江苏特殊监管区域卫生检疫监管能力评估体系的构建思路

江苏特殊监管区域卫生检疫监管能力评估体系的构建思路 2l6卫生检疫杂志xx年6月筮31鲞筮塑ne型检验检疫管理江苏特殊监管区域卫生检疫监管能力评估体系的构建思路黄立业丁永健陆永昌吴海磊。 (1南京医科大学公共卫生学院，南京210009；2江苏出入境检验检疫局，南京210001；3南京出入境检验检疫局，南京210001)摘要(目的确保各项检疫监督和卫生措施得到落实，提高特殊监管区域卫生检疫监管水平。 (方法结合国际保税物流发展趋势和国际卫生条例 (xx)对风险监测评估和口岸核心能力要求，采用专家咨询和层次分析法探索构建特殊监管区域卫生检疫监管能力的评估体系框架，用Saatys法估计各指标的权重。 (结果依据系统性、需求性、科学性、适用性和效率性原则，确定江苏特殊监管区域卫生检疫监管能力评估体系项目指标构成，包括评估体系的层次结构和权重系数。 评估体系一级指标的评价项目依次为人员技术能力、基础设施配备、检疫查验、卫生处理、媒介防制、卫生控制和突发公共卫生事件应对能力；二级指标的评价项目包括办公设施等26项，并对评估体系进行了实际应用，运行效果良好。 (结论建立评估体系，有利于明确卫生检疫监管能力建设的组成项目和工作重点，维护监管区域卫生安全。 关键词卫生检疫；评估体系；层次分析法；特殊监管区域(R185(B国际卫生条例 (xx)将原来的少数特定疾病扩展为包括多种病因或在内的可能构成国际关注的突发公共卫生事件，更强调加强国家的联系和国家的能力建设，要求各缔约国在条例生效后5年内尽快发展、加强和保持其发现、评估、通报和报告事件的能力II。 随着国内特殊监管区域种类数量不断增加，国际保税物流进出特殊监管区域速度加快，数量快速增长，相应的公共卫生风险危害程度加大。 因此，研究如何加强特殊监管区域卫生检疫监管能力建设，探索建立适宜的能力评估体系，对于确保各项卫生安全措施的适当实施，提高卫生检疫工作质量具有实际指导意义。 1国际保税物流特殊监管区域的发展趋势11特殊监管区域含义海关对国际物流的管理，分为口岸物流和保税物流2大类。 海关特殊监管区域，是一些国家划定有别于本国关境内一般地区并实行特殊政策，由海关采取特别监管措施的区域，它在不同的国家表现为不同的名称和形态，比如自由港、自由贸易区、出口加工区、科学工业园区、自由边境区等，在我国主要是指保税港区、保税区、出口加工区、跨境工业区、区港联动保税物流园区、保税物流中心A型(一家物流企业)、B型(一家企业法人经营，多家物流企业集中布局)、各类保税仓库等。 现代特殊监管区域是在借鉴前期国际上各种自由区(又称自由经济区或者广义上的自由贸易区)经验的基础上建立和发展起来的。 12国外自由贸易区的发展趋势为适应经济全球化步伐，国外自由贸易区呈现数量持续增长，影响逐渐扩展，功能趋向综合，管理不断加强的发展趋势。 世界第一个自由贸易区于1547年出现在意大利热那亚。 二次世界大战以前，自由贸易区约25个，主要集中在欧洲和地中海沿岸国家的港口，如意大利的那不靳斯、威尼斯，德国汉堡、不莱梅等，数量少，经济活动单一，主要从事对外贸易和转口贸易。 从二战以后到20世纪60年代，由古典向现代转变，发展到100个左右，功能扩大到加工、制造领域。 自20世纪60年代以来，自由贸易区发展迅速，进入2l世纪，包括自由港、自由区、对外贸易区、出口加工区等，总数已达1200多个。 其中l5个发达国家设立了425个，占354；67个发展中国家共设立775个，占656。 最典型的是美国对外贸易区的迅速增长。 1936年纽约出现第一个自由贸易区，到l994年底已达199个。 目前世界上多数自由贸易区都具有进出口贸易、转口贸易、仓储、加工、商品展示、金融等多种功能，运行效率和抗风险能力大大提高。 13国内特殊监管区域的建立和发展中国的保税制度最早可追溯到1888年，当时上海海关批准设立卫生检疫杂志xx年6月第31卷第3期chinese frontierhealth quarantine类似保税仓库性质的上海招商局保税关栈。 现代的保税制度缘自上世纪中期，海关适应“三来一补”加工贸易需要，设立了进口保税仓库和出口监管仓库。 xx年底，海关批准的各类保税仓库已有692个。 1987年和1990年，深圳经济特区先后设立深圳沙头角和福田保税区进行试验和探索，以期利用其靠近港口的优势内引外联，带动当地出口加工、物流等相关产业的发展。 1990年6月，国务院批准设立上海外高桥保税区，此后相继批准设立了天津港、大连、广州、厦门象屿、张家港、海口、青岛、宁波、福州、汕头、深圳盐田港和珠海保税区，截至1996年共设立15个保税区。 为了补充保税区没有达到的出口加工功能，20o0年6月，国务院正式批准大连、天津、北京、昆山、苏州、上海、杭州、厦门、深圳、广州、宁波等15个地区设立出口加工区。 截至xx年8月，全国已有60个出口加工区，其中有13个分布在江苏。 2000xx年，国务院先后批准上海、宁波、天津、深圳、大连、青岛、厦门、张家港等8个城市作为区港联动保税物流园区试点，区内主要发展仓储和物流产业，但不能发展出口加工、国际贸易等产业，并且园区面积都比较小。 xxxx年，国务院又先后批准成立上海洋山、天津东疆、大连大窑湾、海南洋浦保税港区，以及苏州工业园区综合保税区，开创了功能整合和政策叠加的新特殊监管区域。 同时，保税物流中心也开始试行，xx年以来全国已获批运行的4家B型保税物流中心江苏3家，北京1家；A型1家在上海；并有向中西部蔓延之势。 目前，我国的国际保税物流形成了“保税港区为龙头和先导，以保税区、保税物流园区、出口加工区、保税物流中心CA、B型)为骨干和枢纽，以出口监管仓库、公共型和自用型保税仓库为基础和网点的三个层次、多元化的海关保税物流监管体系”阁。 2特殊监管区域卫生检疫监管能力研究的意义21做好特殊监管区域卫生检疫监管工作是履行法律职责的体现根据国际卫生条例 (xx)关于国际交通、入境口岸、集装箱装卸区以及主管当局职责等有关定义和条款规定，必须对特殊监管区域进行公共卫生风险因素监测评估，加强突发公共卫生事件应对能力建设。 我国国境卫生检疫法第4条规定所有出入境运输设备以及可能传播检疫传染病的物品都应当接受检疫，经国境卫生检疫机关许可，方准入境或出境。 检疫法实施细则第3条明确规定对入出境集装箱实施检疫、监测、卫生监督的场所属于卫生检疫机关工作范围。 因此，对特殊监管区域实施卫生检疫监管，是法律赋予检验检疫主管当局的神圣职责。 为适应特殊监管区域的发展要求，国家质检总局先后制定了保税区检验检疫监督管理办法等一系列管理规定，江苏检验检疫局也下发了有关出口加工区、直通式监管点等特殊监管区域的检验检疫监督管理实施办法。 对进入特殊监管区域的商品进行安全、卫生、环保防范也符合国际惯例要求。 国外许多自由贸易区考虑到公共利益、保护人民的健康和安全、动植物的生命和安全等因素，都以法律的形式加以规定。 22加强特殊监管区域卫生检疫监管是有效防范公共卫生风险的必要手段加强卫生检疫监管能力建设，有效开展卫生检疫监管工作，是关系到人体健康、产业安全的一个重要环节61。 目前使用集装箱运输是大多数货物的首选运输方式。 由于集装箱装载货物种类复杂，集散地广，流动性大，又是一种特殊的密闭容器，使得集装箱成为疫病传播的载体、病媒生物孳生的场所和隐匿转移污染物的工具。 在入境集装箱中发现蝇蛆、啮齿动物等活的或死的医学媒介生物、粪便、废旧物品、化学性污染物等有毒有害物的事件多次报道。 另外，国际物流中有相当一部分货物的通关地与目的地不同的进境集装箱，其货物流向很难进行检验检疫监管，极有可能造成疫情监控不力，发生公共卫生事件71。 统计表明，xx年仅江苏特殊监管区域(包括出口加工区、直通点、保税区、保税物流中心)共受理报检609877批次，集装箱35万多标箱，截获医学媒介生物835批次，由于及时采取了处理措施，有效防止了有害生物传人和可能造成的疾病传播。 23加强特殊监管区域卫生检疫监管能力建设是大通关的必然要求特殊监管区域作为国际物流集装箱、货物装卸转运的重要场所，其卫生检疫监管能力直接影响生产和贸易。 随着全球化形势的不断变化，检验检疫机构规模的发展远远跟不上进出口贸易额的增长速度，特殊监管区域的检疫业务开展处于被动扩张适应状态，原有的工作模式和管理规定已不太适应新形势的变化。 在“提速、减负、增效、严密监管”的大通关要求下，卫生检疫监管工作要更加科学合理，不仅要有效，而且要高效8-101。 考虑到海关对特殊监管区域运行与监管特征是“一线放开，二线管住，区内自由，入区退税”【l1j，而卫生检疫要求对一线(入出境)严格监管，二线(国内进园区或园区出到国2l8卫生检疫杂志xx年6月筮鲞筮期塑堕笪翌nt堕3内)原则上予以放开，二者监管要求和关键环节不同，在卫生检疫监管流程设计和配套设施建设方面必须满足大通关的要求。 本研究旨在通过对特殊监管区域现有的卫生检疫监管模式与国际卫生条例 (xx)有关能力要求结合加以分析，提出卫生检疫监管工作应该达到的核心能力要求，通过系统比较，探索建立能力评估体系，为卫生检疫监管工作的开展、检查、验收，提供系统的参考意见和评价思路，可比性大大增强。 通过评估体系的试评判，还可以发现工作中需要加强和改进的环节，有利于管理者针对各项卫生检疫工作项目的重要程度及其相关条件要求，抓住关键环节，加强能力建设，提高工作质量。 3构建评估指标体系框架的原则31系统性原则构建特殊监管区域卫生检疫监管能力评估体系是一项复杂的系统工程，项目指标的设置要力求综合反映针对特殊监管区域的卫生检疫监管模式下整体监管能力，追求整体与局部的统一，从宏观到微观进行系统反映和评价。 32需求性原则根据国际卫生条例(xx年)的要求，卫生检疫监管工作主要内容包括维持口岸卫生安全和应对突发公共卫生事件，目的是预防、控制和消除口岸公共卫生危害，避免对国际交通和贸易造成不必要的影响。 要紧紧围绕工作目的和内容建立目标体系，选取的项目指标应满足法律法规和口岸卫生控制标准规范的需求。 33科学性原则评价项目指标的设置必须符合卫生检疫技术发展的基本理论和监管体系的自身特点，指标的含义、分类、范围、数据收集、计算方法、权重确定等都要真实、规范、有科学依据，同时要注意所选指标的稳定性和相关性，要使指标体系成为一个有机的统一体。 34适用性原则由于卫生检疫监管工作涉及的理论内容非常广泛，因此，要结合特殊监管区域卫生检疫工作的特殊性，指标的选择应具有代表性，尽量做到用较少的指标反映目标中的关键问题，且数据易于收集，针对性高、操作性强，易于理解和掌握。 35效率性原则强调卫生检疫监管部门要与其他机构、部门和单位之间明确分工与协调。 要符合“减负、提速、高效、严密监管”的大通关要求，以及在处置突发公共卫生事件时与其他部门和单位的协调联动机制41。 36公正性原则卫生检疫是维护口岸公共卫生安全和社会经济利益的行政执法活动，行使国家主权，维护法律尊严。 因此，对内对外应实现公正监管，独立于被监管单位，维护社会公共利益，评价指标也应该坚持公正立场，不偏袒任何单位或部门的利益旧。 4研究方法41方法的选择对特殊监管区域卫生检疫监管能力进行综合评价，属于卫生管理评价领域。 目前这类评价体系的指标选择多为经验方法，项目权重的确定以主观定权法为主，实际应用的研究方法以德尔菲法和层次分析法为多16-18】。 本研究拟通过查询文献、专家咨询收集资料，系统分析组成评估体系的项目指标。 根据国际卫生条例 (xx)有关定义和职责、能力要求条款的规定，结合工作现状，初步选定评估体系框架的l级、2级指标项目(表1)。 采用层次分析法，对评估体系指标的合理性和权重进行分析，确定评估体系的层次结构模型和权重系数。 表1特殊监管区域卫生检疫监管能力评估体系的框架研究目标l级指标2级指标评分评价项目权重评价子项目权重a11办公设施a12查验设施a基础设施配备盒篡a15通讯网络设施al一6交通设施a21专业基础a2人员技术能力a22岗位技能a23科研创新能力通过调a31获取信息能力查获取a3检疫查验能力a32现场检测能力组成因评a33结果处置能力素数值估a4媒介防制能力盒篆羹或等级体a51食品卫生控制分值，系a52环境卫生控制必要时a5卫生控制能力a53职业卫生控制无量纲a54储存场地卫生化，计控制算评分a6-1卫生处理单位资质a6卫生处理能力a62药品器械配置a63过程控制能力a64效果评价能力a71组织保障能力a7突发公共卫生a72监测预警能力事件应对能力a7-3及时应对能力a74事后管理能力卫生检疫杂志2oo8年6月第31卷第3期chinese frontierhealtll考虑统计样本量以及回应率，选择适当数量的卫生检疫资深专家或具有l0年以上工作经验的卫生检疫专业技术人员进行咨询，对评价指标进行对比打分，以thomas lsaaty的1-9标度法作为评分标准(表2)。 表21-9标度法评分标准对比打分相对重要程序说明1同等重要两者对目标的贡献相同3略为重要根据经验一个比另一个评价稍有利基本重要根据经验一个比另一个评价更为有利7确实重要根据经验一个比另一个评价有利，且在实践中被证明9绝对重要重要程度明显(2，4，6，8)两相邻程度的中间值需要折中时用根据各指标对比打分值aj j，建立判断矩阵，用SaatyS法估计各指标的权重分配，进行归一化处理(表3)。 表3目标分层指标成对比较判断优选矩阵示例指标指标1(j=1)指标2(j=2)指标3G=3)指标1(i_1标2(i2)2l控23指标3(i-3)3l0-3233flot0=1i)以1级指标为例alz=A1A2，a21=A2A1，alz=la21近似解法计算各指标的权重ailai2ai m归一化计算权重=i=1通过计算一致性指标CI、CR进行一致性检验【191。 CI=竺，CR ml其中RI为平均随机一致性指数的取值，一为最大特征根=m i=1m=ai j，_l当各项权重判断无逻辑错误时，计算组合权重。 获取各指标因素的取值，试计算不同特殊监管区域卫生检疫监管能力评估体系的综合得分。 42研究步骤 (1)3轮专家咨询法确定指标层次结构。 (2)建立目标分层指标成对比较判断优选矩阵，2l9各目标层次专家评分。 (3)通过层次分析法对专家评定意见进行层次分析，一致性检验通过后，计算各项评估的权重系数。 (4)特殊监管区域各项能力因素调查，所得数据进行统计处理转换成评分，根据各项评价内容的评分计算综合得分，对能力进行试评判。 (5)有关报告的编写工作。 43评估体系的建立通过上述方法，对江苏特殊监管区域卫生检疫监管能力建立了评估体系的框架模型，在一定范围内得到了认同。 其中，为尽量避免相关能力的内容交叉重复出现，结合工作实际，将传染病监测控制纳入突发事件应对能力部分，有关的卫生检疫行政许可纳入卫生控制部分。 当然，由于海关特殊监管区域的形式仍在不断创新完善，卫生检疫监管模式与其他检验检疫业务也仍处于相互融合阶段，本文提出的评估体系