新时期我国乡镇管理体制改革的历程与思路

新时期我国乡镇管理体制改革的历程与思路 “?。 ?一?本雷同。 这样势必容易造成机构臃肿?冗员太多?财政压力增大。 第二?行政层次过多。 中国的现行地方行政区划建制一般有四个层级?即省一市地州一县一乡镇?而西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构一一区公所。 东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设置管理区?有的称工作区?或办事处?形成了五级管理层?管理层次之多居世界之首。 行政管理学认为?行政层次越多?信息失真越大?行政效率越低。 由于我国是一个经济比较落后、国家财力十分有限的发展中大国?地方行政区划应与经济社会发展的水平相适应?其地方彳亍政组织和层级应控制在一个合理的范围。 针对我国省少、地?市?县乡?镇?太多的实际?应当增加省缀建制?撤消地级建制?适度扩大县级区域?合理合并乡镇?同时有步骤、有组织地并村。 这样做?可以间接地提升人口和经济规模?实现财政规模的扩大?同时通过合并实现机构和人员的精简?既可降低成本?缓解财政压力?又可为乡镇体制改革的深化奠定基础。 改革党的组织机构?合理界定党政权力。 我国不但是单一制国家?而且是一党执政、多党参政的国家。 在基层政府设置党的组织系统?是我国政权结构的一个特点。 中国共产党执政后?因历史的惯性以及当时形势的需要?党特别重视基层的组织建设。 中华人民共和国建立不久?就在乡镇普遍建立了党委。 为了便于上级党委领导?乡镇党委建立了与上级党委一一对应的党的机构?使之成为一级机构较为健全、功能较为完备党委系统。 虽然宪法规定党的领导主要体现在政治思想和组织的领导、党章规定乡镇党委的职能是监督政府和决定乡镇的重大决策等?但是由于受国民党“党治”和原苏联模式的影响以及党委职能规定的太笼统?加之乡镇功能相对简单?造成事实上存在着“党政不分、以党代政”的现象。 其结果是机构重叠、人员过多以及党的功能得不到正常发挥。 其深层原因?就是对政党政治认识不清楚?尤其是对执政党的功能缺乏正确的认识。 历史和现实表明?政党政治之所以是社会发展的产物和必然趋势?乃是因为政党是公民监督政府的工具?是民众与政府联系的桥梁。 政党的任务是把公民组织起来?参与国家政治生活?公民通过政党?监督、影响政府的运作。 而不是取代国家政权?成为国家机器的一部分。 如果党事无巨细地包揽一切?党就失去了政党的功能。 然而由于长期对党的功能认识不深刻?认为党的领导就是党领导和包办一切?因此在加强党豹领导口号下?乡镇党委成为名副其实的国家权力机关和国家行政执行机关的结合体。 改变这种状况唯一出路?就是具体明确党政的职能?合理设置基层党的组织机构。 对于乡镇来说?党组织的功能主要体现在政治思想上领导?体现在对政府的监督上。 其机构的设置也应切合基层实际?不能与上级搞对口设置。 最理想的乡镇党组织是实行党代表制度?建立隶属县级党委的办事机构?主要负责县级党委的委办事项、管好党务工作和协调政府与人大的关系。 在农村实行村党支部与村委会合二为一?废除党支部和村委会分设的做法。 党支部和村委会合并并不是取消村民自治?而是为了加强和发挥村民自治的作用。 通过选举?被选举为村民委员会成员的党员同时兼任党支部成员?不是党员的村民委员会主任积极培养发展其为党员?支部书记临时由政府工作人员代理。 这样做?由于有村民代表大会和村民选举两项制度的制约?党员既能发挥模范带头作用?又能使村委会积极对选民负责?从而能够更好地履行村民委员会的作用。 明确政府的职能?实行事权、财权相统一。 政府职能的确定是财政支出体制的前提和基础。 虽然宪法已明确乡镇政权是我国五级政权体系中的组成部分?预算法也规定一级政权、一级财权?但乡镇财政的职能到底有哪些?一直没有得到很好的解决?职能的模糊不仅导致了不同的认识和实践?也是乡镇财权和事权不统一?财权在上?事权在下?财权制约事权一类不正常现象的重要根源。 从公平的角度考虑?乡镇财政的职能可分为两类。 第一类为基本职能?该部分职能是为本地居民提供的基本公共品和服务。 不考虑经济发展水平和居民收入水平?目的在于使全体公民的基本权利得到保证以实现社会公平为目标。 第二类为扩张性职能?该部分职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定。 它包括两部分?一部分是指提供更高质量和水平的基本公共品和服务?另一部分是随着经济发展水平提高要求提供的公共品和服务。 根据上述职能定位?不难发现目前乡镇政府的社会公共服务职能?明显过重。 因此?乡镇财政最主要目标之一?是要保证所有基本职能的履行。 在此基础上?根据当地经济发展需要和居民偏好?履行部分扩张性职能。 保证上述目标的实现?必须做好两项工作?首先完善财税收支制度。 为履行乡镇财政基本职能目标?确保公共部门主要职责像基础设施建设、基本生活保障以及基本公共产品提供的实现?完善财税收支制度是根本。 分税制的实行?的确为国家掌握必要的财力?进行经济建设、宏观调控做出了巨大贡献。 但也不可否认?由于与分税制配套的制度始终没有得到完善?产生了收入上移、支出下移?上边财力占大头、下边特别是乡镇财力匮乏的现象。 为避免这种现象的持续或恶化?中央要着重完善转移支付制度?解决现行转移支付制度存在的规范性与分税制的协调性、力度不够等一系列问题。 完善转移支付制度?在目标上?首要的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。 在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点?以有条件转移支付相配合?以特殊转移支付作为补充的复合形态?转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。 测量支出需求首当其冲的是乡镇职能问题?且一般仅包括经常性支出需求?不包括资本性项目需求。 其次要加强财源建设。 由于地区收入不平衡、个人收入差异、贫富悬殊较大、贫困入口较多?加上国家财力有限?减免农业乡镇的一切税收既不可能也不现实。 在逐步减免农业税的同时?应借鉴国外的经验?在农村开设新的税种?以促进农业地区经济社会协调发展?尽量减少贫富差距。 要知道中国历史?有不患寡而患不均的传统?特别是全面建设小康社会的阶段?协调发展更为重要。 如果我们一味地宣传社会主义本质和优越性是共同富裕?而现实中我们政府不采取得力措施促进共同富裕?贫富、城乡差距越来越大?时间长了势必影响和谐社会的建设。 发展民主政治?改革选举制度。 民主合作型的现代政府治理模式的最主要特征是民主基础上的合作。 民主是合作的前提?合作是民主上的合作。 如何才能实现民主合作?以选举制度改革为突破点?落实农民的民主权利?调整乡镇权力的授予渊源?是发展好民主合作的关键。 关于选举在民主政治中的作用?当代两大民主理论程序民主论和实质民主论都有各自的主张。 前者认为程序是一种过程或一种程序?个人的自由平等权利只有在这种程序中才能实现?程序对民主而言具有压倒一切的重要性?因此亨廷顿认为“选举是民主的本质”。 ?后者认为“民主是一种保障个人权利的政治状态?程序对于民主政治而言并不是最重要的?最重要的是个人权利的实现”。 “尽管实质民主论与程序民主论之间存在着这样那样的分歧?但实质民主论也不否认选举在民主政治中的地位?只是认为选举是实现民主政治的有效工具。 综观古今中外?不论是原始民主还是现代民主、直接民主还是间接民主?选举在民主中占有十分重要的地位。 社会主义民主实践也证明?选举是实现社会主义民主不可缺少的工具。 虽然“选“?亨廷顿?第三波铷世纪后期民主化浪潮?上海三联书店?年版?第?页。 俞可平?权利政治和公益政治?社会科学文献出版社?年版?第?一?页。 举并不是民主政治的本质?但自由、平等、公正的选举?却是民主政治的根本工具。 选举的真实程度?是衡量民主政治发展程度的重要标志。 没有选举?也就没有任何民主政治。 作为一个人民民主的国家?我国就比较重视人民的民主权利?新中国成立之初就确立了人民主权原则和普遍选举原则。 经过多年的探索?其相关法律体系较为完备?选举理论与内容也不断丰富。 从法理上说。 我国的选举理论是相当丰富和比较先进的?但从实践上看?效果很不理想?现实与理论差异很大。 在这方面?在基层特别是乡镇更是突出。 宪法规定许多权力没有得到实施、保障。 例如?乡镇直选人大代表的规定?在许多乡镇流于形式?党委、政府“指选”现象普遍存在?乡镇领导人差额选举的规定?由于事实自上而下任命制存在?差额选举或成为“陪选”或变相成为等额选举。 对此?群众称之为?“上面定名单?下面画圈圈”?“选举是借我们的口?用我们的手?我们的意志哪里有?”不按程序选举搞暗箱操作?代表权利得不到保障、人大活动经费不足等时有发生?这些情况的存在?造成选民积极性不高?代表的责任心不强?人大权威受到严重损害。 没有选举?就没有民主?没有真实的民主?就谈不上民主权力的实施。 针对以上情况?乡镇选举制度改革势在必然。 改革乡镇选举制度?使选民真正享有自己的民主权利?投好自己的神圣一票?选好自己的代表?改革乡镇选举制度?使农民在乡镇领导人的录用上拥有更多的发言权、选择权?是制约监督乡镇权力的根本途径。 对此党的十五大指出?“城乡基层政权机关和群众自治组织?都要健全民主选举制度?实行政务公开和财务公开?让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业?对干部实行民主监督。 国这说明?在党的政治体制改革蓝图中?乡镇选举制度的改革具有十分重要的位置。 从选举方式的角度分析?乡镇选举制度由两个方面组成?一是乡镇人民代表大会代表的直接选举制度?一是乡镇人民政府首长的间接选举制度。 针对选举出现的问题?结合民主政治的方向?乡镇选举应在坚持现有制度资源的基础上?改革乡镇选举制度。 一是认真实行乡镇人大代表直选制度。 党的十五届三中全会指出?“乡级民主建设是农村基层民主的重要组成部分。 要坚持和完善乡镇人民大会代表的直接选举制度。 乡镇人民代表大会要认真履行法律规定的各。 王中汝?政治发展视野中的乡镇政权改革研究?吉林人民出版杜?年版?第?页。 江泽民?高举邓小平理论伟大旗帜?把建设有中屋特色社会主义事业全面推向二十。 世纪?十五大?三?来重要文献选编?上?中央文献研究室编?人民出版社?年版?第?页?项职权”。 要充分借鉴村民委员选举制度资源的基础上?严格履行选举程序?把公开竞争、秘密投票等民主选举的核心因素运用到乡人大代表的选举中去?提高乡镇人大代表的综合素质?增强选民对民主选举的科学认识。 二二是积极推行乡镇首长直选制度。 从某种意义上讲?参与选举的范围越广?参选人数越多?民主性越强。 在我国?由于地域广阔、人口众多以及其他历史和现实的因素?在全国推行直接选举的条件不成熟?总的说来?在县级以上实行代议制是积极的合理的。 但就某一较小地域来说?像乡镇实行直接选举却是利多弊少?方面?乡镇作为我国农村的基层政权组织?所辖人口和地理面积较小更适合实行直接选举方式?另一方面?由于他直接面对民众?实行“直选”更能激发广大选民的政治热情?提高党的执政地位?有利予把对下负责与对上负责结合起来。 因此?我们要在借鉴村委会直选制度的基础上?总结吸收以往乡镇直选的经验教训?搞好乡镇长直选制度的创新?并认真推行。 总之?通过两个直选?改变授权渊源?增强代表与选民、干部与民众的密切联系?扩大民意基础?为实行民主合作奠定坚实的群众基础。 坚持和完善人民代表大会制度。 以乡镇人大代表和政府领导人的直选实施与完善?只是为民主合作奠定了基础?要想使“我们的干部必须时刻记住?自己手中掌握的权力是人民赋予的?只能用来为人民谋利益?绝不能用来为个人或小团体捞取好处?绝不能损害人民的利益”?圆坚持完善好乡镇人民代表大会制度?才是我们实行民主合作的根本保证。 人民代表大会制度是我国的根本政治制度?是社会主义制度优越性的重要体现?乡镇人民代表大会作为其重要组成部分和基础?既是基层国家权力机关?又是人民群众参与农村基层政治、行使当家作主权利的主要形式。 改革开放以来?乡镇人大有了长足的发展?在促进农村民主、法制和两个文明建设方面的作用越来越突出?在保证农村社会政治稳定和有序发展方面的作用越来越重要。 实践证明?乡镇人大制度是我国农民参与政治的最好制度?只要我们按照宪法及有关法律要求?认真执行?农村民主政治必然有较好的发展?同时?由于形势需要?加上人大本身的不完善?人大制度又必须进一步发展。 为适合民主合作的需要?乡镇入大必须从以下三”中其中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定?十五大以来重要文献选编?上?中央文献研究室编?人民出舨社?年版?第?页。 江泽民?加强思想政治建设?提高干部和党员酞伍素质?十四大咀来重要文献选编?中?中央文献研究宣编?人民出版社?年?第?页。 个方面进行完善?一是进一步明确职能。 宪法和地方人民代表大会及地方组织法?规定了乡镇人大的“三大”基本功能和十二项具体职能?是正确和合理的?随着形势的发展以及党代表制度的实行?因此其职能应作相应的调整。 二是建立和健全法律体系。 要尽快完善有关乡镇人大的一系列的法律法规?使乡镇人大工作更加制度化、规范化?同时乡镇人大也要尽快建立健全各自的规章制度和章程。 三是健全机构。 从提高农村基层民主政治水平的需要来看?从进一步健全乡镇人大机构?提高乡镇人大的权威性、稳定性?充分发挥乡镇人大职能作用的需要来看?仅仅设立乡镇人大主席、副主席作为乡镇人大的常设办事机构是不够的?我国五级政权都设有国家权力机构?但惟独乡镇人民代表大会没有设立常设机构?导致乡镇国家权力机关工作缺乏经常性。 宪法和法律赋予的权力只能在举行人民代表大会会议的几天时间里行使一小部分?紧张而匆忙地通过会前拟订的各项议草案?使国家权力机关工作缺乏实效?缺乏权威性。 因此?应从立法上考虑建立乡镇人大闭会期间的常设权力机关乡镇人大常委会。 包括人大常委会成员的产生和任期、人员组成、会议时间安排、职责权限等都应作明确的规定。 通过乡镇人大常设机构和会议制度的改革?增强乡镇人大的运作效率?充分发挥民主决策、民主管理、民主监督和民主选举的功能?使之能够及时灵活地发挥国家权力机关的职责。 加强乡镇干部队伍建设?提高公务人员的素质。 毛泽东认为?政治路线确立以后?干部是决定性因素。 政治经济学认为?人是生产力中最能动、最活跃因素。 在贯彻执行党和国家的政策、完成上级交办的各项任务等活动中?从一定意义上讲?干部队伍的素质起着至关重要的作用。 作为上连国家、下接社会的乡镇基层政权?其工作人员在执行公务时?他们的一言一行?不仅仅代表乡镇政府本身?更为重要的代表着国家政权。 品质优秀、遵纪守法、勤政为民的乡镇干部?就会得到广大农民群众的欢迎?乡镇的各项工作就会开展得有声有色。 从表面上讲?农民群众是支持乡镇工作的?丽从深层次上?他们的所作所为是真正地拥护党和国家方针政策。 相反?道德败坏、违法乱纪、吃喝拿要的公务人员?得到的是农民群众对他们的唾骂、远离甚至反抗。 从表面上看?是乡镇工作的被动、基层干群关系的紧张?而实际上?却是对党和国家某些政策的不满。 他们有时会说?“上面的经是对的?让下边的和尚念歪了”。 实际金太军、施从美?乡村关系与村民自治?东人民出版社?年版?第?页。 ?上?是因为他们不便明说?找了个冠冕堂皇的借口。 因此?为了促使改革的顺利进行和保障改革的成果?加强乡镇干部队伍的建设?提高公务人员的素质?是乡镇管理体制改革成功的重要一环。 针对目前乡镇干部队伍文化程度低、业务水平不高、守法服务意识差的状况?提高公务人员的素质必须把好“三关”?第一是“入口关”。 要适应形势发展的需要和转变职能的要求?拓宽选人视野?严格用人标准?真正把那些既有文化、有能力?又热爱乡镇工作、乐于为民服务德才兼备的人?充实到乡镇队伍里去。 第二是“监督关”。 要改革公务人员的考核机制和监督机制。 不但要加强对其工作行为的监督考核?还要对其工作之外的行为进行评议。 对违法行政、贪赃枉法、徇私舞弊等工作人员?坚决依法依纪处理?绝不姑息迁就。 第三是教育关。 要采取多种措旋?加大教育的力度。 在教育方式上?要把经常教育和临时教育、岗前教育与岗中培训等结合起来?做到常抓不懈?在教育内容上?要把思想教育与业务学习、法制教育与依法行政结合起来?力争使乡镇干部成为业务上精通、文化水平较高、模范尊纪守法的公务人员。 结束语“乡镇一级政权到底要不要?”近年来随着“三农”问题的突显?一直是人们关心的热点?也是困扰党和国家的一个难点。 围绕着“乡镇体制究竟怎样改?”许多关心农村发展的学术界人士?纷纷献吉献策?展开了热烈的争论?提出许多改革思路?其中不少建议值得重视和借鉴。 作为曾在乡镇工作多年?对农村和农民有特殊感情的基层工作人员?很早就关注乡镇体制改革。 成为一名党校硕士研究生?使我更有条件了解乡镇体制改革研究的现状。 尤其是近年来?乡镇体制改革问题的百家争鸣?激起了我研究此问题的浓厚兴趣。 本人通过对乡镇体制改革的历史考察?在借鉴已有研究成果的基础上?结合自己所学到的理论知识和实地调研资料?提出了今后乡镇体制改革粗浅的看法。 乡镇究竟采取什么体制最理想?关键是对症下药。 根据我国乡镇体制存在的党政不分、政府主导、关系不顾以及民主太少的实际?我认为今后乡镇最理想的体制应是民主合作型的现代政府。 这是一种把“县政乡派”和“乡镇自治”的优势融合在一起的体制。 其最大特点是人民与政府合作式的民主管理。 为真正发挥这种体制的优势?必须做好六个方面的工作?并且这几方面是不可分割的统一体?它们之间相互依存?互为补充?共同推进?民主合作体制的实行。 调整行政区划、合理扩县并乡合村与改革党的组织机构、合理界定党政权力两项措施的实行?是精简机构裁减冗员建立精干高效体制的前提?改革党的组织机构、合理界定党政权力与明确政府的职能、实行事权则权相统一的措施?又为避免党政不分、发挥政府应有的作用、建立有限的现代政府提供了保证?而发展民主政治、改革选举制度和坚持和完善人民代表大会制度?为人民提供了民主选举、民主管理、民主监督有效途径?是建立现代民主政府的关键?加强乡镇干部队伍建设、提高公务人员的素质?是实行依法执政、民主执政和科学执政必不可少的条件?是建立高效科学的公共政府的有机组成部分。 抓好这六方面工作的落实?制定和不断完善各项制度?就能保证民主合作体制真正得到付诸实施?就能建立适应现代农村社会发展的新型乡镇管理体制。 以上是我个人对今后乡镇体制改革的主要看法。 当然?由于乡镇体制改革本身是一个大问题?把它当作我的硕士毕业论文来写?题目是大了点?不论学识和驾驭能力都与研究的问题相差太远。 由于题目较大?知识有限?加上准备不很充分等?个别观点和一些地方未能展开论述?不对和不妥之处在所难免?请各位有识之士指正。 我本是抱着贵在参与的态度尝试这一问题研究的?如果我的研究能够对深化乡镇体制改革有所借鉴和贡献的话?那将是我莫大的幸福。 参考文献?类?、马克思、恩格斯?马克思恩格斯要论精选?北京?中央编译?。 ?、毛泽东?毛泽东选集第?卷?北京?人民?。 ?、邓小平?邓小平文选第?卷?北京?人民?。 ?、江泽民?论“三个代表?北京?中央文献?。 ?类?、三中全会以来重要文献选编上?下?北京?人民?。 ?、中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编?北京?人民?。 ?、十三大以来重要文献选遍上、下?北京?人民?、十四大以来重要文献选鳊中?北京?人民?、十五大以来重要文献选嫡上?北京?人民?、中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编?北京?人民?。 ?类?儿?张厚安主编?中国农村基层政权?成都?四川人民?、黄卫平主鳊?当代中国政治研究报告?北京?社会科学文献?。 ?、于建嵘?岳村政治?转型期中国乡村政治结构的变迁?北京?商务印书馆?年。 ?、何增科高新军?基层民主和地方治理创新?北京?中国编译?。 ?、连玉明武建忠主鳊?中国国恃报告?北京?中国时代经济?。 ?、连玉明武建忠主鳊?中国国力报告?北京。 中国时代经济?。 ?、中国?海南?改革发展研究室缡?政府转型一一中国改革下一步?北京?中国经济?。 ?、刘亚伟编?给农民让权一一直选的回声?西安?西北大学?。 ?、陈锅文主编?中国县乡财政与农民增收问题研究?太原?山西经济?、陆学艺?“三农论”一一当代中国农业、农村、农民研究?北京?社会科学文献?。 ?陆学艺主编?当代中国社会阶层研究报告?北京?社会科学文献?。 ?、昊象?中国农村改革实录?杭州?浙江人民?。 ?、胡顺延周明祖?中国城镇化发展战略?北京?中共中央党校?。 ?、郭德宏主编?中国共产党的历程?郑州?河南人民?。 ?、徐勇主鳊?中国农村研究?年卷?北京?中国社会科学?。 ?、赵素芬?禁锢突破与探索?北京?中央文献?。 ?王浦劬主编?政治学基础?北京?北京大学?年。 ?、曾繁正等编译?西方政治学?北京?红旗?。 ?、张静?基层政权?乡村制度诸问题?杭州?浙江人民?。 ?、徐勇?乡村治理与中国政治?北京?中国社会科学?。 ?、徐勇主编?三农中国?武汉?湖北人民?。 ?、农业部软科学委员会办公室编?农业现代化与可持续发展?农业软科学研究丛书?北京?中国农业?。 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