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美国重返亚洲的理论基础：以全球公域论为例王义桅2013-3-29 10:52:13来源：国际关系学院学报(京)2012年4期【英文标题】The Theoretical Basis of the U.S. Reentry into Asia: An Analysis in the Perspective of the Global Commons【作者简介】王义桅，同济大学 国际与公共事务研究院，上海 200092。【内容提要】在亚太地区，随着中国的快速崛起，美国传统的“辐辏”霸权体系难以为继，离岸制衡理论也遭到重大挑战。为此，美国理论家近年提出“全球公域论”，成为美国“重返亚洲”战略的理论基础之一。以此为指导，美国加紧推行全球公域战略，重点是改变在南海问题上传统的中立政策，以所谓的“海上自由航行”原则突破联合国海洋法公约限制，实施“空海一体战”，为美国亚太双边联盟体系寻找新的合法性并强化这一体系，以实现美国亚太霸权从“霸权稳定性”到“霸权可持续性”的转型。形成中的美国全球公域理论与全球公域战略对亚太秩序和中国国家安全带来一系列挑战，值得中国高度关注。【关 键 词】重返亚洲战略/再平衡/全球公域论/“辐辏”体系/离岸制衡一、引言美国重返亚洲是近年来影响中国周边安全与亚太局势走向的最大变量。这一战略的提出有多重考虑，但是针对中国日益崛起的亚太影响力，无疑是其首要考量。在亚太地区，随着中国的快速崛起，美国传统的“辐辏”霸权体系难以为继，离岸制衡理论也遭到重大挑战。为此，美国不断探索新的理论和战略，试图维持甚至强化它在亚太地区的霸权地位。除了在经济上继承和创新跨太平洋战略经济伙伴协定(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement)、实施所谓“再平衡”战略外，在安全领域，美国秉承离岸制衡理念，将在北约推销未果的“全球公域”理论在全球战略东移的亚太地区进行试点，以所谓的南海自由航行为借口，打造对冲中国崛起的安全新秩序。为更好实施这一理念，美国加紧推动国内批准联合国海洋法公约，并以全球公域理论鼓噪海上公域的开放原则，要求经济专属区的自由航行。为此，美国理论家借助近年提出的“全球公域论”，试图打造亚太国际新秩序，抵消中国对美国亚太霸权的侵蚀，作为美国“重返亚洲”战略(再平衡战略)的理论基础之一。美国的全球公域战略重点是改变在南海问题上的传统中立政策，以所谓的“海上自由航行”原则突破联合国海洋法公约限制，实施“空海一体战”，为美国亚太双边联盟体系寻找新的合法性并强化这一体系。全球公域理论超越了传统的地缘政治、国际安全理论。中国国际公法领域的研究者从全球环境退化的遏止以及建立追究国家和其他国际法主体环境责任的制度构建对全球公域概念进行了讨论。总体上，中国学者对全球公域的分析，较局限于环境资源和法律分析，因此有必要从其作为美国重返亚洲的理论基础之一的角度对全球公域理论做一阐释，分析其内在的逻辑，研判其挑战，提出中国的应对思路。二、美国重返亚洲：理论与战略并重传统上，美国亚太霸权理论基础的典型是霸权稳定论、离岸制衡论。(一)霸权稳定论美国的传统亚太秩序是以美国为核心的“辐辏”(Hub and Spokes)结构，即以美国主导和美与日、韩、澳、菲、泰等国的双边安全联盟为核心，包括美军在东亚的军事前沿部署和远投力量“准入”机制在内的地区安全秩序。约翰伊肯伯里(G. John Ikenberry)形象地将这种自由主义的霸权秩序描述为“东亚国家出口商品到美国市场，美国出口安全到东亚。”1这种秩序，着眼于安全结构，着眼于所谓的“共同威胁”，以双边同盟为辐，以美国霸权为辏，同时实现美国提供安全和市场准入、盟国提供美国前沿军事部署和战略伙伴的“共赢”局面。霸权稳定的基础是美国能够成为秩序稳定的公共产品的主要甚至是唯一提供者。然而，这种前提条件正在并已经发生根本改变。近年来，随着中国的快速崛起，尤其是2010年中国-东盟(10+1)自由贸易区生效，亚太国家对美国的经贸联系在减弱，对中国的依赖急剧上升，开始动摇对美国的金融依赖，对美国的安全依赖也有动摇之势，以致亚太国家对美国在债务危机严重、军费不断削减的情形下能否继续在亚太地区扮演保护神的角色产生怀疑。为安抚盟友，对冲中国在亚太地区快速崛起的影响，美国提出战略重返亚洲(pivot back to Asia)或再平衡战略(rebalancing strategy)，倡导以跨太平洋伙伴关系协议(Trans-Pacific Partnership Agreement， TPP)作为亚太贸易新网络体系，化解形成中的以中国市场为核心的亚洲经贸体系。从资本流向来看，中国、日本成为美国最大的债权国家，东亚国家与美国的关系，成为债权人和债务人的关系。现在，跨太平洋贸易已超过跨大西洋贸易，使多个世纪以来的格局发生了巨大变化。2007年美国同太平洋彼岸的商品贸易额就达到10000亿美元，1/4的美国贸易来自东亚地区。这种趋势还在加速。美国的跨国公司中利润的一半来自海外市场，而东亚已成为美国跨国公司收益的主要来源。种种情形改变了美国与亚洲的传统经济、安全联系，这是美国“重返亚洲”的客观经济基础。越来越多的事实表明，美国亚太安全与经济秩序已经很难通过“辐辏”结构合而为一，而是更具动态性、复合性和开放性。美国重返亚洲，试图打造以双边同盟为基础、以美国主导的复合安全体为架构，基于共同利益与价值观的开放、广泛的联盟体系，并正在附以美澳、美新(加坡)、美韩、美日自由贸易协议为基础的亚洲新兴自由贸易区网络，以TPP为平台，对抗中国所鼓励的以“10+3”为基础的亚洲经济贸易秩序。对此，约翰伊肯伯里总结指出，“安全、经济、政治看来都指向未来的地区秩序并超越辐辏逻辑。”1(二)离岸制衡论约翰米尔斯海默(John J.Mear-sheimer)在大国政治的悲剧一书中力推美国应发挥其两面靠洋的独特地理优势，扮演“离岸平衡手”(offshore balancer)角色，防止亚洲大陆为任何一种力量所支配，明确防止中国在亚洲提出并实施当年美国在西半球推行的门罗主义。然而，随着中国军事力量与海外利益不断走出去，海军突破“第一岛链”，美国难以继续扮演“离岸制衡者”角色，而是着眼于从海上限制中国对美国影响力的侵蚀，通过调整在“第二岛链”的前沿军事部署，强化美澳、美菲、美日双边军事联盟体系，实施“空海一体战”计划，从海上阻止中国势力扩张。这样，美国重返亚洲的突破口是东北亚(普天间基地、天安号事件)，而着眼点选择了南海问题。南海地区素来是大国力量、意志与利益交汇的集中区域，对美国来说，如果能在此确立霸权地位，向东北可穿越台湾海峡，伸入到日本海，直接影响到亚太防线的稳固；向南可覆盖南太平洋地区，强化美澳、美新南太平洋同盟体系；向西可穿越马六甲海峡，经印度洋，关系到波斯湾地区的安全与稳定；向北更是可以直接遏制中国的向南拓展，呼应台湾海峡与日本海防线，更加有效地围堵中国。美国重返亚洲战略的切入点选择在南海地区的自由航行原则，重点攻击中国的九段线与“核心利益”说，通过东盟国家及域外的欧盟、印度等国际社会，制订南海各方行为宣言的实施细则，试图给中国设定“行为规范”。美国在国际上不断强调，全球及美国经济依赖海上自由航行；全球贸易中每年有高达5.3万亿美元的份额要通过南海，其中1.2万亿美元要通过美国的港口，因此，美国有强大的利益来阻止任何力量单方面按照自己的意志改写现有联合国海洋法公约。况且，美国的联盟体系诚信及美国作为安全伙伴的可靠度都依赖于南海地区的自由航行原则。换言之，美国会竭尽全力阻止南海成为中国的“内湖”而妨碍其航母、潜艇的自由游弋，以保护南海作为国际重要商道的安全，也保护美国盟友的安全，以维护美国的海外利益和亚太霸权。然而，令人尴尬的是，美国迄今未批准联合国海洋法公约，这使得美国通过法律方式“号令诸侯”的能力受到极大削弱。美国国防部、国务院加紧游说国会批准联合国海洋法，但为美国的利益集团出于自由开采海上经济专属区的能源等原因而阻止。总之，在传统理论滞后、美国短期内难以提供现有国际规范来约束中国、强化美国为核心的亚太霸权体系的情形下，全球公域论应运而生。尽管全球公域概念及其理论并非为美国重返亚洲打造，而是具有更大的时空背景，但是美国战略家，尤其是国防部的战略设计者，敏锐地觉察到了在亚太地区推销这一概念和理论的机遇，从而加紧探索实施全球公域战略。三、全球公域：概念战略理论全球公域(global commons)概念是从资源的共同管理、共同利用的观念逐渐演化而来的。这一概念起初着眼于自然维度环境(全球公地)、资源(人类共同财产)和法律维度国际法(人类共同遗产)，近年越来越多地转向安全维度国际安全(人类共同关切事项)。全球公域概念的演变，与超越主权的人类公共问题凸显密切相关。令人忧虑的是，美国近年来大力打造全球公域理论，已经远离全球公域三大原初概念全球公地、人类共同财产和人类共同遗产，日益以“人类共同关切”面目蜕变为新的霸权理论。按照美国国家安全战略报告的说法，全球公域是“不为任何一个国家所支配而所有国家的安全与繁荣所依赖的领域或区域”，是美国国家安全战略的重要目标。2美国学者巴里波森(Barry R. Posen)是这一转变的领军理论家。他认为，美国享有全球公域的控制权，包括对公海、领空和太空。控制公域可以帮助美国通过限制他国的经济、军事和政治互助等方式来削弱对手。对全球公域的控制是美国政治的军事基础，是冷战后美国霸权政策的助推器，用军事能力维持控制全球公域是美国的强项。3综合起来说，美国战略家提出的当前全球公域安全问题主要有四大类：第一类是海上安全问题。90以上的全球贸易经由海洋，海上贸易通道的安全关系着全球贸易的正常运行。六个海上通道巴拿马运河、苏伊士运河、霍尔木兹海峡、马六甲海峡、直布罗陀海峡和曼德海峡是全球海上公域安全的核心。第二类是外太空安全问题。目前在太空中运行的飞行物，大于10厘米的有1.9万个，小于10厘米的有150万之多。以卫星导航系统为例，目前存在美国的全球定位系统(GPS)、欧洲伽利略卫星导航系统、俄罗斯的全球卫星导航系统(GLONASS)及中国的北斗卫星导航系统之间的竞争，如果能开发其互补性，展开聪明合作，将有利于维护太空安全，避免太空军事化。第三类是网络安全问题。全世界的政府、军队、公司都依赖网络空间进行沟通、交流、定位。2008年网络服务创造2570亿美元产业。纽约市每天的金融贸易转移高达4万亿美元，超出美国GDP的1/4。与此同时，来自政府或非政府的各种黑客攻击日益成为令各国军事与民用网络安全头痛的问题。为避免网络战，急需制定网络安全规范和相应国际法。第四类是航空安全问题。目前，世界上每天约10万个各类航空器在空中运行，民用航空每年搭载22亿乘客，承担35的制成品国际贸易值。冰岛火山灰事件表明，自然灾害日益威胁到航空通道安全。针对不同类型的全球公域问题，美国设想的维护全球公域安全的目标依次有四个层次：首先是确保有效进入(access)全球公域如航空及外太空不被敌对势力所干扰。其次是保护(protection)全球公域安全，如保护网络安全。再次是提升(promotion)全球公域稳定性，尤其是重要国际海域和公海安全。最后是主导(dominant)或控制(control)全球公域，这一点很难做到。美国学者公开表示，维护公域安全是一种神话。维持全球公域的开放和稳定将成为现实目标。4在亚太地区，全球公域侧重于海上安全领域，但不排除向其他领域拓展的可能性。在亚太地区美国实施全球公域战略的重点集中在以下三方面：一是针对中国，散布“中国全球公域威胁论”。在南海问题近年炒热的时节，美国对外关系委员会研究员方艾文(Evan Feigenbaum)撰文指出，随着中国科技实力的日益增强，中国和美国在亚太区域的博弈可能发生微妙的变化，中国有能力对美国主导的全球公域构成挑战。尤其在南海问题上，美国将南海视为所谓“全球公域”，妄称中国的主权宣示“威胁”到该“全球公域”的通过权和航行自由，俨然将美国标榜为“全球公域”的捍卫者。5二是利用东盟，推销全球公域观念。2010年，中国-东盟自由贸易区生效，中国成为多数东盟地区国家第一大贸易伙伴。经济上，美国已经感受到优势日益在中国一边，于是利用东盟国家不想把市场与安全都放在中国一个篮子里的心态，借助菲律宾、新加坡欲平衡中国影响的想法，炒热南海问题。其由头即是2009年按照联合国海洋法公约要求，有关国家须向联合国递交领海与海洋权益细则，这便成为美国集中攻击中国的“九段线”及南海“核心利益”说的导火索。美国极力在东盟地区推销南海是公海的理念，借助全球公域观成功营销公海自由航行原则，激发中国与南海主权声索方尤其是菲律宾、越南的严重的外交与民意对抗。三是争取域外力量，实践全球公域规范。域外力量中最重要的是欧盟和印度。美国认为，全球公域问题已凸显为跨大西洋同盟的重要问题，于是加紧以全球公域战略新概念塑造北约新使命。欧盟近年认识到，在世界热点、挑战和机遇日益转向亚太地区的情形下，跨大西洋伙伴关系正遭遇跨太平洋伙伴关系的挑战。为避免战略上被边缘化，欧盟积极表示愿意与美国合作，加大对亚太事务的投入。美国为安抚欧盟，着眼于盘活跨大西洋关系以策应重返亚太，实施巧实力外交，也呼应了欧盟方面的愿望。在这种情形下，2012年1月，美欧首次亚太事务磋商机制启动了预备会议，同年7月，在东盟地区论坛期间进行了首次会议，形成每半年一次的磋商频率。除欧盟外，印度是美国争取的又一域外力量。与欧盟的共同之处是，印度更急于涉足南海问题，以证明并实现其大国雄心和大国抱负。全球公域理论的旗手之亚伯拉罕丹马克(Abraham Denmark)主张，为应对中国崛起，欧美应在全球公域合作；印度是应对全球公域挑战的盟友。这一设想，得到了印度学者莫汉(C.Raja Mohan)的呼应。在美国访问时，莫汉提出将崛起的印度作为美国塑造全球公域的伙伴，并从印度洋、太平洋海上全球公域首先启动。6四、美国的全球公域战略及其意图美国宣扬“海洋、天空、太空及网络等全球公域对所有国家开放”的原则，作为对亚太地区安全承诺的指导原则，近年已持续引发震荡。中国似乎成为全球公域战略的目标。美国近年提出“全球公域”概念，并以此提出国家安全新战略理念，具有多方面的战略考量：其一，为增进美国霸权合法性提供新的理论支撑。全球化和新兴国家的崛起，使得基于提供国际公共产品而主导国际秩序的“霸权稳定论”难以为继。美国近年的关切是从“霸权稳定性”到“霸权可持续性”转型，于是提出“负责任的利益攸关方”概念，给新兴国家赋予提供国际公共产品的责任。更为紧迫的是，在债务负担日益严峻而挑战日益增多的情形下，如何确保新形势下美国的领导权?“全球公域”概念的提出，试图回答这个根本问题。它以“共同全球产品”(common global goods)取代“公共产品”(public goods)，丰富了国际机制理论。7(P.120)这相比“公共产品”而言更具有迷惑性，既要达到让新兴国家分担国际责任又不容许其分享全球领导权的目的，在削减费用的同时又能维护好美国的核心利益和领导地位，实现“巧霸权”。其二，为全球化建章立制服务。近年来，美国加紧以国际法空白或灰色地带建章立制。空海一体战、太空高地、网络行为准则是典型例子。联合国海洋法公约规定12海里主权、200海里资源开发权，而12-200海里之间属于经济专属区(Exclusive Economic Zone，EEZ)，外国军舰有无害通过权。由于美国未批准联合国海洋法公约，且感到无害通过权对美国航空母舰的束缚，全球公域理论于是提出海上公域的开放原则，要求经济专属区的自由航行。8(P.173)美国近年在南海问题上就是这样混淆是非的。其三，为对外干涉寻找借口。现有国际体系尤其是国际法都是国际层面的，但全球问题和挑战超越国际层面，越来越多地以全球层面出现。这样，全球公域概念的提出为美国制定新的全球规则和对外干涉找到了时代借口。比如，美国混淆南海主权争端与公海航行自由，制造中国“全球公域威胁论”，为干预南海问题寻找合法性。继白宫公布网络空间国际战略后，五角大楼正加紧修订其军事规则手册，确定网络袭击有可能是战争行为，使指挥官有权选择对得到外国敌对势力支持的黑客实施报复性军事打击。这就改写了目前联合国宪章里规定的自卫权，对国际法具有深远的影响。其四，为军事安全转型寻找新的动力。从防御层面讲，美国的军事后勤、指挥、控制系统及远程力量投送能力日益依赖全球公域安全。以全球公域理念为指导，美国计划削减军事开支以解决严重的财政赤字问题，重点投资海洋、空中、太空和网络技术，应对“非对称性”及“反介入”军事威胁，实现所谓“减脂肪、增肌肉”的理念。从进攻层面讲，全球公域概念的提出是为争夺战略制高点，着眼于未来国际竞争。全球公域控制是美国全球地位的保证，帮助美国通过限制其他国家经济、军事、政治的权力来削弱其对手，允许美国即使拥有很少的军事存在也可以在短时间内发动战争。同时，全球公域问题凸显，为美国军民结合技术的创新提出了时代要求，也必将刺激新的战略支柱产业发展。其五，为美国的安全同盟体系寻找新的使命。在亚太地区，传统美国的双边军事安全体系日益捉襟见肘，多边安全机制建设愈益迫切。美国一再重申，维护区域安全并不能单靠一个国家，而是所有利益相关国的共同责任。因此，美国也着重于在亚太区域内协助友邦提升能力，并加强各项多边合作机制与组织，共同应对全球性挑战。全球公域概念的提出，适应了这种转型，强调为应对全球公域问题挑战，以新的伙伴同盟弥补冷战时期形成的霸权联盟体系不足。这样，全球公域论成为美国重返亚太的重要理论基础。其六，为威慑潜在对手、整合新兴力量提供新的实验场。全球公域概念既有美国寻找新威胁的意图，也有寻找新的国际合作伙伴的动因。比如，美国一方面将俄罗斯、中国、伊朗的黑客威胁以及中国导弹打卫星计划说成是对全球公域的安全威胁，另一方面，正如打击索马里海盗行动显示的，美国也认识到，应对来自国家或非国家的全球公域安全威胁，非美国一家能为之，与新兴大国及关键国家的合作日益必要。全球公域概念服务于美国包容新兴国家和非国家行为体的“新接触政策”。俘获“支点国家”(pivotal actor)成为美国应对全球公域挑战的重要策略。五、结论与启示全球公域问题有其“公”的一面全球化发展带来的问题与领域跨越国界，也有其“私”的异化倾向美国借全球公域加速对全球化的建章立制，实施霸权转型。对此，中国应辩证分析，客观冷静对待。2011年9月发布的中国的和平发展白皮书提出：“要以命运共同体的新视角，以同舟共济、合作共赢的新理念，寻求多元文明交流互鉴的新局面，寻求人类共同利益和共同价值的新内涵，寻求各国合作应对多样化挑战和实现包容性发展的新道路。”依此分析，全球公域概念的提出，凸显安全事务从地域向领域拓展，有其时代合理性基础。中国宜善加利用，规避其风险。同时，中国必须清醒地认识到，美国全球公域战略试图打着“国际公意”旗号升级为全球版本的“保护的责任”，对国际关系理论与实践产生多方面的深远影响。美国的理