美国的食品安全法律体系

美国的食品安全法律体系美国的食品安全法律体系与监管机制产不是一开始就完善。期间也经历了一个比较长的时期，美国对食品安全法律的完善过程大体经历了三个阶段：即自由资本主义阶段、私人垄断资本主义阶段和国家垄断资本主义阶段。在自由资本主义阶段时期，美国的经济处于自由竞争时期，国家只是扮演一个消极的“守夜人”的角色。在对待食品安全上也是这种态度。因此，这段时期内的食品安全法律是很少的，也没有专门的监管机构和具体措施。当然，当时的社会也很少出现重大食品安全事故。到了垄断资本主义时期，随着私人垄断的出现，在巨额利润的驱使下，食品市场出现了大量的伪造，假冒、甚至有毒的食品。政府的消极性已经不能有效地控制这种局面了。于是美国于 1906 年颁布了食品、药品法和肉类制品监督法。这两部法律的颁布实施标志着美国对食品安全的监管走上了法制化的轨道，在私人垄断资本主义时期出现的食品市场的违法行为也得到了一定程度的制止。国家垄断资本主义阶段至今，美国实施的基本政策是全面对国家进行宏观调控，在食品安全管理方面也是如此，为弥补 1906 年颁布的食品、药品法和肉类制品监督法的不足。美国国会于 1938 年制定了食品、药品和化妆品法，该部法律明确了美国食品安全法律的体制、法律的部门等。随后美国还相继制订了公共卫生服务法、安全饮水法、食品质量保护法等等。美国的食品安全法律制度至此就已经非常的完备了。当然，美国的食品安全做得非常好仅靠完善的几部法律是远远不够的，还需要有比较好的监管机制。 美国对食品安全法律的监管体制与我国相似，也是多部门监管：食品药品管理局（） 负责监绝大部分的食品，即除肉类、禽类以外的国内生产的食品。也负责除肉类、禽类以外的进口到美国的食品。FDA 负责用于食品的化工原料的许可证（农药除外）。虽然权力很大，但监管人数却非常少，因为它不是主要实行执行任务的机构，它只是通过颁布食品标准的方式进行监管；国内和进口肉、禽产品的安全监管任务就交给了农业部及其下属局即食品安全检验局。动物植物的疫病监测由动植物健康监测服务局负责；环保局负责制定食物中农药的残留限量标准和对用于庄稼的农药进行审批。疾病预防控制中心（）主要是负责食源性食品安全事故的应急处置，与其他机构合作监测食源性疾病爆发的趋势和规律，开发快速检验病原菌的技术，开展食源性疾。 虽然美国对食品安全监管的部门比我国食品安全监管的部门多，但是美国很少存在重复的食品安全监管或者监管的空白。这与其科学的监管模式是有关系的。主要原因是，美国并不是像我国以食品安全监管的横向分段监管而是以纵向的监管为主。比如美国的农业部门负责肉类、家禽及相关产品和蛋类农产品的法律，那么肉类、家禽、及其相关蛋类农场品从生产、加工、销售、进出口等环节的从农田到餐桌全程都有农业部负责，这样纵向的监管模式有利于避免部门之间的相互推楼或重复监管的现象，提高了监管的效率而且权责很明确。只要肉类、家禽、蛋类发生食品安全问题就有农业部门负责也不会存在责任的相互推脱。当然，由于食品安全监管的部门很多而且分门类别很细，必然会导致各个部门之间的相互协调机制问题。这一点美国也是充分考虑到了。克林顿政府于年发起“食品安全运动”，要求所有具有风险管理责任的联邦机构建立风险评估联合体。年月，食品安全运动开始实施一项重要计划美国卫生部、农业部和环境保护总署联合签署一份备忘录，决定建立“食品传染疾病发生反应协调组”。这个新机构的职责是：协调与联络联邦、州和地方食品安全机构。在疾病发生时有效使用资源和技术力量。采取措施防止危害美国食品供应的新的和潜在的威胁。后又成立了总统食品安全委员会，这是一个由农业部部长、商业部部长、卫生与公众服务部部长、管理与预算办公室主任、环境保护局局长、科学与技术政策办公室主任、总统国内政策助理、国家政府重组联合会主席组成的机构。一、美国食品安全监管体系有如下特点： 1.各部门权责明确，实现无缝对接 分工明确，各监管部门无缝对接是美国食品安全系统的主要特点。FDA 和农业部是食品监管体系的主要部门。从横向的角度来看，美国联邦机构的职能和权力分工是明确的，详细的，从根本上的解决了各职能部门推诿监管责任的问题；从纵向的角度来看，美国的垂直管理，排除了地方保护主义和腐败。美国各联邦机构之间互派常驻官员，长期合作。根据法律规定，各州政府的有关部门与各联邦政府机构相互协作，做到无缝对接。 2、立法日渐完善，权责明确 经过 100 多年的发展，美国已建立了一套系统的法律法规，涵盖了所有食品类别和食品链各环节，并可以动态调整，适应实际情况的变化。例如：为了禁止在食品中添加有毒有害物质，1938 年出台的联邦食品、药品和化妆品法到了 1958 年的时候，美国根据当时的需要，对该法做了大的修改，增加了关于食品添加剂的使用和德兰尼条款。到了 2009 年时，美国众议院根据实际情况又通过2009 年食品安全加强法，再次对联邦食品、药品、化妆品法作出重大修正，这一次的修订赋予 FDA 召回不安全食品的权力。 3、信息公开，有利公众监督 美国十分重视在食品安全监管过程中的公众参与，十分重视公众的知情权，强调保持在决策过程中的透明度。在美国，从联邦到地方各级政府对食品安全的主体的信息披露都有明确的规定，建立有效的食品安全信息的收集，分析，整合，和反馈系统。公众参与食品安全信息披露的范围和内容非常广泛。美国政府提供了多种方式让人们参与食品安全管理。美国法律要求政府允许任何国内和国外的个人和单位获得政府作出任何决策的依据，任何国内和国外的个人和单位可以对政府的决策进行评论。允许和鼓励市民积极参与立法的修订过程，立法机关立法前，公众都可以公开讨论和发表意见，最后才颁布法规。如果个人或机构对立法机构的决策提出有异议，还可向法庭提出申诉。二、美国的食品安全风险评估制度 美国从建国开始就非常重视食品安全问题，美国政府本着力求将食品安全风险降低到最低程度的宗旨，从建国初就开始食品安全的立法工作，到现在已经形成了一个相当完善的食品安全法律体系，这为食品安全风险评估制度奠定了坚实的基础。美国是最先把风险分析引入食品安全领域的国家，风险分析主要包括风险管理、风险评估和风险交流，其中风险评估是风险分析的科学基础，是防范食品安全问题的核心手段。对美国的食品安全风险评估制度可以从以下几个方面进行理解： 首先，美国的食品安全风险评估制度的法律基础。目前美国的食品安全立法主要包括：FDA食品安全现代化法案、联邦食品、药品和化妆品法令、公共卫生服务法（又称美国检疫法）、联邦肉类检查法、纯净食品及药物管理法、禽类产品检验法令、蛋产品检验法令和食品质量保护法等。美国1958年颁布的联邦食品、药品和化妆品法令中就采用了风险评估的方法来设定食品中农药残留物的标准。由美国众议院制定的，美国联邦政府发布的永久性的综合性法规美国联邦法典中也规定了食品安全的相关内容。这些法令基本上涵盖了美国所有食品种类，并且在法令中制定了非常具体的食品安全标准和严格的监管程序用来保障食品的安全，也为美国各个监管机构实行食品安全风险评估提供了有力的法律保障。 其次，美国食品安全风险评估的机构设置。美国并没有建立全国统一的、专门的风险评估的技术机构，负责食品安全风险评估的机构存在于各个风险管理机构中。美国负责食品安全管理的机构主要有：食品和药品管理局、国家海洋与渔业署和食品安全检验署。与此相对应的，美国的食品安全风险评估机构设置主要有：美国的食品药品监督管理局，主要是负责进口食品以及除肉类、家禽以外的其他的食品的风险评估工作。食品安全检验署的风险评估机构主要是负责进行肉类以及家禽类食品的风险评估工作，包括动植物卫生检验局以及食品安全检验局。除此之外，美国还有多个开展有关食品安全风险评估的机构，例如，环境保护总署和疾病控制及预防中心等机构。由于食品安全的风险评估是由各个机构单独进行的，为了确保各个监管机构的信息能够得到及时的交流沟通，各个监管机构能够及时有效的获得由相关的数据、法律法规等，美国还建立了风险评估联盟，以该联盟为平台更好的推动食品安全风险评估制度的运行。 最后，美国的食品安全风险评估的程序。美国的法律对食品安全风险评估规定了非常严格的程序。在美国进行食品安全风险评估必须经历确认危险、危险描述和危险爆发这三个评估步骤，缺一不可。首先，美国的食品必须在确认是否存在安全隐患之后，才有进入市场的可能，若存在安全隐患，就无法进入市场进行流通，只有在确认该食品不存在食品安全隐患的情况下，才能进入市场进入流通环节；其次，应该根据收集到的数据和资料，对与危害相关的不好的健康作用进行描述并分析该食品有可能存在的潜在危险；最后将所获的所有数据进行综合，进行最终的风险评估，评估人们可能摄入的食品中存在的危害因素的量，和安全摄入量进行比较，综合分析危害对人群健康产生不良作用的风险及其程度，同时应该风险评估过程中的不确定性进行描述和解释。与此同时，美国政府还非常重视食品安全风险评估有关信息的公布，风险评估机构在完成食品安全风险评估之后，要将风险评估的过程和结果及时向社会大众公布，社会大众可以通过电视、期刊等各种途径了解食品安全风险评估的过程和结果并通过这种方式对食品安全风险评估予以监督。三、美国的食品安全标准体系 美国推行的是民间标准优先的标准化政策，鼓励政府部门参与民间团体的标准化活动。自愿性和分散性是美国标准体系两大特点，也是美国食品安全标准的特点。目前，美国全国大约有9300个有关食品安全的标准，大约有700多家机构在制定各自的标准。根据制定主体的不同，美国的食品安全标准主要可以分为三类：第一类是，美国国家标准学会认可的与食品安全有关的行业协会制定的行业协会标准。例如，美国官方分析化学师协会主要从事检验与各种标准分析方法的制定工作；美国谷物化学师协会旨在推动谷物化学分析方法和谷物加工工艺的标准化。第二类是，美国国家标准学会认可的标准化技术委员会制定的标准。例如，由牛奶工业基金会、奶制品工业供应协会及国际奶牛与食品卫生工作者协会联合制定的三协会标准。第三类是由政府部门制定的标准，即食品安全的国家标准。政府规定的标准是国家标准，国家标准是由多个政府部门一起制定的，例如，食品与药品管理局，食品安全检验局，农业市场局，环境保护局等。 美国的食品安全标准主要包括：食品中农药等污染残留的量的规定和计量方法；孕妇需和婴儿要加强额外的安全因素的规定；关于对总体接触污染物摄入量的计算的规定；关于采用最新科学成果以及新技术的规定；等等。这是总括性的规定，美国的法律还对食品安全标准进行了非常严格的细化，例如，美国2011年颁布的FDA食品安全现代化法案中规定，要求卫生与人类服务部联合农业部在一年内制定基于科学和风险分析的水果、蔬菜等初级农产品的最低安全生产标准, 规范初级农产品的种植、采收、分类、包装和储存。四、美国的食品召回制度 美国是世界上最早将风险分析运用到食品行业的国家，也是最早构建食品召回制度的国家。美国于20世纪60年代开始建立食品召回制度，经过不断地探索和完善，目前，美国已经建成了较为完善的食品召回制度。美国的有关食品安全的法令法规中基本上都有有关食品召回的规定，其中联邦食品、药品和化妆品法、禽类产品检验法、消费者产品安全法、肉类产品检验法这四部法律为美国的食品召回制度提供了法律依据。 首先，美国食品召回的主体。美国食品召回的主体并不是仅仅限于食品的生产者，还包括食品的进口食品的进口商以及食品的经销商，一旦食品的生产者、进口商以及经销商发现食品存在不安全的因素时，需要及时向食品安全监管部门报告，报告后，若食品安全监管部门认为需要进行食品召回的，则食品的生产商、经销商以及进口商要立即召回存在不安全因素的食品。美国有两个主管食品召回的机构，第一个是食品药品管理局，主管对肉、禽、蛋类以及缺陷产品以外的食品的召回；第二个是食品安全检疫局，主管对肉、禽、蛋类产品的质量和缺陷产品的召回。在食品安全检疫局或者食品药品管理局发现食品存在不安全因素，要求食品的生产者、进口者或者销售者进行食品召回时，食品的生产者、进口者或销售者要及时进行召回。这两个部门在食品安全的监管工作中分工明确、相互配合，能够有效地确保达到应有的效果。 其次，美国食品召回的分级。美国的食品药品管理局和食品安全检疫局将食品的召回分为三个级别，分级的标准是存在缺陷的食品对消费者可能引起的损害的程度。第一级的可能损害程度是最为严重，即消费者一旦食用了这种食品，必定会对消费者的身体健康造成损害，甚至会危及消费者的生命安全；第二级则是危害很轻的，消费者使用了该食品后可能会不利于消费者的身体健康；第三级是食品中含有杂质，但这种食品一般不会对消费者的身体健康造成不利的影响。例如，2013年2月，生命之食公司召回了15369包麦片，因为这些麦片中可能含有标签上没有注明的杏仁。 再次，美国食品召回的方式。美国的食品召回的方式主要有三种，第一种是企业在发现其生产的食品存在不符合食品安全标准的因素时，主动进行的食品召回；第二种是食品药品管理局和食品安全检疫局发现食品存在危害消费者的身体健康或生命安全的因素，而且企业没有主动召回食品，那么监管机构有权要求企业召回存在问题的食品；第三种是针对特殊种类食品的指令召回，这些食品主要有在洲际间进行销售的各种生物制品或者牛乳、婴儿的配方食品等几种食品；这些食品一旦被发现存在不利于消费者身体健康的因素，食品药品管理局就有权发布命令要求企业召回该食品，而且该命令是强制性的。 然后，食品召回的程序。美国的法律对食品召回规定了非常严格的程序，进行食品召回必须严格遵循法律所规定的食品召回程序。美国食品召回主要由以下步骤：首先，食品的生产商、经销商或者进口商发现其食品存在威胁到消费者的身体健康或者生命安全的缺陷时，应该在24小时以内将食品问题报告提交给食品安全检疫局或者食品药品和管理局。其次，食品安全检疫局或者食品药品管理局在收到企业的食品问题报告后，要及时对食品是否存在缺陷，食品上市的时间长短以及食品在市场上流通的范围等进行评估，评估该存在缺陷的食品造成的危害的程度。再次，当食品安全检疫局或者食品药品管理局确认该食品存在危害，需要进行召回后，食品的生产商、经销商或者进口商要及时制定食品召回的计划并及时的停止对该种食品的生产、进口和销售。最后，企业制定的食品召回计划得到食品安全检疫局或者食品药品管理局的同意后，企业按照制定的计划进行对问题食品的召回，问题食品召回后，对其进行补救措施并补偿消费者因此而遭受的损失。 最后，食品召回的法律责任。美国对食品召回后，企业应该承担的责任并没有做出一刀切的规定，而是根据企业是否是主动召回问题食品，分别规定了不同的措施，这样是非常有利于食品安全问题及时的得到解决。美国在食品召回的问题上，一直以来是一调动企业的积极性作为原则的，在企业主动召回缺陷食品的情况下，食品安全相关部门会积极支持企业的食品召回工作，会在法律规定的限度内，最大程度的维护企业的声誉，将食品召回对企业造成的负面影响降到最低。虽然这样的规定会让人觉得对企业没有做出惩罚，但是非常有利于调动企业主动进行食品召回工作的积极性。如果企业没有主动召回缺陷食品，并在食品安全检疫局或者食品药品管理局要求其召回缺陷食品后，仍然没有召回缺陷食品，那么企业就会面临巨额的惩罚性罚款甚至是消费者的集体诉讼。如果在罚款后，监管部门发现被列入召回名单的食品仍然还在销售，那么企业会被追加罚款，甚至会面临严重的信用危机，企业商誉受到严重损害，只是企业失去存在的基础。五、美国食品安全立法中的政府责任 美国政府历来就非常重视食品安全的问题，食品安全问题涉及社会大众的基本权利，政府作为人民权利的保障者，必须时刻关注人民的权利是否受到损害。美国已经形成了相当完善的食品安全的法律体系，反观美国的食品安全立法的历史，不难发现其完善的食品安全法律体系也是在完善食品安全的过程中慢慢发展起来的。1906 年纯净食品及药物管理法和肉类检查法的出台，是因为美国的民众无法再忍受食品生产过程中糟糕的食品卫生环境，从而极力要求政府改善这一情况，美国政府通过立法改善了食品生产过程中食品卫生的情况。随着经济的发展，食品安全的问题也在不断的改变，为了应对新出现的食品安全问题，美国于 2011 年颁布了食品安全现代化法案，对联邦食品、药品、化妆品法令做了重大的修改，并增加了很多新的内容，更加全面的保障食品安全。 美国的食品安全立法中要求政府对食品行业进行监督管理，例如联邦食品、药品和化妆品法中就规定美国食品和药品管理局对除肉、禽和蛋类以外的国产和进口食品的生产、加工、包装、储存进行监督管理。保障食品的安全，立法是前提，行政管理才是关键，美国有关保障食品安全的政府各部门，职责明确，必须妥善的完成该部门所承担的职责，否则要承担相应的责任，这种责任分配到具体部门甚至是具体执行人的制度，使政府的工作人员对食品安全的监管尽心尽力，真正的有保障人民食品安全的责任意识，减少了因政府的监管不力而导致食品安全事件发生的可能性。五、美国食品安全监管的立法美国食品安全的立法分为联邦立法和各州的立法。在立法的划分权限上，只要宪法没有明确授予联邦或者没有禁止各州进行的立法项，各州都可以制定。联邦和各州的相关立法为美国的食品安全监管体系构建了一个法律平台。联邦政府和各州政府在履行食品安全监管的职责的过程中相互依赖相互补充，构成了一个并行不悖，灵活有机的监管体系。尽管美国关于食品安全的法律法规数量众多，但总体来说，这些法律法规都秉承这样一些理念：政府对食品安全具有强制责任；法律法规的制定、修改、废除必须符合立法程序，做到公开、透明，并充分吸收民意；涉及对食品企业、经销商、进口商以及相关人员违法的惩罚条款必须严厉；鼓励加强食品安全监管的科技支撑体系；只有安全卫生的食品才能进入市场。 美国从 1906 年开始到现在，在食品安全方面制定和修订了大概三十多部法律。有一些是以食品种类为调整对象，比如联邦肉类检验法（FMIA）、联邦进口乳品法（FIMA），有一些是以食品的某一个生产环节作为调整对象，比如食品运输卫生法（SFTA），还有一些综合性立法，其代表是联邦食品、药品、化妆品法（FFDCA），这部法律也是美国食品安全法律体系中起统筹作用的一部法律，它确立了美国食品安全管理的基础性理念和原则。 鉴于食品也是产品的一种，美国没有对食品安全责任再另行制定专门的法律，而是将其纳入产品责任法统一管理，这种模式考虑了食品安全责任与其他工业产品的共性，可以充分利用现有的产品责任管理资源，提高行政执法效率，节约行政执法成本。但其缺点在于没有考虑到食品的特殊性，且食品安全问题造成了危害通常要大于其他普通产品，容易形成监管漏洞，还需要制定专门的监管措施。六、美国食品安全监管主体 农业部(USDA)、食品药品管理局（FDA）、疾病控制和预防中心（CDC）、环境保护署（EPA）、国家海洋渔业局（NMFS）、海关总署（USCS）是美国联邦机构中主要的食品安全监管机构。1.美国农业部（USDA）的监管职责 USDA 作为美国联邦机构，担负着很多职责，食品安全的监管，特别是畜牧产品的安全监管是其职责中重要的一项。USDA 是一个大部门，其下还有分管不同工作的机构，其中下属于 USDA 的食品安全检验局（FSIS）承担着主要的食品安全管理职责，另外还有五个机构虽然不是专门负责食品安全工作的，但也在各自的职责范围内对食品安全管理发挥着不同程度的作用。 2.美国食品药品管理局（FDA） FDA 是在美国的食品安全监管主体中最重要的一个联邦机构，它的主要职能是保护消费者权益，从规模、检测能力、专业人才储备等各方面来讲 FDA 都是世界上最大、最先进的的食品和药品管理机构之一。FDA 不仅致力于本国的食品药品管理工作，还承担着食品管理的国际交流工作，长期对其他国家的食品药品管理提供指导帮助。 FDA 食品安全管理权限可以分为几大部分：安全性评估，评估对象包括食品添加剂、色素、兽药、饲料及其添加剂。FDA 针对每种或每类评估对象都制定了评估规程和评估标准，以求达到统一化，准确化。污染源检查，这一项检查主要是针对食品生产的外部环境，比如养殖场、食品生产车间、仓库等，以确保上述场所不含物理、化学和生物性污染。法律文件的制定，FDA 被授权制定与自己职责相关的一些规章、标准、法律解释等。进行食品安全的国际合作与交流，FDA 可以与外国政府进行食品安全方面的各种交流与合作，达到互相促进。参与食品召回，FDA 可以要求食品生产商对不安全食品启动召回程序，并对召回的实施进行监督。对食品安全违法主体采取合适的强制措施。科研工作，FDA 有自己的科研中心，负责为食品安全的监管提供技术支持。公关宣传，为了加强消费者的食品安全意识，FDA 还要负责进行食品安全的宣传教育工作。3.其他联邦机构 环境保护总署（EPA） EPA 主要负责对美国自然环境，如大气、海洋中的有害物质进行监测；控制垃圾流向，防止废物毒物未经处理便进入环境从而通过生物链的富集作用对人体造成伤害；此外，饮用水安全标准的制定，农药新产品的审批注册也是 EPA 的工作职责之一。 国家海洋渔业局（NMFS） NMFS 是美国商务部的下属机构，海产品的安全检查和认证便是该局的日常工作内容之一，和 FDA 的检查不同的是，NMFS 的检查并不是强制性的，而是企业自愿，企业可以要求 NMFS 为其产品进行检查认证，以获取消费者信任。 海关总署（USCS） USCS 是美国财政部的下属机构，在食品安全管理方面，它起着一个辅助的作用，简单的说就是确保不符合美国法律法规要求的食品不得进入也不得离开美国。 食品传染疾病发生反应协调组（FORC-G） FORC-G 是一个联合工作小组对美国卫生部、农业部和环境保护总署三个部门负责，其工作职责相当于一个联络协调机构，当有食品传染疾病发生时，FORC-G 会迅速启动应急机制，调配各项资源，以有效控制疾病蔓延和发生新的威胁。 总统食品安全委员会 总统食品安全委员会成立于 1998 年，其成立是为了协调美国联邦各食品安全管理机构的工作，其成员包括了美国联邦 7 个部门，是一个全国性的协调机构。七、美国的食品召回制度 美国的食品召回制度建立的较早，也发展的比较成熟，它遵循企业自愿，政府监管的原则。 1.食品召回的类型 根据美国食品药品管理局（FDA）的划分，食品的召回主要有三种类型，分别为自愿召回、要求召回和指令召回 （1）自愿召回 自愿召回是指公司自愿发起的食品召回，即公司在自检或通过其他渠道发现食品不存在不安全因素，企业自己决定向公众发起的食品召回形式。 （2）要求召回 这是自愿原则的一种例外，通常由 FDA 向企业发出召回要求，而且通常是在紧急情况下才会出现要求召回。一般来说，在 FDA 正式要求采取食品召回之前，政府机构要具备充足的证据来支持将要采取的措施的合法性。 （3）指令召回 通常的情况下，FDA 是没有权力直接命令企业实施召回的，但是美国为了加强对食品的安全管理，对几种特殊的食品专门作了关于指令召回的规定，这几种特殊的食品就是婴儿配方食品和跨州销售的牛乳制品。这是对企业自