国外权力制约的实践经验及启示——兼论我国“一把手”权力制约的思路

国外权力制约的实践经验及启示兼论我国“一把手”权力制约的思路 第j，学术论坛(总第160期)ACADEMICFORUM“NO5xx(Cumulatively NO160)国外权力制约的实践经验及启示兼论我国“一把手”权力制约的思路窦凌(广西师范学院政治经济系，广西南宁530001)摘要世界各国在权力制约方面积累了丰富的实践经验。 这些经验主要体现在三方面权力对权力的制约、法律法规对权力的制约以及调动社会力量对权力的制约。 国外关于权力制约的实践经验对于完善我国的权力监控体系有重大启示。 我国在建立和健全权力监控体系的过程中，尤其要突出对“一把手”的权力制约。 关键词权力制约；国外经验；启示；“一把手”D521A10044434 (xx)05003905如何控制权力滥用，是人类进入资本主义时代以来常谈常新的问题，也是长期困扰各国政治理论家和各国政要的重大问题。 为了有效控制权力，许多国家都建立了相应的权力制约体系。 现代西方国家的权力制约体系涉及的内容是多方面的，主要有权力对权力的制约、法律法规对权力的制约以及社会力量对权力的制约等方面。 世界各国的权力制约的理论和实践经验，对我国健全权力控制体系有一定的启示作用。 一、权力对权力的制约权力对权力的制约主要分为权力之间的相互制约和权力系统内部的制约两方面。 (一)权力之间的相互制约西方国家以权力制约权力的模式各有不同，但从总体上看，主要体现为“三权分立”模式，即以立法、司法和行政三个权力中心来稳定政治生活。 通过在各种权力主体之间或不同的职能之间，设置监督制约关系，从而起到以权力制约权力的目的。 这种分权模式的运行，在一般情况下，立法权处于较为主动的地位。 一方面，立法机关通过立法权、财政权、人事权以及其他监督性的权力，对行政权和司法权形成制约关系。 另一方面，立法机构也受到其他权力职能的制约。 议会的任何决策形式都要通过政府或法院实现，自身不能直接执行。 其中，美国是世界上第一个全面实践资产阶级思想家们倡导的“三权分立”理论的国家。 在实行“三权分立”的西方国家，行政官员有可能因为各种原因被撤换，而高级文官和司法界职员不从属于政府的组织管理和控制，无过失便不能随意撤换，因而也能较好地行使对政治领袖行为的某种限制作用，使政治领袖在违法违规时，及时提醒或警告，从而在一定范围内能尽快制止一些官员的违法行为，以防止其违法犯罪行为越来越严重。 为了防止和减少腐败现象的发生，一些国家在“三权分立”的框架中，实行利用权力制约的制度。 比如，在瑞典，为了加强议会对政府活动的监督，在议会中实行了监察专xx0518基金项目广西哲学社会科学“十五”规划研究课题(01BJL003)作者简介窦凌(1965一)，女，广西北流人，广西师范学院政治经济系讲师，研究方向马克思主义与当代中国。 39员制度，由专职的监察员对政府的行为进行监督，从而拓宽了立法权对行政权以及司法权的监控渠道。 根据瑞典宪法，议会中设有监察专员公署，公署专员由议会选举产生，任期四年，可连选连任。 监察专员公署下面有五十多个专业人员的工作班子任其指挥。 由于这一制度在遏制公职官员的违法活动方面起到了重要作用，而为许多国家所效仿。 如，英国、瑞士等国都建立了相似的监察制度1(t219-221)。 (二)权力部门内部的相互控制为了更有效地制约各个权力部门的官员，许多西方国家在各个权力系统内部建立了对职能权力行为的监控制度。 即通过权力部门内设的专职或兼职监察员对权力越轨行为进行监控。 比如，美国的卡特政府于1978年建立了针对联邦政府雇员的行政监察机构联邦人事管理总局。 在总局中设立廉政署，专门从事有关廉政事务的管理、指导和执行工作。 政府还发布了联邦政府监察长法，据此，在多个重要的联邦政府部门中建立了“监察长办公室”作为政府部门内的防贪反贪机构，以加强总统和国会对各个行政部门日常工作的监视和控制。 廉政署署长和各部的监察长均由总统任命，经参议院同意，向总统和国会负责，不征得国会同意，总统无权免职?-2。 这一制度有两个长处一是这一部门具有较强的独立性，不受具体部门的制约独立展开工作；二是担任反腐重任的监察员深入于政权部门中，对其日常工作有较多的了解，因此较容易发现部门中发生的各种权力越轨行为。 西方国家的这套体制虽然不能从根本上消除腐败，但确实在一定程度上起到了控制权力的作用，并成为维护其统治秩序和政治稳定的重要支柱。 人民代表大会制度是我国的根本政治制度。 我国的国家机构以民主集中制为其基本的组织与活动原则，我国的国家权力的制约也主要体现在民主集中制的实行过程中。 从理论上说，这种权力制约形式是西方国家的“三权分立”不能比拟的。 但由于我国的法律制度尚不完善，这种制度的优越性没能充分发挥出来。 目前，我国在权力控制问题上存在的主要问题之一，是侧重于自上而下的纵向监控，而在权力主体的横向控制方面则相对薄弱。 这是与我国长期以来的计划经济体制相联系的。 这种主要依靠上级对下级部门的监控体系在市场经济体制下，尤其是体制转轨时期，极易导致某一权力的失控，乃至出现权力越大职位越高、监控越薄40弱的现象。 从计划经济体制向社会主义市场经济体制转化，是史无前例的社会大转折。 西方国家在成熟的市场经济体制下脱胎的权力制约经验，尤其是权力之间的横向制约的做法，对于探索适合我国社会主义市场经济体制的权力监控体系有一定的借鉴作用。 二、利用法律法规制约权力通过法律法规来控制权力滥用，就是要在社会结构中形成一种内在的以法律监督为主导的监督机制，使公职权力在其运行过程中的某些重要环节受到应有的制约。 各国相关的法律文件从不同的角度对公务人员在执行公务或日常工作交往，以及社会、经济活动中的行为作了严格的限制，主要涉及以下内容 (一)关于公务人员财产申报制度和金融实名制的规定公务人员财产申报制度又称“阳光法案”，就是规定立法机关人员、行政人员、司法人员等权力部门的官员，在担任国家公职之前和任职届满时，都必须定期公开申报登记其财产，并通过档案馆或舆论界等途径向广大民众公开，主动接受社会监督。 许多国家都制定了公务人员财产申报的法律。 比如，美国在政府行为道德法中对官员的财产申报作了明确的规定，涉及申报规定的适用范围、获取申报书的可能性、审查和遵守申报的程序、对不提交申报书或伪造申报书的法律责任的追究、申报书的保管和公开等各个方面，并对每一种规定都有详细的说明或分类，如在司法人员财务申报规定中关于超过100美元的年收益的金额或价值便分为七类。 实行金融实名制，是为了使国家更好地了解公民个人财产收入状况的手段，也是监督官员财产收入状况防止腐败的重要手段之一。 实行金融实名制，并配合现金往来和支付手段的限制，为暗中交易行贿受贿腐败行为的产生设置障碍，从而起到了预防腐败的作用。 如韩国从1993年8月起实行金融实名制，规定对3O岁以上成人财产超过5000万元，20岁以下未成年人财产超过500万元等情况的人，要接受财产调查J(印。 (二)对公职人员从事第二职业的规定在许多西方国家，公职人员从事第二职业被视为滥用权力的不正当行为而被加以禁止。 比如，澳大利亚公务人员条例规定，公务人员不得从事可能损害或影响其职务的第二职业。 退休后原则上可以在企业任职，但禁止利用过去的关系谋取优惠。 美国在相关法规中，对官员兼职行为加以严格限制。 如，规定众议员一年内各种兼职的收入总额不得超过其在国会年薪收入的30；禁止参议员为获取报酬而从事产生行为冲突或利益不一致的兼职，等等。 (三)关于防止政府机构中的裙带关系的规定以亲属为纽带的裙带关系是权力腐败的重要方面。 许多国家的法律规定严禁裙带关系。 如美国联邦法律禁止联邦官员雇用任命、推荐或提升自己的一切直系和旁系亲属到该官员所控制的任何机构或部门工作。 波兰国家机关工作人员法规定“国家机关职员本人与其配偶、直系亲属或旁系近亲如在职务上构成上下级隶属关系，则他们不能在同一机关任职。 2】(陇瑞士、奥地利、阿根廷、墨西哥等国都对此作相似的规定。 这一制度的确立，在一定程度上限制了用人问题上的腐败现象。 (四)对政府公职人员收受礼品礼金的规定在许多国家，明文规定公职人员收受礼品礼金属于受贿行为。 比如，美国的从政道德法规定，公职人员一次接受超过30美元以上、一年内接受累计超过100美元以上的礼品和馈赠，必须进行申报，否则以受贿论处。 而在芬兰，法律规定收受价值为1000芬兰马克以上的礼品，还要交礼品税。 在日本、英国、瑞典等国都有类似的规定3】(。 通过法律法规对公务人员个人收益权利进行严格而具体的约束，对于防止国家公务人员的腐败起到了重要的制约作用。 我国改革开放以来，针对党政机关工作人员滥用权力现象，也都先后颁布了有关法律文件对领导干部的财产申报、收受礼品、任人用人等问题作了规定，在防腐反腐方面取得一定进展。 但由于法律法规尚不完善，尤其是在执行程序上存在漏洞，因而没能达到理想效果。 比如，我国作了领导干部必须进行财产申报的规定。 但对于申报不实者如何查处，对其每年财产收入如何核实等问题则没有做出易于操作的规定。 又如，对于收受礼品礼金问题也有明文规定，小礼品往往被排除在受贿之外，于是行贿者变换手法，把高价物品变成“小礼品”来“合法”赠送，以达到钱权交易的目的。 近年不少地方出现的“回收名烟名酒”现象即是一个例证。 世界各国关于制约权力的相关法律法规，对于进一步完善我国权力监控的法律体系有借鉴作用。 三、调动社会力量参与对权力活动的监督制约一个廉洁的政府离不开严密的法律约束，但法律不是万能的。 如果法律能解决一切腐败问题，那么许多国家早已不存在腐败了，因为不少国家都有相当严密的控制腐败的法律制度。 控制腐败，需要广大民众从政权体制外部对政权活动进行监控，从而对官员行为产生制约的作用。 许多国家的法律保护公民对公共权力机构及其官员的活动进行监视和控制。 其具体做法主要有以下几个方面 (一)利用大众传媒对政府官员行为进行监督制约新闻媒体在国家政治生活中起着任何其他力量都无法取代的作用，这一作用主要体现在社会舆论对行使权力的人们形成的心理压力上。 因此，西方许多国家都把新闻舆论对公共权力的监督看作反腐败的重要组成部分，人们常用“国家的第四权力”来形容其地位和影响。 在西方国家，为提高报刊知名度和经济效益，各大新闻机构凭借其敏锐的观察力，会想方设法地对政界人物行为进行揭露。 被曝光者，轻则名誉受损，陷入困境；重则身败名裂，被逐出政治舞台。 美国、法国、日本等国家的著名报刊在揭露腐败问题上都曾有过出色的表现。 如美国1972年曝出的“水门事件”，最先就由华盛顿邮报的两位记者揭露出来，从而引起各家报刊纷纷开展调查，接着在社会、国会和司法调查的压力下，于1972年8月以尼克松总统被迫辞职而告终。 基于新闻舆论的巨大作用，上至总统下至普通政府官员为了维护自己的形象和声誉，一般都得注意检点自己的行为，防止舆论对自己不满而被反对派抓住口实。 西方国家的大众传播媒体能如此深入影响政治生活，对政府官员行为产生制约作用，重要原因之一是大众传媒高度发达，有很强的社会宣传和动员力量。 主要体现在一是大众传播网络覆盖面广，并且一般都有一套高效率的运作机制；二是传播媒体一般具有独立的地位，不受政府行为的控制。 后者是大众传播媒体能对政府官员行为实施监控的重要条件。 在我国，也有一些新闻媒体在监控腐败现象方面有出色的表现，比如中央电视台的焦点访谈节目因经常毫不留情地揭露腐败问题而深受人民喜爱。 但从总体上来说，新闻媒体在对腐败问题监控方面的成绩不够令人满意，这也同近年来我国政府反腐力度日益增大的趋势不相适应。 我国大众媒41体对政府行为监控的局限主要体现在对政府过于“溺爱”，在新闻报道方面“报喜不报忧”，在评论方面“捧场多，批评少”。 如此一来，媒体对官员的监督控制形同虚设。 这主要原因在于有的地方政府过多干预媒体，导致媒体缺乏足够的独立性。 有些人认为，揭政府的“短处”有损政府形象，不利于政府管理。 这种看法，混淆了政府形象和个别官员形象的区别。 事实却是，为不法官员“护短”，往往会为其不法行为壮胆，导致小错铸成大错。 我们在对大众传媒进行科学管理的基础上，如何保证媒体拥有相对的独立性、自主性，以充分发挥各种媒体对权力活动的监控作用，这一问题还有待进一步探讨。 (二)拓宽普通公民参与权力监控的渠道广大民众的积极参与在反腐败中起到重要作用。 要在全社会形成对腐败行为的有效监控，离不开公民个人和团体的推动。 西方各国在拓宽公民参与权力监控做法主要涉及以下内容。 1拓宽广大民众行使知情权的渠道。 在政治生活中，监控的前提是必须知情，如果对监控对象不了解，就谈不上进行有效的监控。 瑞典、美国、加拿大、澳大利亚等国政府都强调扩大权力活动的透明度，以利于公众行使知情权。 如在瑞典，政府机构的活动几乎完全公开。 官方的文件，除少数涉及外交、国防及财政机密的之外，一律向公众开放。 任何公民都有权在中央和地方的政府机构中查阅1766年以后的任何瑞典官方文件，得到准许还可复印。 美国的一些地方政府，甚至可以公民索要的任何资料?。 。 2拓展公民个人或团体申诉的渠道。 申诉、控告和举报是公众对官员滥用权力行为做出反映的重要方式。 许多国家的学者都持这一观点正是由于普遍的公众监督的存在，才推动了权力体制内部制约机制的运行。 大多数国家的反腐机构和监察机构都十分重视公民对官员的投诉，不少案件得以处理都源于公众个人或团体对腐败官员的投诉。 如在芬兰，政府的重要部门内都设立纪律检查机构，受理有关人员的申诉，审理不构成犯罪的官员违纪案件。 国家检察院则接受和受理公民对官员违法犯罪问题的举报，对每项申诉、举报必须依法在一定的期限内给予答复?鼢。 为鼓励民众监督政府，美国对行政诉讼“实行单方付费制”的规定，即自诉人起诉政府或污染排放如果获胜，其诉讼费就能返还。 如果败诉，也不必承担对方的诉讼费用。 423切实保护投诉人的利益。 众多国外学者认为，一个良好的揭发机制对于形成和维持政府行政机构的诚实、廉政环境起着至关重要的作用。 然而，只有当投诉者能够隐匿自己的身份，或者不必担心自己被报复时，才能积极地进行投诉。 因此，有国外学者提出，要鼓励知情者举报，就要求有关部门建立一套易于操作的关于举报的法律，为广大民众揭露腐败提供适当的行动步骤，以保证普通公众或行政部门成员能够顺利地投诉损害他们利益的政策或腐败的管理者。 同时，还可以考虑对政府机构和私人企业里的主动举报者提供保护和奖励P85)。 由于我国的权力制约机制还不够完善，公民个人和团体对权力活动的监控仍缺乏足够的制度保证。 比如，在关于公民个人或团体对不法行为投诉的具体程序、特别是投诉者的利益保护等问题上，没有很好地解决，以致不少人想投诉却不知道该如何投诉，更多的人因害怕被报复而放弃投诉。 现实中不少人将腐败行为诉之于新闻媒体，通过媒体压力来讨“说法”，从某种程度上反映了公民的对揭露腐败问题的后怕和无奈。 西方一些国家关于如何调动公众的反腐积极性的理念和做法，对于完善我国相关制度有一定参考价值。 四、关于我国“一把手”权力制约的思考西方国家关于对政权活动监控的理论和实践，对于完善我国“一把手”的权力制约机制有深刻的启迪。 “一把手”，就是党政各部门的主要负责人。 “一把手”在一个地区或一个部门中起重要作用，也是权力链条上最容易出问题的地方。 江泽民同志曾指出“一个地区、一个部门、一个方面工作做得如何，班子状况怎样，同一把手关系很大，因而必须对各级领导班子的一把手提出更高更严的要求。 j“一把手”所以容易出问题，主要原因有一是我国对高层领导权力活动的监督力度不够。 正如江泽民同志所指出的有的干部权力大了，对自己的要求却放松了，同时“权力一大，直接监督他的人少了，利用他、为他抬轿子的人多了”措。 二是我国的权力制约机制还不完善，出现许多权力制约的真空地带。 近年来曝光的省厅级以上的大案要案，基本上都要由国家级相关部门来查处，这一现象令人深思。 可以假设，如果我们的权力制约机制更完善一些，不少案件不会发展到“大案要案”的程度才被揭露出来，因为许多案件早有苗头，只是同级的相关部门难以查处。 因此。 我们在完善权力制约机制的过程中，有必要突出对“一把手”的权力制约问题。 从国外权力制约的理论和实践的经验看，加强我国“一把手”的权力制约应抓好以下问题 (一)解决“一把手”权力过于集中的问题。 我国的“一把手”赋权过重、权力太集中，已成为社会各界的共识。 改变这一现象，需要进一步推进政治体制改革，切实实行党政职能分开，政企分开。 这是切断权力与官员个人利益之间的纽带的前提条件。 职责不明，随意越权，就难以对权力实行有效的监督，更谈不上权力制约。 (-)建立权力之间的横向制约机制。 中国不能照搬西方国家的“三权分立”模式，但西方国家关于权力横向制约的理念和做法值得我们借鉴。 比如，司法部门往往更容易掌握政府官员的违纪现象，假如司法部门具有相当的独立性，便可以经常性地对不法的高层官员提出忠告或者及时查处，以免小案变大案。 (三)完善舆论监控体系，确保社会各界或公民个人对政府活动实行有效监控。 有效的舆论监控对政府高层领导人的权力活动起到较强的制约作用。 这需要进一步完善权力制约的法律法规。 比如，扩大“一把手”及相关人员的权力活动透明度、出台财产申报、官员收受礼品等问题的实施细则，使公众能更好地了解官员的公职活动情况。 (四)提高公民的民主参与意识。 从半封建半殖民地直接进入社会主义社会的中国缺乏民主传统，广大人民的民主意识、参政议政意识不强。 这使得我国社会主义政治文明的建设过程艰难而曲折。 许多西方国家的民众之所以对政府官员的行为十分关注，他们强烈的民主参与意识是其中的重要因素。 广大民众对权力的监控是权力制约体系的重要一环，如果民众对官员尤其是“一把手”惧怕，或者对腐败采取冷漠或容忍态度，是不利于形成全社会的权力监控机制的。 因此，要完善我国的权力监控体系，就必须努力提高广大公民的民主意识，祛除对权力的崇拜或惧怕，提高法律意识、养成民主习惯，真正做社会的主人。 参考文献】1刘春权力的陷阱与制约西方国家政治腐败透视m北京中共中央党校出版社，19982林嚣权力腐败与权力制约m北京法律出版社，19973郑利平腐败的经济学分析m北京中共中央党校出版社，20004美艾克曼著，王江，程文浩译腐败与政府m