“网运分离”中国铁路运输管理体制改革的基本思路

“网运分离”中国铁路运输管理体制改革的基本思路 （弓，）三（）、专连孑锄皇体筝。 强习努为本刊特稿。 （）“网运分离中国铁?运输管?体制改革的基本思?。 一。 。 。 一。 一。 ?编者按铁道部党组于月日至月日在?京举办有各铁?局局长、党委书记、总经济师和部机关各司局负责同志参加的研计班，集中学习国务院领导同志对铁?改革的重要指示深入研讨铁?运输管?体制改革的总体思?。 现将傅志寰同志和孙永福同志的讲话主要内容摘缟如下铁道部党组书记、部长傅志寰在研讨班开班时讲话指出，铁?运输管?体制改革是一场深刻的历史性变革，中国铁?的特殊复杂性又是世界少有的。 要解决制约铁?发展白勺各种深层次矛盾和问题在体制转换和结构调整实现根本性突破必须坚持党中央关于国有企业改革干发展的指导方针，从中国的国情、?情出发，确定总体思?，系统推进改革分步实施到位。 部党组从?片始组织专题研究铁?体制改革方案进?过多方案的研究论证，并多次向国务院领导汇报在今?月的报中国务院领导基本肯定“网运分离”的改革思?，同时强调铁?改革当前要抓紧推进政企分开社企分开、事企分开”和减员增效。 这意味着铁?运输管?体制改革的总体走向已经明确铁?改革将进、在总体部署下系统推进体制转换和结构调整的新阶段博志寰结合【司外铁?改革实践，对近?来研究论证过的五种运输企业重构方案进?了深入的比较分析一是成立全圆铁?运输总公司，承扭从铁连郜剥冉出来的企业职能。 这样铁道都能够较快、较彻底地实现政企分开时返输总公司实?集中管?于维护运输调度统指挥机构调整也相对简?有利于稳定但总公一体制的主要问题是没有打破全?运输管?上的大一统”翱运输经营的“大锅饭”；同时总公司管?跨艘太人超出一个企业合?的经营规模和铁道经济阱究有效的管?范围，势必造成市场决策迟缓和内部管?效率低下，企业应变能?差、经营缺乏活?，?利于提高企业经济效益。 从国外铁?特别是国铁企业改革来看，打破铁?“大一统”体制下的企业“大锅饭”，是改革的一个重要原则。 二战以后，日本国铁实?统一管?的大公司体制，由于管?层次多，公司统负盈亏，造成经营教率下降这是促使日本国铁改革的一个重要因素。 ?日本国铁改革打破“大一统”体制，把客运拆分成了个独立的公司，经营状况有了很大改进。 豉洲一些国家的国铁企业，改革后虽然没有被拆分成几家运输公司相互竞争，但与中国铁?同的是，在这些国家，铁?的市场份额较小，其他运输方式对国铁企业构成了充分有效的竞争压?。 通过开放通?权，这些国铁企业还面临着其他铁?运输经营者的潜在竞争。 同时欧洲各国面积比较小，企业管?规模并?过大，加之技术手段先进，?存在管?过来的问题。 美国一级铁?货运公司管?跨度很大，近?来还在通过企业兼并进一步扩大管?规模依靠高度发达的信息技术手段实现集约化经营，表现出集中化的发展趋势。 担群使将来再集中，一级货运公司仍然有两家以上，企业仍然蔼幅着铁?内部和外部的充分竞争压?。 而且髓在我国中长途、大运?的铁?运输市场上，大多数昔通旅客和货主没有多少选择余地，仅有其它运输方式的竞争，还?足以对铁?运输企业掏成充分有效的竞争压?。 二是接区域蛆建?干铁?套司点橐从中国铁?的现状来看，铁?局分局都是按区域划分的。 多?来，铁道部从解决两级法人重叠问鼯人手，考虑了多种企业重组方案。 取消一级法人，在全国重新组建?干个小铁?局，能够彻底解决两级法人重叠问蘑但这样做铁?局、分局都要调整振荡太大企业靓模也仍然?能满足自主经营的要求。 在保留现?两级法人的基础本刊特稿上组建企业集团以母子公司结构来界定铁?局资产经营与分局生产经营的关系符合建立现代企业制度的一般要求从?论上说解决了两级法人职能上的重叠，很多工业企业公司制改革的实践也是有成效的。 但铁?运输企业几?的试点证明，在原有铁?局、分局的基础上进?公司化改制，并未能从根本上解决铁?运输?业的特性问题因此很难达到以市场导向重组企业的要求在全国组建几个大区铁?集团，从企业规模上讲?有优势，也有利于企业自主经营。 但在引人铁?内部竞争，协调垒?性运输确保大干线畅通，统一?网建设改造等方面仍然存在着一些难以克服的缺陷从国外铁?来看，本国铁改革后，客运按地区划分成了个公司这一方面是为了促进与私营铁?公司之间的竞争另一方面也是日本铁?特有的市场需求结构决定的?海道、四国和九州个客运公司分别管辖个岛屿的客运业务，独立的地?位置决定了市场及资源的可分割性。 东日本、东海、西日本个客运公司分别管辖本州新干线的个区域，各公司管内到发客流都占到以上，基本上也是自循环系统。 对少?的跨公司运输协调问题，通过企业间协商方式，辅之以先进的技术手段，并?难解决但中国铁?客货运输需求主要表现为中长途流，地区性的企业组织结构显然?完全适应这种市场需求。 搞得?好，就可能因市场分割而影响铁?大干线的畅通。 扩大地区管?跨度，加大管内运输比重，可以减少直通运输协调的矛盾，但从竞争的角度看，各公司管内用户基本没有选择余地。 这与美国铁?货运公司的情况有很大?同美国铁?货运公司也有按区域划分的特点，但同一地卜（内存在几家货运公司竞争各货运公司之间相互开放通?形成了特有的地区重叠”现象。 这主要是由于在美国铁?早期私人投资、分散建设、无序竞争、追求高额利润的过程中，进?了大?的重复建设，?网能?极大富裕，大城市之间形成了很多平?线?，左右的径?有两个铁?公司在竞争还有以上的铁?以开放通?权的方式人竞争。 我国铁?是一张统筹规划建设起来的?网几乎没有重复建设，能够构成平?径?竞争的线?十分有限。 所以，仅仅扩大区域性铁?公司管辖范围还是?能从根本上解决阀题三是以主要铁?干残为主体，袖建几个太的干残铁?公司。 京沪、京广京哈京 九、陇海等大干线，承担全国铁?的主要运?是企业市场化经营的重要载体。 以此为主体组建公司，各企业的资产边界相对比较清晰有利于进一步挖掘干线运输潜能，强化以干线为主的市场营销，同时本线运输可以傲到独立核算。 但实际测算表明，上述各条干线的大部分运?是本线产生的，以上的货运?和货物周转?属于跨线运输。 另外我国干线铁?纵横交错，如果按南?方向组建干线公司，东西方向的干线就会被切割，反之也是如此。 这?仅使企业难以做到自主经营，而且会带来运输协调上的困难，也?利于干线运输畅通从国外铁?情况来看加拿大的国家铁?公司（）和太平洋铁?公司（）是两家以干线为经营主体的公司但各自的经营范围分属于基本平?的东西向两大通?，交叉的业务?很小，两公司之间既能形成有效竞争，又?影响运输畅通而我国即使在同一方向上有几条铁?线如京广、京 九、京沪等南?同向线?，但各自的经济吸引范围?同，也难以开展有效竞争。 除了个别情况以外大部分铁?并?具备组建干线公司的条件四是局部的“罔运分鼻，即堂运与?一?持一体客运姐建?干独立公司，租用战?。 美国的客运公刮、加拿大的客运公司，都是采用这种模式。 这些公司所从事的客运业务，在全国市场所占份额都很小，公司盈利能?较弱，租用线?可以较大幅度地降低企业固定成本运输组织上也比较简单。 但中国铁?的基本特点是客货运输并重，客运重组后也?会是一个公司，如果货运与?网?分，在运输资褫?充裕的情况下，运输能?的分配很难傲到公平，矛盾可能?大。 而且货运自身的改革受到很大制约现体制下的诸多问题仍然得?到彻底解决。 虽然客运组织方式相对于货运来说简单一点，可以先从旧体制中分离出去在改革上走得?快一些，但这种局部的分离只是改革过渡时期的一个步骤，而?是企业重组的最终目标。 上述各种方案还有一个共同的问题是无法解决的，即如何兼顾铁?基础设施建设与运输企业市场化经营的需要。 中国铁?改革?同于国外铁?的一个很大特点是，我国铁?正处在持续发展时期，基础设施建设任务很重。 既有线?资产总?庞大，投资收益率较低今后需要建设的铁?还有大?的公益性项目例如西部大开发需要修建的铁?多数投资回报低运营亏损大。 要靠运输企业来承担大?的公益性铁?建设投资与还贷责任，?从心美国铁?货运公司经营着几铁道经济研究本刊特稿十万公?的铁?网，但这些铁?大多在本世纪初就已建成几十?来茺国没有新建铁?，旧线已几乎没有“沉淀资本”。 日奉铁?近?来修建了多公?的高速新干线但其铁?建设与运输经营基本上是分离的新干线铁?的投资及债务偿还主要由政府设立的一些特殊法人承担。 我国铁?重组后，如果把线?等基础设施的资产负债也相应划分给各铁?公司，那么在一个公司内部铁?的基础性、公益性、经营性等多重属性仍然交织在一起，企业资产负债结构仍然难以满足市场化经营和社会化筹资的要求，?利于提高铁?运输企业的市场竞争能?，?利于企业的持续健康发展，而且对构造企业多元投资主体，进?股份制改造，建立现代企制度等都将形成很大的制约。 五是网运分离。 “网运分离是欧洲铁?比较普遍采用的企业重组模式。 之所以有普遍性，主要是由于欧洲统一市场的推进，要求构筑一体化的欧洲铁?运输网络站在一个以整个欧盟为范围的大市场中来看，个成员国相对虫立、自成一体的铁?网络和运输系统，实际上构成对欧洲市场的地域性分割。 采用。 网运分离”的办法一是促使欧盟各国铁?网对外开放，并在技术标准、收费水平乃至建设规划上趋向统一，消除因?网分割可能产生的市场分割；二是鼓励各国铁?公司组织跨国运输，构造全欧范围的大市场竞争格局；三是帮助各国铁?企业摆脱沉重的基础设施负担，剥离非企业职能促进各种运输方式平等竞争，支持铁?发展，优化涠整运输结构使之?符合可持续发展的要求。 尽管各国实施“网运分离”的程度和方式?同，但改革普遍促进闰有铁?以市场为导向重构客货运输企业，在企业转换机制、调整结构、适应市场上取得了明显成效，这些对中国铁?改革的确具有十分重要的借鉴价值俄罗斯铁?中国铁?的基本特点有很多相似之处，也面临着从汁划经济向市场经济转轨，探索如何改革铁?“大一统”的旧体制重构运输企业。 ?月日俄罗斯联坪政府批准了交通部提出的联邦铁?运输机构改革想，其中明确规定“逐步将铁?运输按其组织和鲐济范围划分为垄断性和竞争性的业务”，在铁?局蕈础逐步组建各类客运公司、货运公司，引人竞争，并在这些企业建立的过程中，对铁?局的管?机构实?优化，最终将铁?局改变为主要“利用铁?运输基础没施提供服务的企业”铁道经济研究傅志寰说，基于多种因素的考虑经过反复深入的研究和各种方案的认真比选，以。 网运分离”作为我国铁?运输体制改革的基本模式，把具有自然垄断性的国家铁?网基础设施与具有竞争性的铁?客货运输经营区分开，组建一个统一的国家铁?网公司及?干个有较强实?的客运公司和货运公司，实?分类管?，可以比较全面而合?地解决长期困扰铁?发展的体制性弊端和结构性矛盾具体分析，体现在以下几个方面一是能憾从根本上打破“走锅饭，使扶遣输企业成为鼻正的法人实俸和市场竞争主体。 网运分离”后，由于客运、货运公司直接从市场上取得经营收入加上公司管?跨度加大，成本差异明显缩小，运输统一调度的干预程度相对减少客运、货运公司经营自主权将得到比较充分的保证。 与此同时，对亏损的公益性运输，再实?政府购买制度或财政补贴，客运、货运公司将成为真正意义上的市场主体和法人实体。 二是能够促进现代企业翻度的走立。 客运和货运公司的组建打破了目前地区性结构的限制，具有相对独立而明确的经营救责，同时各运输公司剥离了非企业职能和非经营性资产突出了核心业务，资产负债结构比较合?，因此能够实现经营自主决策，成本企业自控，发展自筹资金，投资主体多元这就为现代企业制度的建立创造了有利条件。 三是能够引八市场竞争机翻。 实?“网运分离”后，运输企业在运输市场上既有替代性竞争，也有?业内部的竞争客运可以形成同一线?上?同公司的列车竞争货运可以形成?同公司对同一品类货物运输的竞争，同时这种竞争机制的引入也是有序、渐进、有效、可控的，可以兼顾规模和效率。 ?网公司遥越对铁?建设项目实?公开招标在线?等基础设施养护维修业务上引入竞争，并通过政府“规制”和投融资责任约束等多种方式，可以有效规范企业?为。 四是能够建立符合市场经济要求曲囊蓐粳融贵俸翻和机嘲。 ?网公司对铁?建设项目实?分类建设制度，经营性项目大?吸引社会投资公益性项目由政府投资为主同时?网公司用线?使用费的收人进?内部调剂，从整体上平衡?网收支。 即使目前国家没有足够的财?对公益性项目给予补贴但由于?网公司对这两类业务是分开操作的，至少在盈利性项目上可以打破目前的国家单一投资主体格局，引新的资金增本刊特稿?并且可以通过?网公司的独立核算，强化投资约束，提高投资效益这是在市场经济条件下促进铁?持续健康发展所必须具备的一个重要机制。 对于客运和货运公司来说在产权关系明晰、资产负债结构合?的条件下，独立承扣公司法人财产投资权责，自筹资金进?技术改造和技术刨新的意识与能?将进一步增强，能够?好地利用资本市场加快发展。 五是邑够真正实现豉企分开。 实?“网运分离”后，可以使政府集中?管好?网公司，把需要铁?承担的公益性建设和宏观调控任务，集中交由?网公司负责?实。 与此同时放开搞活客运和货运公司，让他们按照市场经济要求自主经营。 公平竞争。 随着“网运分离”改革的推进政府铁?主管部门的职能将逐步转向以宏观管?、?业管?为主主要负责制定?业发展规划和政策法规，检查监督运输安全和服务质?，制定运输市场准及运?规则，?干预铁?企业的生产经营。 六是能够保持国家对坎?必要的宏观调控。 由?网公司负责统一分配运输能?，?使运输调度权，可以在运输公司多主体竞争的同时保证全?运输畅通高效，兼顾运输集中统一指挥与企业自主经营的需要，发挥?网的整体效率傅志寰说推进“网运分离”改革当前重点要抓好政企分开、社企分开、事企分开和减员增效，要把深化完善铁?局资产经营责任制、巩固扩大扭亏增盈成果、确保运输安全等工作有机地结合起来改革要依靠全?上下共同推进特别要注意依靠和发挥好铁?局、铁?分局的积极性、主动性和创造性。 傅志寰在研讨班上指出，“网运分离”是对中国铁?传统体制进?的一场根本性变革难度确实很大。 现在还?可能把所有问题都考虑到许多操作的问题和难点，需要我们进一步深入研究建立适应社会主义市场经济的铁?管?体制和经营机制这一艰巨而又光荣的任务，历史地?在了我们肩上。 我们将走上漫长的改革之?，这将是?平凡的历程。 虽然?会像长征那样惊世骇俗却也是中国铁?改革的壮丽之举；虽然?会像长征那样千难万险，但也可能是一条曲折坎坷之?既然我们认真地而?是轻率地选择了这条道?，就应该坚定地走下去全?上下要共同努?、团结奋斗，迎接新的改革形势到来部党组副书记、副部长孙永福在研讨班结束时总结指出实?“阿运分离”改革是对传统的铁?运输管?体制的重大变革，我们要进一步加深对这一改革意义的?解认识，解放思想，转变观念。 勇于创新。 只有认识到位，才能统一思想，坚定改革信心党的十五大和十五届一中全会提出，用三?左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，?争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度对照铁?运输企业的情况，扭亏为盈这个目标我们已经提前实现了但扭亏的基础还?稳固；而建立现代企业制度这个目标，我们的差距很大任务相当艰巨。 这些?来我们在建立现代企业制度方面做了很多工