，行政机关必须依法组建。 【】xx一0519【作者简介】杨立新(1954一)，女，辽宁法库人，中共辽宁省委党校教授。 主要研究方向为宪法行政法。 132理论探索xx年第4期(总第190期)嗣时台建设这里，依法组建所依据的法是指行政机关组织法。 我国现有的行政机关组织法的法源主要有中华人民共和国国务院组织法、中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、国务院行政机构设置及编制管理条例、地方各级人民政府机构设置及编制管理条例。 这些法律对职权的规定过于原则、过于概括、过于抽象，诸如在立法技术上多采取“等组成”、“必要时”、“若干人”、“有关规定”等概括式用语。 比如地方各级人民政府机构设置及编制管理条例第20条规定“地方各级人民政府行政机构的领导职数，按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定。 这里的“有关规定”，一是指第56条的规定，即“省、自治区、直辖市、自治州、设区市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。 县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。 二是指第65条的规定，即“各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职。 办公厅、办公室设主任，在必要的时候可以设副主任。 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府设秘书长一人，副秘书长若干人。 上述规定客观地说，实难起到对行政机关依法设编、管编、控编的作用。 而行政机关必须依法组建的精义就在于依法控权，依法控权必先依法控人，依法控人又必先依法控编。 此外，行政机关的职权必须依法取得。 所谓依法取得，是说法律是行政权获得的唯一。 非经法律授权，任何人、任何组织不可能也不具有行政权，即法无明文规定行政机关不得为。 但问题是我国现行法律赋予行政机关的自由裁量权太大，而自由裁量权的最大特点是，它源于法律的授权，但用法律又很难得到有效控制，或者说法律在自由裁量权面前显得苍白无力。 例如，近年来的官场送礼之风之所以有增无减，一个重要的原因在于各级政府及其职能部门手中拥有很大的自由裁量权，而这种权力又实难得到法律的有效控制。 2行政职权行使方式的法律化程度不高。 行政机关行使行政职权的方式有两大类一是作出抽象行政行为，二是作出具体行政行为。 所谓抽象行政行为，是指我国各级行政机关制定的，在本辖区内具有普遍约束力的行为，它包括行政法规、行政规章和其他规范性文件；所谓具体行政行为，是指行政机关在行政管理活动中作出的、能直接影响相对人权利义务的行为，它包括行政奖励、行政许可、行政征收、行政监督检查、行政处罚、行政强制等等。 目前，这两类行政职权行使的方式都欠缺规范化、法律化。 就第一类方式而言，行政法规和行政规章的制定权限和程序虽然中华人民共和国宪法、中华人民共和国立法法、法规规章备案条例等有关法律法规作了较为明确具体的规定，但除此之外，各级行政机关的其他规范性文件的制定权限和程序则尚无法律的明确规定。 就第二类方式而言，目前，除行政处罚行为和行政许可行为的作出程序有行政处罚法和行政许可法的明确规定外，其他具体行政行为均未实现法律化。 (三)行政权监督的体制机制尚存在诸多弊端。 这主要表现在1行政权与监督权尚未实现合理划分。 在我国，监督行政权的主体具有广泛性，诸如执政党机关、权力机关、司法机关、行政机关、参政党机关、社会团体、人民群众等等。 但是不论何种监督主体其本身都必须具有一定的独立性，即监督活动能在一定程度上独立进行。 监督主体一旦失去了独立性，就会蜕变为行政权的附庸，失去应有的效力。 这种独立性包括组织机构依法设置的独立性、工作人员依法任命的独立性、经费与支配的独立性和控制活动依法进行的独立性。 但目前我国行政监督(审计、监察、信访、行政复议)虽然在专业性、技术性上很有优势。 但由于监督权的体内循环(用自己的刀削自己的把)，其监督效果甚为堪忧。 2监督权小于被监督权。 由于现代社会结构复杂，联系广泛，信息万变，更需要灵活、高效的行政权，这是世界各国行政权呈膨胀化趋势的客观前提。 “我国传统上是一个行政过分主导的国家，在当下现代化进程中，采取的又是追赶型的发展模式”，【I】“这种特殊的国情决定了一个稳定而强有力的政府是必要的。 行政权在中国社会生活中的强势主导作用，一方面有力地推动了我国现代化建设的快速发展，另一方面也成为阻碍行政权监督的因素”，【2】(唧1更是在制度设计上监督权与行政权配置的天平严重失衡的历史缘由和现实催化剂。 形象地说，我国监督权与行政权的关系，就是“耗子”和“猫”的关系。 诸如审计监督受制于同级政府的行政首长，纪检监察监督、行政诉讼监督受制于同级党委和政府。 试想，在这种情形下，不管监督主体怎么尽职尽责，只要想有所作为，就会遭致被“猫”拿下133法治建设理论探索2叭1年第4期(总第190期)的后果a。 级人民政府机构设置及编制管理条例)的规格，明3监督主体亦应受监督的机制缺失。 监督权亦确规定各个层级行政机构的设置、领导职数、超编是权，是权就有被腐败的可能性。 我国反贪的实践违法的责任及追究主体(应为同级人大)，使法律真证明，有些贪官的保护伞，或者说利益共同体就是正起到设编、管编、控编的作用。 二是完善公务员制所谓的监督主体(如各级反贪局)。 这从反面告诉我度。 随着xx年1月1日中华人民共和国公务员们，监督权失控与行政权失控一样可怕，监督主体法的实施，与之配套的行政法规和规章也陆续出亦有被监督的必要，但我国目前这方面的机制有一台或完善，综观公务员法及其配套的行政法规和规定缺失。 章，其内容有必要进一步细化，机制有必要进一步 二、解决行政权监督问题的基本思路创新。 (一)强化行政权必受监督的理念。 如前所述，2进一步规范行政职权的行使方式。 一是对各我国是一个封建社会长达两千多年的国度，崇尚权级政府制定的其他规范性文件，应尽快出台统一的力、淡漠法律是当下国民较普遍的心态。 为此，要引法律或行政法规，明确制定权限、范围和程序。 二是导广大国民由认同权大于法转变为认同法大于权、完善具体行政行为的程序。 其具体做法是尽快制由崇尚权力转变为崇尚法律，确立起行政权必受监定统一的行政程序法，或分别制定行政征收法、行督的理念。 这些理念包括一是法为权力之本源，权政监督法、行政强制法等，以发挥用程序来控权、管利为法之本源。 政府手中的权力不是天赋的，更不权的作用。 用程序控权、管权，是美国对行政权有效是自封的，而是人民通过法律赋予的，人民才是国控制的成功经验。 1868年美国宪法第14条修正案家权力(含行政权)的终极所有者。 对于行政权，人的通过，标志着正当程序原则正式成为一项宪法原民有权依法赋予亦有权依法收回。 二是我国是人民则。 它与美国宪法修正案第5条分别规定了州政府民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，法和联邦政府“不得未经正当之法律程序，剥夺任何是上升为国家意志的广大人民群众的意志。 这种国人的生命、自由或财产”。 在美国，正当程序不仅包家的人民性和法的国家意志性决定了法在我国具括对政府权力的程序性限制行政权必须公正有至高无上的权威，即法律上边无权力。 三是行政地行使，行政机关在作出对当事人不利的决定时，权可受监督、必受监督。 所谓行政权可受监督，是因必须听取当事人的意见；也包括对行政权的实质性为行政权人民的法律赋予，作为国家权力终限制国家制定的法律必须符合公平正义原则。 极所有者的人民理应对其所有“物”施以监督；所谓正如美国行政法学者伯纳德施瓦茨所指出的，“正行政权必受监督，是因为行政权就其性质而言是一是由于正当程序包括了实体法方面的含义，才使它柄双刃剑，在运行中负面效应不可避免，所以对其具有了限制政府权力的重要意义。 【3】n佑三是规必须施以监督。 范非正式行政行为的程序，如规范产品质量评优的 (二)建立健全监督行政权的法律规范。 具体包括程序、质量技术检测的程序等，真正做到用程序控1实现机构、编制和职权的法定化。 建立健全对权。 行政权监督的法律制度应与行政体制改革相伴而 (三)完善行政权监督的机制体制。 我国行政权行。 我国自改革开放以来，政府行政体制改革从未监督在体制机制上存在的问题，必须通过机制体制停止过。 其中，集中的、大规模的行政体制改革搞过的完善来解决六次(1982年、1988年、1992年、1998年、xx年、1完善外部监督机制。 我国独立于行政系统之xx年)，其目标是建立精简的、协调的、规范的、廉外的监督主要有执政党机关的监督、权力机关的监洁高效的、服务的政府即现代服务型政府。 可以预督、司法机关的监督、参政党机关的监督、社会团体见，随着我国行政体制机构改革的不断深入，必将和人民群众的监督等等。 这里以人大对政府的监督带来政府职能的进一步转变和权力重组。 建立健全为例，因为在所有外部监督主体中，人大监督更具行政权监督的法律制度应以行政体制改革为契机，有相对的独立性(党委和政府是决策和执行的关在科学分权重组基础上完善管理管理者的立法，进系)、最高的权威性(国家权力机关)和监督过程的而实现机构、编制和职权的法定化。 具体说一是完全覆盖性(事前、事中、事后)。 笔者认为，在当前要善行政机关组织法，提升现有行政机关编制法(即完善人大监督，强化其监督力度，从人大对政府的国务院行政机构设置及编制管理条例和地方各财政监督入手较为稳妥、可行，其理由是财政监督134理论探索xx年第4期(总第190期)法治建设权是代议机关的固有职权。 因为，根据民主宪政的要求，政府的一切开支都需要纳税人的同意，而代议机关是人民的代表机关，所以，财政监督权理应是代议机关的固有职权。 代议机关的财政监督权包括两个方面一是岁人，即一个财政年度总的国家财政收入的监督；二是岁出，即国家在一个财政年度内的财政支出的监督。 我国宪法虽然规定了县级以上各级人大及其常委会有权“审查和批准国民经济和社会发展计划和执行情况的报告，审查和批准国家预算和预算执行情况”。 但这都是原则性的规定，难以对各级政府的骨常开支形成有效监督。 为此，笔者建议，应在保留现有人大对财政监督权的基础上，通过体制机制创新来强化人大对政府财政权的监督力度。 具体做法是第一，对现有的财政资源(中国人民银行及其分支机构)重新整合，变隶属于政府为人大；第二，对现有的财政监督资源(审进机关)亦重新整合，变隶属于同级政府为上一级人大常委会。 与此同时，上述两机关的人员亦应由隶属机关任命，实行职务常任制。 2完善内部监督机制。 如前所述，我国行政系统内部的监