新形势下二级分行自律监管与审计监督有效整合问题研究.doc

新形势下二级分行自律监管与审计监督有效整合问题研究新形势下二级分行自律监管与审计监督有效整合问题研究口农行江西省分行课题组【摘要】本文结合农行审计职能上收后内部监督运行过程中遇到的新情况,新问题,提出了新形势下二级分行必须在扭转业务部门自律监管弱势地位,发挥审计办事处的监督服务职能,促进自律监管与审计监督整合互动方面多下功夫,以实现监管与审计监督的有效整合.【关键词】商业银行;自律监管;审计监督;有效整合f中图分类号F830f文献标识码Af文章编号】10065024(2007)07016304【作者简介课题组组长:严丰厚,农行江西省分行党委委员,纪委书记,高级经济师,研究方向为商业银行经营管理.课题组成员:刘子源彭建平万松林孙军何辉明(江西南昌330008)当前,农业银行围绕着建立一级法人领导下的总分行两级审计派驻制的改革目标,全面完成了一级分行以下审计职能的上收工作,实现了一级分行对二级分行的审计派驻制.其后,如何适应二级分行内部监管体系中审计监督上移的新形势,确保二级分行的自身监管职责的充分履行以及监管水平不断提高,是一个亟待解决的重要课题.为此,我们拟从分析审计职能上收后二级分行内部监管体系的变化以及内部监管出现的问题出发,探讨新形势下二级分行自律监管与审计监督有效整合的途径和方法.一,审计职能上收后二级分行内部监管体系的变化此前,按照巴塞尔委员会有效银行监管核心原则和银行监管部门有关控制原则的要求,农行各二级分行已构建了以传统的三道防线为主要特征的内部监管体系:一是以柜台业务操作相互监督制约为基础的第一道防线,重点是一线岗位间的相互制约和会计主管的实时监督;二是以辖内各级业务主管部门自律监管为重点的第二道防线;三是以审计,监察部门再监督为主要环节的第三道防线.审计职能上收后,二级分行内部监管体系出现了显着的变化.一是审计队伍的上收使二级分行自身失去了一支可以倚重,调配灵活的监管力量.为避免自身约束能力和抗风险能力的下降,二级分行本身需通过加强第一,二道防线的监管力量作为补偿,填补审计上收后出现的监管空缺.二是监管的重点仍然在第一线,监管力量要前移.从农行近年发生的一些案件来看,一线仍是风险高发层,所以,二级分行需要着重加强以岗位相互监管,相互制约为主的第一道防线建设.三是二级分行有强化业务部门自律监管的客观要求.审计职能的上收使二级分行普遍存在的以审计监督代替自律监管的思想意识受到冲击,客观要求二级分行依靠业务部门开展自律监管,采取措施加强第二道防线建设.二,当前二级分行内部监管工作存在的问题从审计职能上收后二级分行内部监管运行情况看,存在的主要问题就是自律监管工作跟不上审计上收后的形势要求,自律监管在防范经营风险中的作用没有得到体现,自律四图图麟瓣新形势下二级分行自律监管与审计监督有效整合问题研究监管开展不规范,有效性不强等问题比较突出.主要表现在:(一)对自律监管重要性的认识仍有偏差一是对自律监管重视不够.没有把内部监管摆在重要的位置上,存在重业务,轻监管的现象,认为只要经营指标上去,不出大事,不犯大错,就是业绩.从而把主要精力放在业务经营上,对内部监管工作没有引起足够的重视.二是自律监管工作主动性不够.有的部门对待自律监管工作总是抱着得过且过的思想,主动监管意识不强,对自律监管的有关制度要求执行不到位,甚至存在走过场,应付了事.三是以审计监督代替自律监管的思想仍然存在.四是仍然坚持自律监管反映问题不宜多的观点.认为自律监管反映问题多就是对自己主管业务的否定,同时不利于应付内外部其他检查.(二)自律监管质量仍然不高,成果的主动利用不够一是自律监管仍然沿袭着传统的思维和套路.主要精力仍然是围绕着怎么把自律监管的合规性做好,而把自律监管的有效性放在次要的位置上,检查效果浅表化,反映为一种被动的,以反映表象问题为主的检查,甚至是做表面文章,应付上级主管部门以及审计,监察部门的检查,往往出现半年的自律监管报告只寥寥数个问题,而且不下发整改通知,更未见处理处罚情况.二是存在不敢监管或监管不严的现象.部分自律监管人员对总行,省分行的相关自律监管规定要求,不能全面理解和掌握,工作不够主动,不够大胆,不够严格,使得对基层营业机构存在的问题不能及时发现或发现后不上报,没有达到预期的监管效果.从某支行发生的一起员工盗取客户存款案件就表明,包括业务部门自律监管在内的多个制约与监督环节中,若有一个能真正有效到位,就能避免该案件的发生.三是自律监管成果利用不够理想.审计办事处的成立,提高了审计的独立性,权威性,使得二级分行,县级支行对审计发现的问题有了更多的重视,但其对自身自律监管成果的利用却仍然不够主动.自律监管反映的问题本来就少,面对监管成果,却仍然是就事论事的多,深入剖析,全局考虑的少,对单个问题往往是整改了事,没达到真正的整改效果.整改工作仍处于就整改而整改的层面,没有充分利用监管成果,做到举一反三,标本兼治,甚至出现屡查屡犯,屡改屡犯的现象.(三)各部门自律监管各自为政,缺乏规划协调一是由于缺乏全行一盘棋的观念,二级分行,县级支行业务部门在布置开展自律监管检查时,部门之间缺乏统一规划,沟通协调少,致使基层行感到各种检查过多,过频,有时甚至出现多个检查组同时进驻的情况,使被检查单位对检查疲于应付,产生抵触情绪.二是自律监管检查成果共享机制尚未有效建立,各个检查组的检查成果出来后,相关部门相互借鉴,利用不够,缺乏共享机制,检查效率不高.(四)自律监管方式及手段仍然简单化当前农业银行已实施的CMS在线监测系统,正在组织瞒实施的会计远程监控等,极大地丰富r的内部监管手段,提升了农业银行的监管科技含量及监管效率.但二级分行,县级支行只有少数业务部门的少数人能够熟练使用这些监管系统达到非现场监管的目的,多数业务部门自律监管仍以手工现场检查为主,内部监管手段还比较传统,监管方式还不灵活,抛不开传统的机械方式,吸收引进不了先进的理念和手段,离事半功倍的监管效率相距很远.(五)自律监管人员素质不高,激励约束机制尚未建立当前,除财会监管外,二级分行,县级支行其他业务部门的自律监管人员绝大多数是兼职而不是专职,有的部门甚至为了应付检查,临时点将充当兼职监管员.再加上多数监管员上岗前没有接受专业的监管技能培训,从而造成对监管职责模糊不清,意识不强,深度不够,质量不高.另外,由于缺乏对自律监管工作的考核激励约束机制,奖惩措施不到位,造成自律监管工作开展好坏一个样,不能调动业务部门开展自律监管工作的积极性和主动性.三,有效整合业务部门自律监管与审计监督职能的途径要解决上述问题,需要二级分行迅速适应审计体制改革后的新形势,从加强业务部门自律监管入手,通过自律监管与审计监督的有效整合,切实构筑起二级分行全新,高效的内部监管体系.(一)扭转业务部门自律监管的弱势地位审计职能的上移,使二级分行自身的内部监管体系受到一定削弱,迫切需要自律监管来弥补,从而扭转自律监管偏弱势的地位.1.从观念上提高自律监管的地位,认识自律监管的必要性一是改变审计监督替代自律监管的观念,划清二者的界限,认清二者的关系.自律监管与审计监督两者间是辩证统一的关系.一方面,两者的监督层次不同,分工不同,但通过监督检查来达到规范经营,防范风险,提高效益,促进发展的最终目的却是相同的,两者间相互独立,互为补充,共同成为农行内部监管体系健全有效的重要保证.另一方面,两者监督的范围和内容虽有交汇点,但在监督职责和重点,监督对象和角度,监督方法等方面却是各有侧重,有所不同的.如在监督职责及重点方面,业务部门自律监管主要是监管一线操作岗位职责的落实执行情况;而审计监督则主要通过检查二线业务主管部门监管制度建设及其执行情况,并通过抽查一线操作岗位的工作,来评价内控机制是否健全和完善.另外,在监管方法和频率方面,业务部门自律监管检查主要采用现场的方式,并且规定了检查周期的最低限度,是业务部门一项日常基础管理工作;而审计监督采取的是非现场审计与现场审计相结合,定期审计与不定期审计相结合的方式方法.二是充分认识自律监管在防范经营风险中的独特作用.业务新形势下二级分行自律监管与审计监督有效整合问题研究部门的自律监管检查制度具有自身独特的一些优势,相比第一道防线,它更有组织优势,可以站在全局的高度,发现共性的,带有苗头性的预警信息.相比第三道防线的审计监督,它更贴近风险点,更有技术优势和专业优势,掌握的管理动态更及时,信息传导的链条更短,可以及时发现和分辨新的风险点,提出更具专业性的指导意见.三是要认识到自律监管在提高二级分行经营管理水平上亦大有作为.由于自律监管职责的履行者均是业务主管部门,每一次自律监管的现场检查活动都相当于一次对主管业务的调查研究,目的不仅是查问题,找风险,而更直接的作用是可以了解反馈基层动态,解决基层业务发展中的急所,从而有效提高二级分行经营管理水平,提升经营效益.如通过财会监管,可以及时了解所辖营业网点是否存在会计主管工作量过大,双休日会计主管的实时监管成为空档的现象,并针对存在的风险隐患,采取诸如双休日由主任代行会计主管职责的有效措施加以解决,从而达到完善基层网点风险管理的目的.2.从组织上强化自律监管的实施,提高自律监管的协调性一是在组织上保障自律监管的实施.一方面,在条件具备的情况下,二级分行可内设合规管理部,来承担自律监管的组织协调工作,各业务部门自律监管计划提交合规管理部,由合规管理部组织协调并监督实施,并建立起监管成果数据库,形成成果共享平台;在条件不具备的情况下,可由监察部门或法律部门暂时行使此职责.另一方面,二级分行的内部监督委员应适应审计部门上移的变化,真正履行其作为内部监管方面决策咨询,审议和协调机构的职能作用,而不是仍然停留在上传下达,评定内控等级等简单范围内,要将自律监管纳入议事范围,作为重点的指导协调对象.二是从资源上整合业务部门自律监管检查.当前二级分行的职能部门仍有不断增加,业务管理功能不断细化的趋势,如若仍采取过去各自为政的自律监管方式,势必使基层疲于应付的局面更甚.因此,从资源上整合业务部门自律监管,将是加强自律监管的一项势在必行的重要措施.可以将二级分行自律监管板块化,如建立财会板,信贷后台管理板,信贷前台业务板,中间业务板等自律监管板块,将业务管理范围相近的业务部门纳入到一个板块内,采取联合监管的方式,既减轻对被查单位正常业务经营管理活动的干扰,节约检查成本和时间,又更有利于检查成果及信息的共享.3.从措施上保证自律监管的质量,提高自律监管的有效性一是加强自律监管队伍建设.各业务部门要各自培育一支高素质,战斗力强的自律监管队伍,通过开展上岗前的专业培训和监管技能培训,并强化责任意识和风险意识,提高队伍的整体监督水平和能力.如支行财会监管员全部上收到二级分行统一垂直管理,实行委派制,就是强化监管队伍建设的一项很好的举措.二是加强自律监管合规性建设.自律监管工作首先要做到有形,即要按照总行自律监管指导原则和实施细则中规定的监管内容,监管周期,监管程序等规范实施,做到检查前有检查方案,检查中有检查记录,监管登记簿,检查后有检查报告,形成监管档案,并及时下发整改意见,抓好整改落实.另外对监管检查中发现的问题,下发处罚处理决定书,该移送的要移送,真正起到惩诫作用.三是加强自律监管有效性建设.自律监管工作不仅要有形,而更重要的是要有神,即业务部门要充分利用自身开展监管检查时所具有的专业性和技术性,及时发现所主管业务的风险信息,查弊堵漏,使自律监管真正做到有质量,有效果,而不能仅仅注重于搞形式上的自律监管.各二级分行还要强化自律监管成果的有效利用,真正做到将自律监管成果转化为生产力,从而达到规范经营,完善管理,防范风险,提高效益的最终目的.4.从机制上强化自律监管的考核,提高自律监管的主动性二级分行要通过建立自律监管责任制,明确落实各级业务部门及相关人员的自律监管责任;同时,完善自律监管工作的激励约束机制,通过建立科学的考核评价体系,将自律监管作为各业务部门的一项重要工作进行业绩考核,与业务部门负责人及相关监管人员的绩效工资,晋升等利益挂钩,并执行双线追究制度.通过落实各项奖惩措施,充分调动业务部门认真履行自律监管职责的积极性和主动性.5.从技术上丰富自律监管的手段,提高自律监管的效率性在监管手段上.自律监管要充分利用高效武器,实现两个转变,即监管方式由以现场监管为主向现场监管与非现场实时监管并重转变,监管手段由传统手工操作监督为主向手工操作监督与计算机监督并重转变.当前农行数据大集中的格局基本形成,信贷管理系统已运行多年,计算机辅助审计系统步入正轨,会计监管系统也正调试运行,所有这些都为内部监管方式及手段的创新创造了有利条件.二级分行应迅速转变观念.吸收掌握先进的自律监管手段,对经营活动进行连续,实时的监控,分析和判断,及时发现业务操作和决策管理过程中的越权,非正常操作,失误和偏差等问题和潜在的经营风险,及时发现疑点,为现场检查提供切入点,从而提高自律监管的效率.(二)充分发挥审计办事处的监督,服务职能审计职能从二级分行的上收,意味着省分行派驻的审计办事处更好地对二级分行行使审计监督,服务职能的开始,需要以更强势的姿态在外部帮助二级分行打造全新的内部监管体系.1.要准确定位,认真履职审计办事处要准确把握好自己的职能定位,即派驻行的新形势下二级分行自律监管与审计监督有效整合问题研究监督者和服务者,牢牢把握客观公正,实事求是的原则,以求真务实,严谨细致的工作作风,切实完成各项审计监督任务,服务于派驻行的经营管理.2.要调整审计方向及重心审计监督是第三道防线,要尽快走出过去以审计监督代替自律监管的误区,把工作的主要方向调整到促进第二道防线健全有效上来.审计办事处的工作重心要相应从过去主要直接对业务一线业务经营的合规情况进行检查上扭转过来,调整到主要对业务部门自律监管职责履行情况的审计再监督上去.要通过开展对自律监管工作的合规性检查,真实性核对和有效性验证,督促各级业务部门规范,高效履行自律监管职责,从而带动二级分行的第一,二道防线建设,促进其不断提升自身内部监管水平.在此基础上,审计办事处通过对二级分行反馈的自律监管结果进行分析研究后,集中有限的审计资源,重点关注一些风险点和风险部位,开展重点抽查,从而确保审计监督的深度和力度,提升审计监督整体水平.3,要深化审计内容,提高审计质量要由查错防弊的监督主导型为主转向参谋顾问角色为主的服务主导型审计,由以补救为主转向以内部控制为中心的管理审计为主的综合性基础审计.同时,要注重提高审计质量.只有审计质量提高了,审计建议才能切中要害和恰到好处,才能正确指导二级分行协调内部监管力量,制定内部监管重点,促使二级分行内部监管体系的不断完善.4.要加强审计成果的运用审计办事处要着力改变过去审计中心审计成果运用受制于二级分行的情况,应站在比以前更高的层面上强化发现问题的整改工作机制,督促二级分行将整改落到实处,尤其对涉及二级分行内部监管体系建设上的问题更要建立起联席磋商的整改机制.(三)切实打造自律监管与审计监督的整合效果要强化二级分行的内部监管体系,除二级分行加强自律监管,审计办事处履行监督服务职能外,更重要的是要建立起二者的联系,切实打造自律监管和审计监督的整合效果,产生1+1>2的效果.1.建立审计办事处与派驻行业务部门间检查成果的相互反馈机制一方面,二级分行业务部门应将自律监管的成果及时反馈给审计办事处.制度规定,业务部门要将自律监管检查登记簿送交同级审计部门,上收前,能认真执行此规定的业务部门并不多,上收后,审计办事处依然很少得到这方面的反馈,所以规范业务部门自律监管成果的反馈机制十分迫切.反馈制度的认真执行将在一定程度上解决派驻行与审计办事处信息不对称的矛盾,使审计监督可以通过分析自律监管的结果,进一步了解派驻行风险现状,并针对存在的风险点,实施专项审计,提高审计监督的针对性;同时也可以为审计活动提供非现场审计素材,提高审计质量和效率.另一方面,审计办事处也应做到将审计信息成果及时反馈给派驻行业务部门,一为督促其落实整改,二为派驻行业务部门收到审计办事处反馈的本部门所主管业务存在的风险漏洞后,便于及时采取措施,查错补漏,完善内部管理,并为自身下一步开展自律监管提供方向.此外,还可以采取建立问题数据库的方法,搭建成果交流平台,即审计监督和业务部门自律监管发现的问题及后续情况都可以录入问题数据库系统,双方可以相互查阅和引用,减少重复监管.以上两者间监督成果的共享和相互利用,将大大节约监督成本和时间,提高内部监管整体效率.2,搭建审计办事处与业务部门间