财政支出结构与规模.doc

第三章 财政支出结构与规模学习目的和要求 通过本章的学习，应主要理解财政支出各种不同分类的意义和内容，特别是需要注意财政支出结构的变化趋势及其影响因素。同时，要正确分析财政支出规模的含义与增长趋势，注意其相对规模与绝对规模变化的差异。本章的内容强调比较研究方法的运用。财政支出是国家各级政府的一种经济行为，是国家对集中起来的财力进行再分配的活动，它要解决的是由国家支配的那部分社会财富的价值如何安排使用的问题。财政支出又是政府施政行为选择的反映，体现着政府政策的意图，代表着政府活动的方向和范围。具体地讲，财政支出是以政府为主体，以政府的事权为依据进行的一种货币资金的支出活动。财政支出分析的主题大致可分为三个方面，即结构分析、总量分析和效益分析。3.1 财政支出分类 财政支出的不同分类形成了不同的支出结构，而不同的支出结构对财政运行乃至于对整个经济运行产生的影响差异很大。因此，在分析财政支出的结构时，首先要了解财政支出是如何分类的。本节从三个角度对财政支出进行分类，并用现实数据简要分析财政支出的构成；然后介绍国际货币基金组织的分类方法，井与中国现行分类进行比较。 3.1.1 按支出用途分类 根据马克思主义经济理论，社会总产品反映社会在一定时期内的生产成果，在价值形态上由三部分组成：生产过程中已经消耗掉的生产资料的价值(c)；物质生产部门的劳动者所创造的必要产品的价值(v)；物质生产部门的劳动者所创造的剩余产品的价值(m)。如图 3-1所示，经过初次分配之后，社会总产品相应地转化为补偿基金、消费基金和积累基金。剩余产品并非都转化为积累基金，有一部分转化为社会消费基金，用于扩大再生产和提高人民的物质文化生活水平。从最终使用来看，补偿基金并非全部用于补偿消耗掉的生产资料，因为在固定资产规模不断扩大的情况下，在全社会的固定资产折旧价值中，有一部分可以用于积累性的投资。消费基金也不会全部消费掉，有一部分会以储蓄的形式沉淀下来，用于新增投资。一般来说，积累基金都用于新增投资。可见，社会总产品经过初次分配和再分配之后，最终的使用在静态上形成了补偿性支出、消费性支出和积累性支出，在动态上形成了投资性支出和消费性支出。我国财政支出按用途分类，主要有基本建设支出、增拨国有企业流动资金、企业挖潜改造资金、科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、支援农村生产支出、农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等13大项。按社会总产品的价值构成归类，其中企业挖潜改造资金属于补偿性支出；基本建设支出、增拨国有企业流动资金、支援农村生产支出以及科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫生事业费等支出中增加固定资产的部分，属于积累性支出。抚恤和社会福利救济费、行政管理费、国防费、价格补贴支出以及科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫生事业费等支出中非增加固定资产的部分，则属消费性支出。 MVC 积累基金消费基金 储蓄消 费净 投 资补偿（重置投资）总 投 资补偿基金图31 社会总产品价值构成与最终用途3.1.2 按费用类别分类 按费用类别分类，也就是按国家职能分类。一般来说，财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系。如果把政府职能划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，那么，国家财政支出就形成了经济管理支出和社会管理支出，前者主要是经济建设费，后者包括社会文教费、国防费、行政管理费和其它支出。这样，按国家职能划分的国家财政支出分别为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其它支出五大类。 经济建设费主要包括：基本建设拨款、国有企业挖潜改造资金、科学技术三项费用（即新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费）、简易建筑费、地质勘探费、增拨国有企业流动资金、支援农村生产支出、工交商等部门的事业费、城市维护费、国家物资储备支出、城镇青年就业经费等等。社会文教费包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。国防费包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的公 安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费和防空经费等。行政管理费包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关（包括国家安全机关）、司法机关、检察机关、外交机关（包括驻外机构）等方面的各种经费、业务费、干部培训费。按国家职能对财政支出分类，能够明显地揭示出国家执行了哪些职能以及侧重于哪些职能。对一个国家的支出结构进行纵向分析，可以清楚地看出该国的国家职能发生了怎样的演变；对若干国家在同一时期的支出结构进行横向分析，可以比较各国国家职能的差异。表3-1分时期概括了1950-1998年间按职能分类的各类财政支出的变化情况。表31 国家财政按职能分类的支出比重单位：%年份经济建设费社会文教费国防费行政管理费其它支出195019521953-195719581962196319651966-197019711975197619801981198519851990199119951996-199934.750.866.653.856.157.759.956.148.441.539.211.614.513.515.211.110.914.419.723.225.727.038.323.812.219.121.819.216.411.99.19.58.612.78.56.06.45.45.05.37.911.813.815.02.72.41.75.15.67.24.04.47.59.510.2注： 不包括预算外支出。资料来源：中国财政年鉴（1996、2000）。 从表5-2可以看出，不论是改革开放前还是改革开放后，经济建设费都是最大的财政支出项目，不过，经济建设费所占比重的下降趋势是非常明显的。近20年来，在五大类财政支出中，经济建设费和国防费的比重下降的幅度比较大。经济建设费比重最高的时期是1958-1962年的”二五时期”，平均高达666。而改革开放以来，经济建设费比重持续下降，到1996-1998年平均为396，比历史最高时期的平均水平低27个百分点。国防费比重在解放初期之所以高达382，是因为解放战争的延续，如解放西藏、平定叛乱、消灭反动势力残余部队等。1996-1998年，国防费比重下降到88，降低了29个百分点。相反，社会文教费、行政管理费和其它支出一直在稳定上升，从建国初期到1998年，分别上升了15个百分点、2个百分点和7个百分点，其中，行政管理费比历史量低水平(1971-1975年为5)上升了近10个百分点。可见，从财政支出结构的历史变化来看，国家职能的重点变化经历了三个阶段。解放初期，国家的独立和安全职能表现得非常突出；1953年开始到改革开放之前，国家的经济建设职能占据主导地位；而改革开放以来，国家的社会管理职能日益重要。3.1.3 按经济性质分类 在各种名目下安排的财政支出，虽然无一例外地表现为资金从政府手中流出，但不同的财政支出对国民经济的影响却存在着差异。通过把财政支出按经济性质划分为购买性支出和转移性支出，就可以看出不同类型的支出对经济影响的领域差异。 购买性支出是指政府从个人和企业购买原材料和土地、劳动力、资本的生产性服务并由政府直接使用的支出，又称消耗性支出。政府这种购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出，前者如政府各部门的事业费，后者如政府各部门的投资拨款。这些支出的目的和用途虽然有所不同，但却有一个共同点，即财政一方面付出了资金，另一方面相应地获得了商品和服务，并运用这些商品和服务实现国家的职能。也就是说，在这样一些支出安排中，政府同其它经济主体一样，在从事等价交换的活动。它体现的是政府的市场性再分配活动。 转移性支出是指政府在公民之间再分配购买力的支出。政府的这种支出表现为资金无偿的、单方面的转移，主要有社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。这些支出的一个共同点是，政府不是为了交换商品和服务而支出。也就是说，财政付出了资金，却没有直接获得什么东西；或者说，转移性支出是接受者的一种收入来源，而接受者无需提供任何服务作为获得这种收入的交换。它体现的是政府的非市场性再分配活动，能使接受者自由地作出他们将消费什么东西或他们将如何组织生产的决策。 可以看出，在财政支出总额中，购买性支出所占比重越大，政府配置资源的规模就越大，财政活动对生产和就业的直接影响就越大；反之，转移性支出所占比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大。从财政职能角度来说，购买性支出比重大的支出结构表明财政的资源配置职能较强，转移性支出比重大的支出结构表明财政的收入分配职能较强。表32概括了1950-1998年间按经济性质划分的各类财政支出的变化情况。表32 国家财政按经济性质分类的支出及其比重 单位：亿元，%年份财政支出总额转移性支出转移性支出所占比重购买性支出所占比重总额价格补贴企业亏损补贴债务支出抚恤和社会福利费1950-19521953-19571958-19621963-19651966-19701971-19751976-19801981-19851986-19901991-19951996-1998366.61345.72288.71205.02518.53919.45311.07712.513334.926791.435357.07.450.884.357.344.148.5340.91868.94637.36558.18825.1-208.11009.11623.31674.11718.0-507.02325.42060.51039.44.425.250.519.27.91.528.6229.3469.22403.95626.33.025.633.838.136.247.0104.2123.5219.4419.6441.42.023.783.684.761.751.246.4224.2334.7824.4824.9697.9896.2296.3295.2498.2598.7693.5875.7765.2275.5275.04 注：财政支出总额中包括企业亏损补贴和债务还本付息支出，不包括预算外支出。 资料来源：同表3-1。 从表32可以看出，改革开放前后，财政支出结构发生了明显变化。改革开放以前，购买性支出比重占绝对优势，1980年以前平均占966，表现出高度集中计划时期财政具有极强的资源配置职能。改革开放以来，转移性支出比重突然大幅度上升，并一直保持比较稳定的比例，说明财政的收入分配职能得到加强。从上述三个角度对财政支出的分类来看，中国财政支出结构的变化具有两个明显特点。一是支出结构变动很快，其决定性因素是经济体制的变迁和政府职能的转换。二是支出结构的变化突出表现为经济建设支出比重迅速且持续下降，除国防支出外，其它支出比重均有所上升。3.1.4 国际分类方法 在国际上，财政支出的分类并非完全一致。从现有的分类方法来看，大体上可以归为两大类：一类是用于经济分析目的的理论分类；一类是用于编制国家预算的统计分类。 从理论分类来看，根据经济分析的目的不同，可按政府职能、支出目的、组织单位、支出受益等标准分类。比如，以支出的用途和去向为标准，财政支出可分为防务支出和民用支出两大类，前者包括国防、公安、司法等与防务有关的支出，后者包括除防务支出以外所有的其它各项支出。这种分类方法的目的在于分析一国财政支出的军事化程度或民用化程度。上面所讲的按经济性质分类，也是一种理论分类。 值得一提的是，我们可以根据公共物品理论来区分财政支出，因为公共物品的含义、性质和类别，已经界定了财政支出的对象、层次、次序以及筹资方式。就支出对象而言，财政支出是政府提供公共物品的成本。因此，财政支出可分为用于提供纯公共物品的支出和准公共物品的支出，前者包括国防支出、行政管理支出等，后者包括经济建设支出、社会文教支出、社会保障支出等。可以看出，纯公共物品的支出需要政府全部提供，而准公共物品的支出则需要政府部分提供，这就需要科学确定政府对这部分支出提供多少最合适。就支出层次而言，由于公共物品可分为全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品，相应地，财政支出可分为中央级财政支出、省级财政支出和县 (市)级财政支出，这也同时确定了各级政府的事权和支出范围。可以看出，中央政府的财政支出是全国性公共物品提供的保证，必须在国家财政支出中保持适当的比例。就支出次序而言，纯公共物品无疑是财政支出安排首先要考虑的领域，其次是具有非竞争性的准公共物品，最后是具有非排他性的准公共物品。当然，次序的安排并不能决定规模的大小。就筹贷方式而言，纯公共物品的支出一般由强制性税收来融资，而准公共物品的支出既可通过税收也可通过收费融资，还可以通过举债融资，或三者同时并举。 根据公共物品理论确定财政支出的类别，只是从理论上界定了哪些项目应该由政府部门支出，哪些项目应由私人部门支出；哪些项目应由中央政府支出，哪些项目应由中央政府以下各级政府支出。这是确定政府支出范围与结构的基本理论依据。 我国国民经济核算体系已由原来的物质产品平衡表体系，转变为国民账户体系。可是，我国在统计核算上，财政支出仍沿用与物质产品平衡表体系相适应的方法进行分类。为了便于经济分析和国际比较，有必要借鉴国际做法并结合中国的实际建立新的分类方法。表3-3简单介绍了国际货币基金组织的分类方法。 表 33 国际基金组织的财政支出分类职能分类经济分类1 一般公共服务2国防3公共秩序和安全4教育5保健6，社会保障和福利7住房和杜区生活设施8娱乐、文化和宗教事务9. 经济事务和服务(1) 燃料和能源(2) 农林牧渔业(3) 采矿和矿石资源业、制造业和建筑业(4) 交通和通信业(5) 其它经济事务和服务业10其它支出1 经常性支出(1)商品和服务支出1)工资和薪金2)雇主缴款商品和服务的购买3)其它商品和服务的购买(2)利息支付(3)补贴和其它经常性转让1)补贴2)对下级政府的转让3)对非营利机构和家庭的转让4)国外转让2 资本性支出（1）固定资本资产的购置（2）存货购买（3）土地和无形资产的购买（4）资本转让1）国内资本转让2）国外资本转让3.净贷款从统计核算角度来看，国际货币基金组织采取了职能分类法和经济分类法对财政支出进行分类。按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其它社区和社会服务支出、经济服务支出以及无法归类的其它支出。按经济分类，财政支出包括经常性支出、资本性支出和净贷款。其中，国际货币基金组织的职能分类法与我国目前按费用类别分类法比较接近。3.2 财政支出结构简单来说，财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重，也称财政支出构成。从社会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。不仅如此，一国财政支出结构的现状及其变化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。因此，本章分析的重点包括两个方面：第一，从财政支出的不同分类角度，描述中国财政支出结构的现状及其变迁；第二，从国际比较的角度，考察中国改革开放后的财政支出结构变化。财政支出结构状况既与一国经济体制和相应的政府职能有关，又受经济发展阶段的制约；中国的财政支出结构的演变是与前者相适应的，而合理的财政支出结构最终还是要取决于经济发展阶段。 3.2.1政府职能与财政支出结构 从某种程度上说，财政支出是政府活动的资金来源，也是政府活动的直接成本。因此，政府职能的大小及其侧重点，决定了财政支出的规模和结构。 1. 政府职能的两种观点 在经济学中，关于政府的职能特别是政府在经济发展中的作用，一直存在着两种观点，即市场主导型观点和政府主导型观点。 市场主导型观点源于新古典学派，强调自由运作的市场力量在经济发展中的作用，认为市场机制本身能够运作得很好，只是在一个十分有限的范围和程度上才会出现失灵。因此，只有着眼于促进市场机制运作效率的政府活动才是适当的。与此相适应，政府干预应局限于一个狭窄的范围内，即除了提供诸如国防、法律这类基本的公共服务之外，政府的经济事务应仅限于诸如环境保护、基础教育等这些具有明显外部性的领域。 政府主导型观点源于凯恩斯学派，强调政府要干预经济，特别是要通过财政政策实现充分就业和经济增长目标，认为如果没有政府的强有力干预，就很难实现资源的配置优化、产业的顺利成长和经济的稳定增长。在经济发展的初期，如果没有政府的强有力干预，就不可能实现快速的资本积累、有效的资源配置、及时的技术追赶，而这三大要素正是现代经济增长的必要条件。与此相适应，政府职能不仅体现在为民间部门的迅速扩张提供良好的经济环境、提供充足有效的经济基础设施，而且还要直接参与战略性产业的投资活动。 当然，不论是新古典学派还是凯恩斯学派的经济学家，都在不断地修正自己的观点。如今，几乎没有哪个经济学家主张纯粹的自由经济或纯粹的政府干预。人们都清楚地认识到，市场机制有缺陷，政府干预也会失效；政府应对国民经济进行干预，但是干预的力度和方式有所不同。 如果按照市场主导型观点，不仅财政支出规模不可能很大，而且财政支出结构无疑偏重于行政管理、法律秩序、防卫等维持国家机器正常运转方面的支出。如果按照政府主导型观点，财政支出规模可能比较大，或者即使受经济发展水平的制约，财政支出规模不是很大，但支出结构会偏重于集中资源和经济事务方面的支出。 2. 财政支出结构的变化 鉴于财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系，我们把政府职能简化为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，相应地，财政支出也就形成了经济管理支出和社会管理支出。新中国成立50多年来，经济管理体制和政府职能在20世纪70年代末发生了根本性变革。在计划经济时期，国家注重经济职能的实现，政府调动几乎全部资源，直接从事各种生产活动，推祟“生产性财政”，财政支出大量用于经济建设。在社会主义市场经济体制下，市场在资源的配置上起基础性作用，政府正在逐步减少资源配置的份额，退出一些适合民间部门从事的生产活动领域，财政用于经济建设方面的支出比例已大大降低。伴随着政府职能的这种转变，财政支出结构发生了很大变化。如表3-1所示，经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60左右下降到“九五”时期的不足40；相反，社会管理支出比重则大幅度提高，从40左右上升到60左右。 经济建设支出比重下降主要有两方面的原因：一是流动资金支出下降。从1983年7月开始，除了核工业部、航空航天工业部部属的少数国有企业外，其它国有企业的流动资金供应由拨款改为银行贷款，从而使流动资金支出占总财政支出的比重大幅度下降，从改革前的平均6.6的水平下降到目前的平均0.5。二是基本建设支出下降。在经济体制改革过程中，投资主体的多元化以及投资主体的资金来源多元化，使得基本建设支出比重迅速下降，从改革前的平均36急剧下降到1996-1998年的不到12。这两项支出比重就下降了30个百分点。 在政府的经济管理职能减弱的同时，社会管理职能得到加强，社会管理支出比重必然提高。不过，在社会管理支出的增长中，有合理的成分，也有不合理的因素。 首先，社会文教费的增长是合理的。随着我们对“科学技术是第一生产力”认识的提高，政府不断加大对教育、科学等领域的投入。特别是 1981-1985年的“六五”时期，文教科学卫生事业费支出比重增长速度很快，高达44；1986-1995年该比重增长率平均也达17。其次，行政管理费的增长不尽合理。随着社会经济发展，经济活动日趋复杂，公共事务也日益增多，行政管理支出增加有其必然性。但是，自改革开放以来，我国的行政管理费增长速度过快，1981-1995年行政管理费支出比重增长率平均高达35，成为我国财政支出中增长最快的项目。随着改革开放前期对过去遗留问题的逐步解决，再加上政府机构的改革，行政管理费支出的这种增长势头已得到控制，比如，1996-1998年的行政管堙费支出比重比1990-1995年仅提高了5，大大低于前期的增长速度。3.2.2 经济发展阶段与财政支出结构从根本上说，同是在市场经济条件下，财政支出结构的长期演变就主要取决于经济发展阶段。换句话说，不同的经济发展阶段要求财政支出的侧重点不同。1. 财政支出结构的发展阶段论 马斯格雷夫和罗斯托在分析经济发展阶段与财政支出增长的关系时，突出强调了不同的经济发展阶段会导致不同的财政支出结构。马斯格雷夫把整个财政支出划分为军用支出和民用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移支出；同时把经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，并认为在不同的发展阶段，这三类支出的增长情况也不同。 （1）公共积累支出。从理论上说，财政投资占社会总投资的比重取决于资本品的外部性外部性越大的资本品，财政投资的比重越高。一般来说，公共部门主要从事具有较大外部经济性的投资，私人部门则主要从事具有较大内部经济性的投资。 在经济发展的初期，公共积累支出应占较大的比重。交通、通信、水利设施等经济基础设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿投资，而这些经济基础设施的建设不仅影响整个国民经济的健康发展，而且也影响着私人部门生产性投资的效益。因此，政府必须加大经济基础设施的投资力度，创造良好的生产经营和投资环境，加速经济起飞。 在经济发展的中期，私人部门的资本积累较为雄厚，各项经济基础设施建设也已基本完成，财政投资只是私人投资的补充。因此公共积累支出的增长会暂时放慢，在社会总积累支出中的比重也会有所下降。 在经济发展的成熟期，财政投资的增长率有可能回升。因为在这一时期，人均收入水平很高，人们对生活质量提出更高的要求，需要更新经济基础设施，加大社会基础设施和人力资本的投资。 （2）公共消费支出。公共消费支出的增长率取决于社会成员对公共物品需求的收人弹性，而从整个经济发展阶段来看，这一弹性一般大于1。根据恩格尔法则，随着一国人均收入水平的提高，人们的消费方式会发生变化，衣、食等基本消费品在整个消费支出中的比重会逐渐下降，而需要公共物品做补充的私用消费品的支出比重会不断提高，因而公共消费支出占社会总消费支出的比重就会相应提高。这种现象在经济发展的初期和中期表现得还不十分明显，但到了经济发展的成熟期，人们的消费档次大大提高，特别是“成人玩具的出现(如私人拥有的摩托艇、豪华轿车、耐用娱乐奢侈品)，不仅需要政府提供各种公共设施与之配套，而且政府的各种管理费还会增加。此外，随着人们对生活环境和质量要求的提高，政府的有关管理机构(如治安、环保)不断膨胀，这些都将导致公共消费支出的增长。 （3）转移支出。马斯格雷夫指出，转移支出的大小取决于经济发展各阶段政府的收入分配目标。如果政府旨在减少收入分配中的不公平，转移支出的绝对额会上升，但转移支出占GNP的比例不会有多大变化；如果政府的目标是确保人们的最低生活水平，转移支出占GNP的比例会随着 GNP的增长而降低。 罗斯托则认为，一旦经济发展进人成熟期，公共支出的主要目标是提供教育、卫生和福利等方面的社会基础设施。此时，用于社会保障和收入再分配方面的转移支出规模将会超过其它公共支出，而且占GNP的比重都会有较大幅度的提高。 2. 财政支出结构的国际比较 为了进一步说明经济发展阶段与财政支出结构之间的关系，我们首先把政府提供的公共服务分为三类：一是维持性服务；二是经济性服务；三是社会性服务。相应地，财政支出分为维持性支出、经济性支出和社会性支出。维持性支出是指用来保证国家机器正常运转的支出，主要包括行政管理支出、国防支出以及公共秩序和安全支出等。经济性支出是指政府参与生产和投资活动的支出，如扶持基础产业发展的支出、基础设施建设的投资等。社会性支出是指用于提高全民素质和健康水平、消除贫困、提高福利水平等方面的支出，包括教育、保健、养老、失业及其它福利服务的支出。从百年来的世界经济发展史来看，各国政府的活动扩张和财政支出结构演变的概况是：从维持性服务开始，首先扩展到经济性服务领域，然后进一步扩展到社会性服务领域；与此相适应，维持性支出比重逐渐下降，经济性支出比重逐步上升，然后这两者都逐渐下降而社会性支出比重明显提高。换一个角度，从目前世界各国的不同发达程度来看，也是如此。下面，我们以世界银行关于国家类型的划分标准为依据，按1992年人均GNP划分，675美元以下为低收入国家，676美元-8355美元为中等收入国家(其中，676美元-2695美元为下中等收入国家，2696美元-8355美元为上中等收入国家)，8336美元以上为高收入国家。这三类国家的财政支出结构状况见表3-4。表34 三类国家的财政支出结构（1983-1993）项目高收入国家中等收入国家低收入国家占GDP%占总支出%占GDP%占总支出%占GDP%占总支出%维持性支出 国防支出经济性支出社会性支出 教育 卫生保健社会保障 住房利息支出国家个数11.35.55.521.14.33.412.21.24.61926.212.214.O49.511.O8.327.52.710.3197.03.45.711.53.82.04.61.12.52628.313.220.442.114.97.715.73.8O.3269.13.06.47.63.91.71.30.73.21137.710.922.227.514.76.34.22.312.611 资料来源：IMF1995年政府统计年鉴。 从表3-4中，我们可以得出以下几个结论。（1）维持性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升呈明显递减趋势。低收入国家的维持性支出占财政支出的比重平均高达37.7，中等收入国家的这一比重比低收入国家低了9.4个百分点，而高收入国家又比中等收入国家低了2.1百分点。维持性支出比重之所以会随着经济发达程度的提高而降低，主要是因为维持性支出提供的服务属于社会必需品，具有类似于私人生活必需品的性质，也在一定程度上遵从于恩格尔法则，即维持性支出的收入弹性小于1，随着经济的发展和人均收入水平的提高，维持性支出比重不断下降。（2）经济性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升呈递减趋势。低收入国家的经济性支出占财政支出的比重平均为222，中等收入国家的这一比重比低收入国家低了18个百分点，而高收入国家又比中等收入国家低了64个百分点。经济性支出比重之所以会随着经济发达程度的提高而降低，主要原因在于经济性支出所服务的领域逐渐成熟，无需政府再过多地介入。或者说，随着基础产业的成长壮大和基础设施的逐渐完备，经济性支出的绝对规模也许并未减少，但相对规模或所占比重必然下降。 （3）社会性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升而快速递增。低收入国家的社会性支出占财政支出的比重平均为275，中等收入国家的这一比重比低收入国家提高了146个百分点，而高收入国家又比中等收入国家高出74个百分点。社会性支出比重之所以会随着经济发展水平的提高而上升，主要原因在于：当经济发展到成熟阶段时，人均收人水平很高，人们的消费偏好发生根本性变化，特别是对教育、保健、养老、失业及其它福利等社会性服务的需求日益增加，而社会性服务又恰恰最适合由政府来提供，故政府的社会性支出比重必然提高。人口增长特别是人口的年龄结构变化对社会性支出比重提高产生了极大影响。人口增长要求政府提供的教育、医疗保健等服务要相应增加，人口老龄化导致社会保障支出急剧膨胀。从表3-4看出，低收入国家的社会保障支出比重仅为4.2，而中等收入国家和高收入国家的社会保障支出比重分别提高到15.7和27.5，成为社会性支出比重提高的主要推动因素。中国处于低收入和下中等收入的临界区，财政支出结构更多地相似于低收入国家。如表3-5所示，经济性支出比重比较高，除1997年外，1995年以来的其它各年均在30左右；社会性支出比重比较低，1995-1998年的平均水平为197。但是，中国的财政支出结构与低收入国家的财政支出结构不完全吻合，比如维持性支出比重没有那么高。 从近年来的变化来看，财政支出将呈现以下趋势：(1)经济性支出比重还有继续下降的趋势，只是下降的速度变得非常缓慢了。(2)社会性支出比重一直呈现上升的趋势，而且可以预计，随着社会保障制度的建立和逐步完善，社会性支出比重上升的速度将加快。随着中国刚刚进入下中等收入国家的行列，且人均收入水平还会继续快速提高，这两个趋势应当说不仅适应了社会主义市场经济运行的要求，也适合中国所处的经济发展阶段。(3)其它支出(包括国债利息支出)比重尚显得比较高，而且各类支出中有些项目尚需调整和控制；特别是财政补贴支出占国家财政支出的比重1985年曾达到306，但当时主要是为了支持国有企业改革和价格改革，目前已逐步降低到5左右。最后应当指出，我们不能轻易地说中国目前的财政支出结构是合理还是不合理，既不能拿发达国家的支出结构作为判断标准，也不能以发展中国家的支出结构作为判断依据。这是因为，各国的国情极为不同，特别是中国还处于经济体制改革和政府职能转变的动态过程中，财政支出结构正与此相适应地发生变化，其实这也正是财政支出结构逐步优化的过程。表35 中国国家财政各项支出比重 单位：%项 目1995年1996年1997年1998年维持性支出经济性支出社会性支出教育 保健社会保障和福利 住房和杜区生活设施 娱乐、文化和宗教事务其它支出20.929.418.710.23.31.14.11.529.621.829.619.910.73.31.64.31.427.322.426.519.810.03.42.53.91.529.721.5 31.6 20.4 9.8 3.23.8 3.6 1.5 25.O资料来源：根据IMF2000年政府统计年鉴有关数据计算而得。3.3 财政支出规模衡量财政活动规模，通常可以使用两个指标：财政收入占GDP的比重和财政支出占GDP的比重。因为通常的情况是财政支出大于财政收入，所以财政支出占GDP的比重高于财政收入占GDP的比重。一般认为，财政支出占GDP的比重更能真实反映财政活动的规模。3.3.1衡量财政支出规模的指标 财政支出规模自身的衡量指标有两个，一个是财政支出的总额，即财政支出规模的绝对量指标，另一个是财政支出比率，即财政支出占GDP的比重，是财政支出规模的相对量指标。一般来讲，绝对量指标在对一国财政支出变化进行纵向对比时有实际意义，而相对量指标在对一国财政支出与其它国家财政支出进行横向对比及对本国财政支出变化进行纵向比较时均有参考意义。 3.3.2财政支出规模的增长趋势 1.经济发达国家财政支出规模增长分析 在早期的资本主义经济中，财政支出总额及其占GDP的比重都是比较小的，那时，资本主义国家奉行经济自由主张，采取放任政策，对私人生活和私营企业的经营活动不加干预，国家的职能基本上限于所谓“维持社会秩序”和“保卫国家安全”，在经济、文化、社会等方面很少有所作为。随着资本主义基本矛盾的发展和激化，资本主义国家为了维持经济发展和克服日益频繁的经济危机，加强了对经济的干预。同时，为了防止社会动荡，不得不为公众提供基本的社会保障，由此而导致财政支出日益膨账。另外，GDP的增长，筹措财政收入的措施的加强，以及增发公债作为弥补支出的手段成为可能，也从财源方面支持了财政支出的不断增长。尤其从20世纪50年代至80年代，主要发达国家财政支出的绝对额巨幅上升（见表36），财政支出比率上升比例也都超过了20%（见表3-7）。表3-6 几个发达国家财政支出增长情况 单位：亿美元，%年份英国法国前联邦德国日本支出金额比上期增 长支出金额比上期增 长支出金额比上期增 长支出金额比上期增 长1955145-119-57-37-196019534.514219.39871.96575.7196528948.221652.115861.211272.3197038031.530139.423850.6232107.11975884132.6645114.3668180.7599158.21980156877.41422120.5125688.01401133.9资料来源：（1）国外经济统计资料（1949-1978），中国统计出版社1981年版； （2）世界经济统计简编（1982），三联书店1983年版。表3-7 主要西方国家财政支出比率增长情况 单位：%年份法国前联邦德 国日本瑞典英国美国意大利荷兰18801510116108-192919311982410-19603532183132282931197343.440.522.1-40.731.137.749.0198045.246.233.3-41.732.746.557.71985524733654837- 资料来源：经合组织（1982）：经济政策委员会小组报告；世界发展报告（1988），中国财政经济出版社1988年版。 自20世纪80年代中后期开始，主要西方国家财政支出的绝对额依然继续增长，但在国民生产总值中的比重变化不大，有些国家甚至出现略有下降的局面。如荷兰王国，1988年公共支出总额为2843亿荷兰盾，占当年GNP的621，到1992年，支出总额为3351亿荷兰盾，占当年GNP的59.2，1997年，支出总额为3 679亿荷兰盾，占当年GNP的53.1。之所以发生这种变化，主要是从20世纪70年代开始，西方国家经济出现了滞胀现象。人们普遍认为财政支出过快增长是导致这一局面的重要原因之一。为了治理滞涨，各国政府都不得不尽量控制财政支出的增长，因而延缓了财政支出的增长速度。 2.发展中国家财政支出规模增长分析发展中国家在经济发展过程中，同样出现了财政支出增长的情况。发展中国家自二战结束后，纷纷走上经济独立的道路。为了能够早日赶上发达国家，解决本国贫困问题，政府大量参与经济方面的建设，从而使政府的财政支出规模迅速扩张。特别是20世纪80年代以来，这种财政支出增长的态势更加明显(见表3-8)。尽管发展中国家的财政支出无论从绝对量还是从相对量来说都在增长，但与发达国家相比，发展中国家的支出增长主要集中在购买性支出方面，这与发达国家转移性支出增长更快是有区别的。表38 几个发展中国家财政支出比率增长情况 单位：%年份印度马来西亚巴基斯坦菲律宾巴西韩国新加坡197913.922.218.611.717.416.718.6198013.328.517.512.319.017.319.2198113.138.419.212.719.516.922.7198213.836.117.112.020.818.620.7198313.931.219.411.720.916.722.0198415.227.619.79.820.316.426.3198516.429.619.810.524.916.527.2198617.734.623.313.127.516.028.9198718.030.022.315.324.115.634.5198817.927.121.215.629.515.223.1 资料来源：世界银行：政府财政统计年报（1983，1990）3.3.3制约财政支出规模的因素对于财政支出规模不断增长的趋势，许多经济学家从理论上进行了分析研究，其中主要的研究成果有政府活动扩张论和梯度渐进增长论。 1.政府活动扩张论19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳考察了英国产业革命和当时的美、法、德、日等国的工业化状况之后，认为一国工业化经济的发展与本国财政支出之间存在着一种函数关系，即随着现代工业社会的发展，“对社会进步的政治压力”增大以及在工业经营方面因“社会考虑”而要求增加政府支出。后人称之为“瓦格纳法则”。瓦格纳法则可以表述为：随着人均国民生产总值的提高，财政支出占 GNP的比重相应提高。 瓦格纳认为，形成财政支出规模上升趋势的最基本的原因是工业化。从政治因素看，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化。这需要建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。从经济因素看，政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动也会随着经济的工业化而不断扩大。因为随着工业化经济的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。另外，城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。最后，教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大。也就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，要求政府为此增加支出。 2.梯度渐进增长论英国经济学家皮考克和威斯曼在20世纪60年代初对英国1890年以后的财政支出历史数据进行了经验分析，认为在正常年份财政支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历激变时(如战争、经济大萧条或其它严重灾害)，财政支出会急剧上升；当这种激变时期过后，财政支出水平将下降，但不会低于原来的趋势水平。这就是所谓的梯度渐进增长。因其理论实质上揭示了财政支出增长的两类原因，即内在因素和外在因素，故也称之为内外因素论。财政支出增长的内在因素是指公民可以忍受的税收水平的提高。一般来说，政府的意愿总是财政支出越多越好，这样可以使政府的权力不断扩大；而民众的意愿是税收负担越低越好。政府的征税水平一旦超过了公众的忍受限度，他们就会通过手中的选票行使否决权。因此，政府的财政支出水平在一定程度上受到税收水平的制约。但是，随着经济的发展和人均收入水平的提高，即使税率保持不变，税收收入也会随之增加，财政支出便与GNP呈同步增长。财政支出增长的外在因素是指社会动荡对财政支出造成的压力。在危急时期，私人部门无法解决战争、饥荒、经济危机等所造成的种种社会经济问题，只有政府采取行动才能缓解这些灾难对社会、经济的消极影响。因此，此时的财政支出必然呈阶梯式上升。皮考克和威斯曼利用三个相互联系的概念即置换效应、审视效应以及集中效应，分析了非常时期的财政支出增长过程。 1置换效应。置换效