基于统筹城乡发展背景下土地流转制度创新设计研究.doc

基于统筹城乡发展背景下土地流转制度创新设计研究以西部地区发展为例 内容提要 近年来，国家大力推进区域协调发展，但西部与东部地区发展差距仍然较大，西部地区城乡发展不平衡是导致经济发展水平不高的主要原因，推进城乡统筹发展，首先要在土地要素流动上有所突破。由于缺乏健全的土地市场以及现行集体土地使用制度的僵化，导致土地流转不畅、土地收益分配不合理、土地利用效率偏低等问题。本文提出要在坚持“依法、自愿、有偿”的原则、坚持有利于资源优化配置的原则、坚持因地制宜、形式多样的原则的基础上，在确保耕地基本农田总量、粮食综合生产能力提升前提下，通过推进土地制度创新试点工作，引入农用地发展权市场交易模式，探索提高新增建设用地平衡指标的方式，创新土地流转制度，增强西部地区土地流动性和利用合理性。近年来，国家大力推进区域协调发展，但西部与东部地区发展差距仍然较大，西部地区城乡发展不平衡是导致经济发展水平不高的主要原因。目前，西部地区正处于工业化、城市化加快发展的起点，处于发展的历史机遇期，国家又批准重庆、成都成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，全面探索新的发展路径，其中创新土地流转制度是实现城乡统筹发展的关键因素。在工业化、城市化、市场化、开放化进程中，如何正确运用好国家政策，积极探索土地利用上理论和制度创新，处理好供需用地的矛盾，提高集约节约用地的水平，按市场经济规律建立健全城乡土地资源配置机制，已是西部地区面临的一个不容回避、迫在眉睫的问题。一、当前西部地区推进土地合理流转的必要性（一）推进城乡统筹发展，需要在要素流动上有所突破，尤以土地、劳动力人口的流动性上需要创新，这也是“三农”问题解决的关键统筹城乡发展主要是建立和健全城乡统筹的商品市场体系、要素市场体系和社会保障体系，其中要素市场特别是土地市场是城乡统筹的重要内容。西部地区城乡二元结构特征突出，统筹城乡的压力大、任务重。同时，由于长期行政手段的“均田制”以及现行集体土地使用制度的僵化，西部地区耕地过于分散，许多建设用地未得到充分利用甚至闲置，大量农民进城务工伴随的耕地撂荒问题突出，土地利用效率偏低。而作为连接城乡发展的主体中小企业在城市旧城改造、“抓大放小”的政策实施过程中正面临无地可用的困境。推进土地等生产要素在城乡之间自由流动是解决“三农”问题的关键，一方面有利于农村集体利用土地资产参与经济建设，通过推进农村居民住宅集聚和进城农民市民化，盘活乡镇企业用地，提供城市化、工业化进程中所需要的建设用地，增加单位土地经济总量和财富创造量，提高城市发展反哺农村的能力，同时，因为集体存量建设用地的流转减少闲置土地数量，减少建设用地增量的增加，有利于保护耕地和节约耕地。另一方面有利于以土地为主要载体的农业加快产业化进程，实现规模化、集约化经营，提高劳动生产率，提高附着在土地上的产品的经济效益；有利于在土地流转过程中，逐步提高农民土地承包经营收益和宅基地预期收益，提高农民的收入水平和财富水平。（二）西部地区正进入工业化、城市化快速发展时期，发展需要与土地利用矛盾更加突出改革开放以来，东部沿海地区城市发展、工业化建设过程中，土地开发和利用作为带动经济发展的一项重要措施为沿海发达地区经济繁荣提供了强劲动力。据有关资料，浙江湖州、福建晋江、广东顺德地区，城镇建设用地总面积中约有80%左右为集体非农建设用地（周建春，2007）。沿海发达地区在工业化、城市化快速发展期基本未受土地要素的制度制约。总体上，西部地区工业化、城市化进程落后于沿海发达地区，目前刚刚进入工业化、城市化快速发展的起点，面临承接国际国内产业转移的良好机遇，工业化、城市化对土地利用的需求十分迫切，用地需求增大与供地有限之间的矛盾突出。以重庆为例，1997年2010年，重庆市获批的规划用地总量为4万公顷，截止目前已经用地3.47万公顷，今后几年可作为开发、建设用地的土地相当紧张。但同时，为了保障粮食安全和稳定经济发展，近期我国土地“闸门”进一步收紧：“以租代征”、擅自扩大建设用地规模被严格禁止；新增建设用地控制指标纳入土地利用年度计划等，从紧的宏观土地政策环境使西部地区在发展的关键期土地利用矛盾和问题更为突出。（三）引导集体建设用地使用权进入市场进行有序流转，是规范土地流转市场的现实需要西部地区尤其是城乡结合部市场水平较高的区域，因发展需要在土地开发过程中涌现出多种多样的土地经营模式，部分地区出现了与沿海地区早期发展过程中类似的土地隐性市场。如以农业结构调整为契机，将农用地转变为非农建设用地后直接出租、转让；在办理土地转用手续时违规操作，上报合作、合资合同，实际却是土地使用权租赁、转让合同；采取“自征自用”方式直接转为国有土地后，“无证用地”；城乡结合部出现小产权房等，土地非法出租或以其它形式非法转让，或未经批准非法占用。例如，四川省清理出新土地管理法实施以来非法入市的集体土地3210亩，贵州省清理出非法圈占土地1.89万亩（王名扬，2002）。究其原因，一是土地利用方式的比较利益差距巨大，农用地的经济效益远不如转为建设用地，办工厂、开商店或住宅出租。二是征地补偿水平过低，而用地成本很高。农民和村集体更倾向于采取不征自行转用流转的方式，而土地使用者也因为转用后的土地用地成本很高倾向于直接使用集体土地，尤其投资于集体建设用地的主体多是中小企业，采取这种方式可以降低其创业初期的资金压力。实际上，这部分农村集体建设用地已以出租、转让、入股联营等方式变相进入市场流转，建设用地流转已成既定事实不可逆转，政府仅靠强行的“堵”、“禁”无益于问题的根本解决，而需要建立制度规范，将之纳入土地有形市场，才能有效解决集体建设用地流转中的“市场黑洞”，防止集体土地收益的流失，保护农民的切身利益。 二、我国现行的土地制度对西部地区土地流转的制约我国现行的农村集体土地使用制度是建立在计划经济体制基础上形成的，这种土地使用制度在当时的历史条件下曾经发挥过积极的作用，国家通过对农村集体土地的支配、征用，积累了大量资金，用于发展工业、搞基础设施建设，推动了城市经济的快速发展。但随着社会主义市场经济体制的建立，城市经济、工业经济的扩大和农村经济的发展，这种土地制度对现阶段西部地区经济发展的制约越来越大，引起了土地流转不畅、土地收益分配不合理、土地利用效率偏低等问题。（一）现行征地制度制约了农村土地市场的形成长期以来，农村与城市分割的二元性土地制度以及国家对城市土地一级市场的垄断，造成土地市场的“价格双轨制”，扭曲了市场功能。根据土地管理法，集体所有的土地如果要进入市场，或通过转变用途获得增值，只有一种途径，即将集体土地征用为国有土地。这将宪法规定的征地范围由“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，甚至一些私人经营性项目。现行的征地制度，由于国家垄断土地一级市场造成过低的征地补偿标准，而农民没有法律许可的“讨价权”，对于土地在城市市场所产生的增值收益农村土地所有者和使用者也不能参与分配，目前农村集体土地征用中的收益分配政府所得与集体和农民所得之比约为17:1（沈飞等，2004）。因此，无论集体经济组织还是农民，都不愿意通过征地将集体土地转为国有。并且，过低的征地费用，为降低出让金提供了较大的空间，造成城市、工业用地粗放式扩张，降低了土地利用效率。农村土地的征用制度是计划经济的产物，建国初期，由于农村土地所有权缺乏法律化、制度化，且国家经济实力有限，对农村土地只能推行土地征用制度，对城市土地只能实行无偿划拨制度。目前，我国已建立了城市土地市场配置制度，但农村土地市场仍没有得到法律正式确认。显然，建国初期建立的征用制度与市场经济不相适应，主要表现为：一是在市场经济条件下土地使用者已经发生了根本性的变化，与计划经济条件下任何用地单位都是依附于政府的从属机构不同，每一用地单位都是独立的利益主体，城市经济与农村经济利益不可能完全一致。而城市化、工业化依靠农村和农民的低成本发展之路也是不可持续的。二是在市场经济条件下，土地不仅是资源，而且是重要的资产，农民的土地具有更多的功能。城市获得农民的土地必须考虑农村土地的多种功能，尤其是社会保障功能。三是城市用地与农村土地是两种不同的土地所有权，在法律上是平等的，在经济上也应该加以实现。西部地区集中了全国大部分的农民和集体土地，建立统一的城乡土地市场在一定程度上会提高工业化与城市化的成本，但他会从制度上解决长期存在的城乡发展不协调的问题。（二）现行土地用途管制制度制约了土地在地区间的合理配置现行土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，土地转让一般只能在同村甚至同村民组进行，集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的。农村土地承包法规定，土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。可见，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权也受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成了土地流转的封闭性，土地使用权无法按照市场方式自由转让，在很大程度上限制了集体组织之间、城乡之间、区域之间在土地利用上的余缺调节，对土地资源的合理配置制造了障碍，这不仅对农村剩余劳动力的转移产生不利影响，也会使农村土地流转局限在封闭的小范围内，以至形成十分零散的农村土地流转市场，阻碍农村土地利用效率的提高。现实中，部分农村集体土地事实上突破了现行法规的限制，集体建设用地、农用地自发的通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使用的现象大量存在。就集体建设用地而言，本身主要就是为了发展乡镇村工商业经济用地，如果限制取得和流转，不能最大化实现集体建设用地的效益，同时，由于各地区之间、各集体经济组织之间的生产能力各异，如果限制取得和流转，各地发展差距可能越来越大，不利于实现统筹发展。现行法律规定在经济学上明显是无效率的制度安排，相反自发流转虽然承担巨大法律风险成本，却是理性的、符合财产效益最大化原则的。并且，因为这种法律规定直接导致农村地价低估，尤其是与城市相邻地带的农村住宅价格低估，使得城市近郊买卖农村宅基地的现象频繁。尽管目前国家出台了各种条例法规阻止，但无论从城乡居民权益的公平性或市场经济规则来说，这都是无法治本的办法，无法适应与解决大批农民“非农化”的现实需要。现行的用途管制等法律规定与现实的尖锐冲突体现了现行立法的制度缺陷。（三）现行土地使用权抵押制度制约农村土地有效流转现行中华人民共和国担保法规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押，“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。” 可见，在现行的制度下，农民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地，而乡镇企业在抵押时不得将土地使用权单独抵押。但事实上，无论是外出务工和迁居城镇的农民，还是继续留在农村的农民，出于生产或生活的需要，由于往往借贷无门，土地的价值实现对于他们都是极其重要的。对准备进城的农民来说，如果限制承包地或宅基地抵押，他们进城购房或自主创业的资金就得不到有效补充，不利于农民及其家属进城工作和生活，不利于城市化进程的有序推进。对继续留在农村中的农民来说，由于农村经济结构调整、农村非农产业发展、农村消费市场的扩大都与农民的经济状况密切相关，如果限制承包地或宅基地抵押，农民会因为缺少资金及可靠的融资渠道无法加大生产投入、提高劳动生产率，进而实现持续增收，推动农村经济发展，这也必将制约农村土地流转。三、促进西部地区土地流转的制度创新设计在坚持农村家庭承包经营制度和稳定农村土地承包经营关系的原则、坚持“依法、自愿、有偿”的原则、坚持有利于资源优化配置的原则、坚持因地制宜、形式多样的原则的基础上，在确保耕地基本农田总量、粮食综合生产能力提升前提下，通过推进土地制度创新试点工作，引入农用地发展权市场交易模式，探索提高新增建设用地平衡指标的方式，创新土地流转制度，增强西部地区土地流动性和利用合理性。（一）推进国家土地管理制度创新试点工作在西部地区，选择正推进国家统筹城乡综合配套改革试验区建设的重庆市和四川省成都市开展国家土地管理制度创新试点。在土地征用方面，政府征地权严格用于纯公益事业或准公益性事业，非公共利益性质的用地交易应限制政府动用强制性征地，尽量交由市场机制加以解决；在土地利用的规划上，根据国家审批的土地利用总体规划，在确保耕地和基本农田总量不变的前提下，允许根据统筹城乡发展的实际，局部调整土地利用规划，报国土资源部备案；在土地利用的年度计划上，国家一次性下达5年指标，允许根据统筹城乡发展的实际，跨年度滚动统筹安排；在项目管理上，赋予部分土地项目管理权限，开展农村建设用地“减量”与城镇建设用地“调增”挂钩试点；在土地产权上，严格界定集体经济组织与农民在土地权力和流转收益上的分配，允许和鼓励农民以土地入股、产权交易、租赁等方式进行土地开发与建设，允许集体建设用地在不改变集体土地所有权性质的前提下，在符合土地规划和用途管制下进入市场进行交易，适当允许宅基地的转让、抵押，促进农民宅基地的商品化。（二）引入农用地发展权市场交易模式国家对建设用地总体上采取耕地总量动态平衡和异地置换政策，主要操作手段是利用规划机制和土地用途管制机制，这种做法带有很强的计划性，缺少灵活性。在西部地区，可以选择试点地区引入农用地发展权市场交易模式，推动农地向非农地合理置换，双向流动。农用地发展权即指农业用地转变为非农建设用地的权利。农地发展权是与农地所有权相分离的一种物权，农地发展权归农地所有者所有，发展权可以在市场上自由交易。随着经济持续发展，建设用地的需求量逐步增加，农地转为建设用地将产生更大的收益，农地发展权的价格也将逐步上升。允许农地保护区的发展权向发展区转移，允许开发者通过使用发展权提高预先规定的开发强度进行额外开发。经济发展条件不成熟地区，通过发展权（若干年期）的出让，得到比从事农业生产更高的收益；经济发展前景好的地区，可通过多支付费用获取更多的农转非指标，通过市场机制调节抬高用地门槛，促使其节约、集约使用土地。此外，通过农地供求市场的公开交易，有利于平衡非农用地与农用地边际收益差额，从而减少征地过程中的寻租腐败及滥用征地权等现象，有利于节约耕地和保证粮食安全。（三）探索多种方式提高新增建设用地平衡指标一是鼓励新增耕地潜力较大的地区加大土地开发整理力度，加强对采煤塌陷地、矿山废弃地、废河滩地、旧村庄的复垦开发，适度开发荒山等未利用土地，进而提供新增耕地指标储备。二是积极引导农村集体建设用地的集聚，通过土地置换等办法，在建设工商业集聚区时，充分考虑将周边农村零散的建设用地通过置换等方式集聚在一起。三是改革农村集体建设用地管理制度，逐步赋予集体土地与国有土地同等的权利，在坚持土地有偿使用和严格用途管制下，允许集体建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价出资或者入股、合作或联营等方式直接进入小城镇土地市场，盘活存量建设用地。四是完善农村建设用地使用制度，对农业产业化中圈、舍改造等建设占用耕地可以与耕作层剥离的，尽量采用剥离，对耕作层进行保护和利用。五是出台农村自愿退出的宅基地的管理办法，由农村集体经济组织或农村土地管理机构组织复耕，进行统一登记管理。（四）建立新型农村土地流转制度一是建立统一规范的土地流转市场，培育流转市场主体。建立土地管理服务中心，规范流转市场管理。各级土地管理服务中心承担流转、托管、仲裁、登记、中介等职能。建立统一的农村土地承包、流转管理信息系统。放宽农村土地流转经营主体的范围，允许各种组织、企业和个人通过农村土地流转，从事农业规模经营；允许各种金融资本、工商资本和民间资本参与农村土地流转。各类经营主体在税收、融资、用地、经营等方面予以支持。培育农村流转中介服务组织。二是在不改变土地所有性质和承包地用途的情况下，推进农民承包地采取多种形式流转。形式包括转包、转让、出租、互换、入股等。方式可以是农民自发流转、托管组织流转、委托流转、集中连片流转、再流转等。三是适当放宽农村土地的农业用途范围。在不损害土地耕作条件和基本农田保护情况下，农作物种植、畜禽养殖、水产养殖、农业科学试验等可视为农业用途。允许农村土地流转经营主体开展与经营主业相关的农产品加工、物流配送、农业技术咨询服务和农业观光旅游等经营活动。鼓励土地流转经营主体投资兴建农田水利等基础设施，所占土地不占其临时建设用地指标，并免收各种手续费。四是突破农村集体建设土地的用途限制。拓宽土地使用范围。支持工业化、城市化程度高、经济较发达、有条件的地区开展试点，除不允许开发商品住宅外，集体土地可通过土地市场公开交易，用于商业、旅游等经营性项目建设；经依法取得的集体建设用地可设定抵押权；适当放宽宅基地流转、继承、利用方式上的限制，因转让、出租、抵押地上建筑物导致村民住宅用地使用权转移的，村民住宅用地随之流转。此外，打破分村审批制，新宅