毕业论文我国环境保护视角下的政策工具的选择之研究.doc

i 中中国国环环境境保保护护视视角角下下的的政政策策工工具具选选择择研研究究 内容摘要内容摘要 环境为人类生活和生产提供了必需的资源和条件 是我们生存和发展的基本 前提 改革开放 30 年来 我国经济取得了快速发展 但同时 粗放的经济发展模 式 巨大的人口基数 快速的城市化以及特有的以煤为主的能源结构 使我国的 生态环境状况日益严峻 我国已进入大范围的生态退化和复合型环境污染的新阶 段 生态与环境问题表现出显著的系统性 区域性 复合性和长期性 十六届五 中全会上 作为科学发展观的重要内容之一 党中央根据我国国情提出了建设环 境友好型社会的重要战略决策 环境生态属于纯粹的公共物品 由于其外部性的 存在 市场机制对这类公共物品的供应往往不足且效率低下 存在市场失灵的问 题 要解决环境的外部性问题 主要需要依靠政府的积极干预 然而 市场失灵 并不总是生态环境最大的威胁 政府的政策失灵可能会造成更大的环境破坏 如 何制定优良的环境政策成为环境治理中的核心问题 相关研究证明 政策工具的 选择应用过程关系到环境政策的优良与否 要想制定合理 可行的政策 就要分 析特定政治 经济甚至文化环境下使用的任何一组政策工具 目前我国正处于政 治 经济 社会的迅速变革中 民主政治体系和社会主义市场经济体制建立并不 断完善 公民社会迅速崛起 不少传统的管制工具已经不合时宜 新的符合经济 社会发展的政策工具还需不断补充和完善 有些政策工具的执行还缺乏相应的法 律保障和实践经验 必须的理论基础也还有待完善 迫切需要进行积极的探索和 实践 本文将从我国的国情出发 在借鉴西方先进经验的基础上 通过合理 适当 的政策工具选择来塑造良好的环境政策 从而解决我国环境治理中的政策失灵问 题 论文主要包括五个方面的内容 第一 简要阐释了本文的研究主题和选题意 义 界定了政策工具的定义以及分类 评述了政策工具的相关理论以及各类工具 在环境领域的选择应用状况 第二 对环境政策工具进行分类和比较研究 环境 政策工具可以归为三类 即管制工具 市场化工具和公民参与工具 通过对这三 类工具的单一矩阵比较推导出各类政策工具的特征 优劣以及适用条件和范围 第三 从具体环境和背景出发 分析影响我国环境政策工具选择的结构性变量 ii 进而得出 应该加强市场化工具和公民参与工具在我国环境治理中的选择应用 的结论 第四 结合我国的国情以及环境治理的实践 分析我国选择应用环境政 策工具的现状和存在的问题 第五 在上述分析的基础上 探讨优化我国环境政 策工具选择的对策和建议 主要包括五个方面 即加强法制建设 为各类政策工 具的选择提供法律保障 完善环境管理制度 提高政府环境治理能力 完善社会 主义市场经济体制 加强市场化工具在环境治理中的选择 鼓励公民有序参与环 境治理 夯实公民参与工具选择应用的基础 加强环境政策工具的协同运作和优 化组合 形成政府 市场 公民社会三方力量相互联动的强大合力 本文采用的研究方法大致包括理论分析 比较分析和案例分析 首先采用理 论分析方法从理论上探讨环境问题产生的原因以及政策工具的定义和分类 其次 采用比较分析方法比较各种环境政策工具的异同以及适用条件和范围 进而总结 出影响政策工具选择的关键变量 最后从案例分析的角度探讨政策工具在我国的 实际应用情况 审视我国在环境政策工具的选择过程中存在的问题 进而针对这 些问题给出相应的政策建议 有关政策工具的技术性研究往往被认为是最重要的 然而 这种技术相关性 很可能与实践脱节或者与政治意识形态完全分割出来 因此 加强政策工具的价 值取向以及政治性研究尤为重要 我国学者关于环境政策工具的系统研究尚少 而且尚有的研究也多是从技术层面对工具进行效率分析 而缺乏政策工具的价值 取向和政治学分析 本文不仅要从经济学的角度对政策工具进行技术分析 而且 更关键的是还要从政治学 社会学等多学科角度对政策工具进行价值判断 这是 本论文的创新之处 关键词 环境保护 政策失灵 政策工具 选择 iii Abstract The environment has provided the essential resources and created the conditions for the human life and the production It is the basic premise of our survival and development The Reform and Opening Up has been for 30 years China s economy has achieved rapid progress But at the same time the extensive mode of economic development huge population base rapid urbanization as well as the unique coal dominated energy structure cause us face increasingly serious ecological and environmental problems China has entered a new phase of wide range of ecological degradation and compound environmental pollution The ecological and environmental issues show significant systemic regional complex and long term nature As the important component of scientific development the CPC proposed to establish environment friendly society according to our national conditions The environment ecology are pure public goods Because of its externalities the market mechanism in the prosess of supplying such public goods are often inadequate and inefficient It lead to market failure Resolving the issue of the externalities needs to rely on the government s active intervention However market failure is not always the greatest threat to the ecological environment the government s policy failures may result in greater damage to the environment How to formulate the fine environmental policies has become the core question of environmental governance Research shows the choice of policy instruments relates to the quality of environmental policy In order to develop reasonable and workable policies it is necessary to analyze any group of policy instruments under specific political economic and even cultural background At present China is being in rapid transformation of politics economy and society The democratic political system and the socialist market economic system is being established and perfectd At the same time the civil society is rising rapidly Many traditional instruments are outdated And new policy instruments which conform to the development of economic and society need to be constantly replenished and improved Some policy instruments still lack the appropriate legal safeguards and practical experience The theoretical basis need also be improved So there is an urgent need for active exploration and practice The paper will embark from China s national conditions and reference the Western iv advanced experience Choose the proper policy instruments to mold sound environmental policies so as to solve China s policy failures of environmental governance The paper includes five parts First the paper will briefly explain the research themes and significance of topics and defined the concept of the policy instruments as well as the classification and review the relevant theories of policy instruments and practice in the field of environment Second classify and compare environmental policy instruments Environmental policy instruments can be classified into three categories control instruments market based instruments and public participation instruments Through comparing the three types of insruments from a single matrix lead to their characteristics advantages and disadvantages as well as applicable conditions and range Third from the specific environment and background analyze the structural variables of influencing the choice of China s environmental policy instruments And then produce the conclusions we should enhance market based instruments and public participation instruments in China s environmental governance Fourth Combined with China s national conditions and practice of environmental governance analyze the application and problems of environmental policy instruments Fifth based on the above analysis explore the ways and suggestions which improve the options of environmental policy instruments It mainly includes five aspects strengthen the legislative work in order to provide the legal safeguard for each kind of policy instruments choice establish a good environmental management system to enhance the capacity of environmental governance improve the socialist market economy system to strengthen market based instruments choice encourage citizen to participate in environmental governance orderly to lay a solid foundation for public participation instruments application strengthen the environmental policy instruments coordination and optimum composition to form powerful forces by which the government the market and the civil society interaction well In this paper the research method includes theory analysis comparative analysis and case analysis First of all use the theoretical analysis to explore the causes of environmental problems as well as policy instruments definition and classification Next compare each kind of environmental policy instruments similarities and differences as well as applicable conditions and range then summarizes the key variables which influence policy instruments choice Finally discuss practical application in china from v the case analysis s angle and examine the problems then give some policy suggestions based on these problems The technical studies of instruments are often considered to be the most important However the kind of research is likely to come apart with practice and political ideology Therefore strengthening the research of value orientation and politics is especially important Chinese scholars on environmental policy instruments is still little systematic research and there are much research from technical analysis and lack of value orientation and political analysis In this paper I will study environmental policy instruments not only from the perspective of economics and technical analysis but also from the perspective of value orientation and political analysis This is the characteristics of the paper Key Words Environmental protection policy failure policy instruments selection 1 目目 录录 内容摘要内容摘要 i Abstract iii 引引 论论 1 一 选题意义 1 二 政策工具的定义和分类 2 三 相关研究状况综述 4 第一章第一章 环境政策工具的比较研究环境政策工具的比较研究 9 一 管制工具 9 二 市场化工具 11 三 公民参与工具 14 四 环境政策工具的比较 16 第二章第二章 影响我国环境政策工具选择的变量影响我国环境政策工具选择的变量 20 一 法律保障 20 二 政府能力 21 三 市场经济的发育程度 22 四 社会自治能力 23 五 结论 加强市场化工具和公民参与工具在我国环境治理中的选择应用 25 第三章第三章 环境政策工具选择应用中存在的问题及原因分析环境政策工具选择应用中存在的问题及原因分析 27 一 环境政策工具在我国的应用现状 27 二 管制工具选择应用中存在的问题及原因分析 30 三 市场化工具选择应用中存在的问题及原因分析 31 四 公民参与工具选择应用中存在的问题及原因分析 33 五 政策工具之间缺乏协调 配合 34 第四章第四章 环境保护中优化政策工具选择的对策与建议环境保护中优化政策工具选择的对策与建议 35 一 加强法制建设 为各类政策工具的选择提供法律保障 35 二 完善环境管理制度 提高政府环境治理能力 36 三 完善社会主义市场经济体制 加强市场化工具在环境治理中的选择 37 四 鼓励公民有序参与环境治理 夯实公民参与工具选择应用的基础 38 五 加强环境政策工具的协同运作和优化组合 40 参考文献参考文献 42 后后 记记 45 1 引引 论论 一 选题意义一 选题意义 一 实施环境政策的必要性 一 实施环境政策的必要性 十六届五中全会上 作为科学发展观的重要内容之一 党中央根据我国国情 提出了建设环境友好型社会的重要战略决策 环境友好型社会是一种人与自然和 谐共生的社会形态 其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可 持续发展 环境为人类生活和生产提供了必需的资源和条件 是我们生存和发展 的基本前提 改革开放 30 年来 我国经济取得了快速的发展 但同时 粗放的经 济发展模式 巨大的人口基数 快速的城市化以及特有的以煤为主的能源结构 使我国的生态环境状况日益严峻 我国已进入大范围的生态退化和复合型环境污 染的新阶段 生态与环境问题表现出显著的系统性 区域性 复合性和长期性 世界银行在其 2020 年的中国 研究报告中写道 在过去的 20 年中 中国经济 的快速增长 城市化和工业化 使中国加入了世界上空气污染和水污染最严重的 国家之列 1 严重的环境污染和生态破坏对经济社会发展带来极大的负面影响 据我国专家 20 世纪 90 年代中期和 2001 年的研究表明 环境污染造成的经济损失 约占当年 GDP 的 3 4 世界银行 1997 年发表的报告测算 中国仅大气和水 污染造成的损失就约 540 亿美元 以 1995 年计 占同期 GDP 的 8 2试想 如 果不改善我们赖以生存的环境 实现全面建设小康社会的战略目标和中华民族的 伟大复兴也只能沦为空谈 环境生态属于纯粹的公共物品 由于其外部性的存在 市场机制对这类公共 物品的供应往往不足且效率低下 存在市场失灵的问题 要解决环境的外部性问 题 主要需要依靠政府的积极干预 因此 环境作为一种公共产品 在市场机制 这只无形的手不起作用的时候 只有通过政府这只有形的手来发挥作用 将环境 保护中的外部效应内部化 政府这只有形的手往往是通过制定并实施公共政策来 发挥作用的 公共问题是公共政策的立足点 政府为了解决某种社会问题而制定 公共政策 环境政策则是为了解决日益严峻的环境问题 1 保罗 R 伯特尼 罗伯特 N 史蒂文斯主编 环境保护的公共政策 第 2 版 穆贤清等译 上海三联书 店 上海人民出版社 2004 年版 译者序第 4 页 2 参见董奭 农业环境问题 2 二 政策工具的选择过程关系到环境政策的优良与否 二 政策工具的选择过程关系到环境政策的优良与否 然而 市场失灵并不总是生态环境最大的威胁 政府的政策失灵可能会造成 更大的环境破坏 例如 我国对能源的破坏性补贴导致了严重的环境退化 因此 如何制定优良的环境政策成为环境治理中的核心问题 政策工具的设计 选择 应用状况关系到环境政策的优良与否 不良政策盛 行的一个可能而且更为合理的解释是 缺乏有关用于选择和设计政策工具的生态 技术和经济关系的信息或者理解 1政策是在复杂的政治和经济利益作用下形成的 其制定 执行过程是对资源 利益的重新分配过程 因此 要想制定合理 可行 的政策 就要分析特定政治 经济甚至文化环境下使用的任何一组政策工具 在 20 世纪 80 年代初 荷兰的吉尔霍德委员会曾经得出结论 各种政策失灵是由于 对政策工具的知识不足造成的 2有关政策失灵的解决方案存在于政策工具理论和 学说的发展之中 也有赖于能将这种理论转变成为可以利用的工具 目前我国正 处于政治 经济 社会的迅速变革中 民主政治体系和社会主义市场经济体制建 立并不断完善 公民社会迅速崛起 不少传统的管制工具已经不合时宜 新的符 合经济社会发展的政策工具还需不断补充和完善 有些政策工具的执行还缺乏相 应的法律保障和实践经验 必须的理论基础也还有待完善 迫切需要进行积极的 探索和实践 二 政策工具二 政策工具的定义和分类的定义和分类 一 政策工具的定义 一 政策工具的定义 什么是政策工具 如何识别政策工具 这是政策工具研究中最基本的问题 学术界对此已经形成了各种版本的解释和定义 霍格威尔夫 Hoogerwerf 认为 政策工具是 行动者采用或者在潜在意义上 可能采用来实现一个或者更多目标的任何手段 3在他看来 政策工具是达到某一 具体目标的手段 按照这个解释 目标管理 内部管理 人力资源政策 金融控制 均可被当作政策工具 这种定义方法缺乏对政策工具的特征 性质 1 托马斯 思德纳 环境与自然资源管理的政策工具 张蔚文等译 上海三联书店 上海人民出版社 2005 年版 第 19 页 2 盖伊 彼得斯等编 公共政策工具 对公共管理工具的评价 顾建光译 中国人民大学出版社 2007 年版 第 13 页 3 同上 3 的具体界定 胡德认为 Hood 工具概念可以通过将政策工具刻画为 客体 和 活动 并对其加以区分的基础上得到更清晰的理解 1一方面 可以把工具当作一种客体 据此 构成法律或者政府行政指令的规则就可以被称为工具 其次 可以把工具 看成一种活动 正如林格林 Ringeling 所描述的 它是政策活动的一种集合 它表明了一些类似的特征 关注的是对社会过程的影响和治理 2这种定义扩大了 工具的范围 一些非正式的活动也可以被看作工具 政策 与 工具 概念之间 的界限变得模糊而难以区分 H A 德 布鲁金和 H A M 霍芬认为 不应该将内部管理 内部组织以及 人力资源政策理解为工具 政策工具应用的焦点在于政策产出或政策效果的实现 政策产出指的是由组织所产生的物质或者服务 当这些物质和服务带来预期的影 响或者政策过程的时候 政策成果就体现出来了 3 基于上述概念的分析 本人认为政策工具 也可称为政府工具 可以定义为 政府在公共政策的制定 执行过程中为实现政策目标而采取的手段 技术或途径 二 政策工具的分类 二 政策工具的分类 由于分类所依据的标准不一 研究者们对于政策工具的分类也就不尽相同 迄今为止 对政策工具分类的研究成果可以说是相当丰硕 政策分析家狄龙 Vander Doelen 认为 政策工具可以划分为三类 即法律 工具 经济工具和交流工具 4与之类似的三分法是将政策工具划分为三大家族 即管制性工具 经济激励工具和沟通性工具 在此三分法的基础上 英国学者乔 丹 乌泽尔和济托以工具的作用机理为标准 特别增加了志愿协议这一政策工具 认为强制性工具 市场化工具 信息装置 志愿协议是政策工具的主要分类 5另 外 加拿大学者霍莱特和拉梅什 M Howlett and M Ramesh 根据政策工具的强制 性差异 6 将政策工具分为自愿性工具 非强制性工具 强制性工具和混合性工 1 C Hood The Tools of Government London Macmillan 1983 P45 2 盖伊 彼得斯等编 公共政策工具 对公共管理工具的评价 顾建光译 中国人民大学出版社 2007 年版 第 14 页 3 参见盖伊 彼得斯等编 公共政策工具 对公共管理工具的评价 顾建光译 中国人民大学出版社 2007 年版 第 15 页 4 参见陈振明 政府工具研究与政府管理方式改进 论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起 主题 和意义 载 中国行政管理 2004 年第 6 期 5 参见陈振明 经纬 政府工具研究的新进展 载 东南学术 2006 年第 6 期 6 Michael Howlett and M Ramesh Studying Public Policy Policy Cycles and Policy Subsys tems OxfordUniv ersity 1995 P85 4 具三类 许多研究者认为 自下而上的研究方法比自上而下的研究方法更有效 第二代政策工具开始引向对一些偶发变数重要性的关注 1 从而产生了诸如协议等 双边或者多边的政策工具 这些工具的选择应用反映了政府不再被看作是无所不 能的了 而是需要主动寻求与企业 公众的合作 可以看出 研究者们不同的分类方法反映了他们对政府过程不同角度的看法 其分类各有侧重 并无对错之分 一种分类视角就是一种工具研究的模型 正如 萨拉蒙 Salamon 所认为的 2 不同的工具类型分别构造了不同的政策活动 同 样也引发了问题并产生不同的效果 表引表引 1 1 环境政策工具分类环境政策工具分类 市场化工具 管制工具 利用市场创建市场 公民参与工具 技术标准补贴排污交易环境信息手段 执行标准环境税费自愿协议 押金 返还 在政策环境领域 一般将政策工具分为 命令 控制工具 和 市场化工具 这样的划分未免过于简单 特别是近年来 随着政策工具在环境领域中的不断实 践 新的政策工具得到了长足的发展 如信息手段 自愿协议等 基于政策工具 应用中侧重的主体不同 本人认为可以将环境政策工具归为三类 即管制工具 市场化工具以及公民参与工具 具体分类见表引 1 三 三 相关研究状况综述相关研究状况综述 一 政策工具研究的理论路径 一 政策工具研究的理论路径 关于政策工具的研究在当代西方有一个逐步发展的历程 最早可以追溯到由 戴尔和林德布洛姆的 政治 经济和福利 一书 该书中作者论述了政策工具选 择的基本原理 3在此之后 政治学中的政策工具研究沿着两条不同的路线发展 一条路线得到大陆传统的支持 注重对工具政治属性的研究 如相对的强制性 1 参见盖伊 彼得斯等编 公共政策工具 对公共管理工具的评价 顾建光译 中国人民大学出版社 2007 年版 第 204 页 2 Salamon L and M Lund Beyond Privatization Washington DC Urban Institute Press 1989 P78 3 参见陈振明著 公共政策分析 中国人民大学出版社 2002 年版 第 47 页 5 它以政治文化及意识形态的研究为基础 Phidd 和 Doern 认为 1 政治属性中的秩 序是基于政治文化和意识形态的承诺的 而这种秩序然后又被用作处理政策工具 并预测其使用的一个基础 例如 政府选择哪种干预模式抑或放弃某种干预模式 另一条路径沿袭结构功能传统 力求通过对工具的研究来确定公共政策功能 随 着最近人们的研究重点转向理论构造 政策工具就更多地被当作中间产品而不是 手段来处理了 于是 寻求更好的政策工具就成为当前研究的重点 2对于许多政 治学家来说 沿着这两条路线得出的经验让他们重新回到最初在政策工具价值理 性和技术理性之间达到的平衡 也就是将关联性以及价值置于政策工具评估的核 心地位 盖伊 彼得斯在 公共政策工具 对公共管理工具的评价 一书中 将学者 们对政策工具的研究分为四条不同的研究路径 即工具论者 过程论者 备用论 者和构造论者 该书关于政策工具这四条路径以及应用背景的描述从一定程度反 映了政策工具这一领域的简要历史 这些路径阐述了政策工具研究的重点 评估 的具体模式以及与政治的关系 如表引 2 所示 对于这四个路径的处理也在一定 程度上反映了西方学者们对于政策工具以及政策设计任务本身认识的发展 总的 来说 从第一条路径到第四条路径的演变使得政策工具的 工具性 特征重要性 程度越来越低 西方学者关于政策工具的研究从关注工具本身到逐步注重工具与 政策环境的相互匹配与适用 从以工具的效应分析为中心走向工具的经济效益分 析与政治学分析并重 正如盖伊 彼得斯所说 在政策工具的研究当中 要加强 了解政府是如何选择政策工具并如何将其应用到政策过程当中的 3 表引表引 2 2 政策工具研究的四大路径 政策工具研究的四大路径 路径关键要素评估模式与政治的关系 工具论者工具的特质约束条件的最优化政策设计不考虑政治环境 过程论者适应性 政策过程中的工具与政策问 题的相容性 政治不包括政策设计 备用论者匹配性政策工具与政策目标相匹配政策设计塑造政治 构造论者 政策工具和政 策问题构建过 程中引发的意 对于相互竞争的意义的解释作为政策设计的政治 1 Phidd R and G B Doern The Politics and Management of the Canadian Economy Policy Toronto Macmillan 1978 P36 2 盖伊 彼得斯等编 公共政策工具 顾建光译 中国人民大学出版社 2007 年版 第 35 页 3 参见盖伊 彼得斯等编 公共政策工具 顾建光译 中国人民大学出版社 2007 年版 第 35 44 页 6 义 资料来源 盖伊 彼得斯等编 公共政策工具 顾建光译 中国人民大学出版社 2007 年版 第 42 页 二 政策工具在环境政策领域的实践 二 政策工具在环境政策领域的实践 关于政策工具的很多应用研究是在环境领域展开的 纵观政策工具在西方环 境领域中的实践 可以将其分为三类 即俗称为 胡萝卜 大棒 说教 的经济 激励 法律工具 管制 和信息工具 1 在管制领域 关于政策工具强制性的问题 特别是与管制相关的强制性问题 得到了频繁的研究 一般地 管制工具倾向于迫使每个厂商承担同样份额的污染 控制负担 而不考虑相应的成本差异问题 Helfand 认为 2 典型的管制工具在操 作标准上会有所差别 通常采取的是基于技术和绩效的标准 Bressers 认为 管制 工具在影响人们的行为方面并不那么有效 因为产品生产还需要某些标准 按照 梅因特的看法 将管制看作成功的政策工具的条件正在淡去 3不过根据政策工具 在环境领域的应用现状 管制工具仍然得到了最广泛的选择应用 经济激励可以作为在一些情况下取代管制的不同选择 80 多年以前 经济学 家首度提出了用税收来内化环境等外部性问题 30 多年前 经济激励政策工具组 合扩大到包括基于数量控制的机制在内 可交易许可证 经济激励现在已被众多 国家考虑并被用来处理诸多环境问题 如濒危物种的保护 区域性烟尘问题以及 温室效应和全球气候变化 经济激励并非在所有的情况下都是等同有效的 Mrozek 认为 4不适当的补贴非但没有抑制对环境有破坏作用的行为 反而促进了 这些行为的发展 如许多国家对能源利用的补贴 另外一项研究表明 环境政策 一些正式的目标还是越来越多地得到实现 例如 1984 1989 年 使用 PCBS 多氧化二苯基 的数量有了很大的减少 然而 更加深入的研究表明 对 于 59 的使用者来说 专门的经济激励几乎没有多少重要性 5保罗 R 伯特尼认 为 尽管美国的政治家们近年来对经济激励政策工具兴趣日增 同时也取得了一 1 Bemelmans Videc Rist and Vedung Carrots sticks and Sermons Policy Instrumants and their Evaluation Ne w Brunswick NJ Transaction 1998 P69 2 Helfand Gloria E Standards Versus Standards The Effects of Different Pollution Restrictions American Eco nomic Review 81 1991 P634 3 参见盖伊 彼得斯等编 公共政策工具 顾建光译 中国人民大学出版社 2007 年版 第 19 页 4 Mrozek J R Revenue Neutral Deposit Refund Systems Environmental and Resourse Economics17 2000 P193 5 参见盖伊 彼得斯等编 公共政策工具 顾建光译 中国人民大学出版社 2007 年版 第 19 页 7 些进展 但市场导向的政策工具仍未成为美国环境政策的主体 大部分还处于管 制政策的边缘 究其原因 主要有三个方面 缺乏相关的政策法规 来自利益集 团的抵制以及来自公众的抵制 1 由于经济激励政策工具的应用并没有得到预期的效果 关于政策绩效的讨论 就涉及引进一些新的政策工具 如信息披露 自愿协议等 Tietenberg 认为 2 信 息披露能够促进市场导向环境政策工具的形成 具有充分信息的生产者和消费者 能够使市场功能得到更好的发挥 在美国 政府提高信息知晓度的一个方法是加 贴标签 Newell et al 认为 产品标签 特别是电器的能源效率标签 通过使消费 者对产品能源价格的变动更为敏感来对产品能耗的降低产生巨大影响 3另外 基 于自愿协议的环境政策也开始在一些国家得到应用 根据美国环境保护局 U S EPA 估计 4 有超过 13000 家公司 非政府组织 NGO 以及地方机构参 与了 2000 年的自愿计划 自愿协议主要是指政府和污染公司在相互协商的基础上 签订合同 公司同意投资 清理污染或者经历变革以减少环境的负面效应 作为 交换 公司可能会得到一些补贴或者是其他诸如良好的企业形象等好处 Amacher and Malik 认为 5 这一协议定型于一个模型 在这个模型中 污染者同意采用更 清洁的技术以换取更宽松的规制 然而 现实中 在自愿协议中所表述的目标有 一半并没有得到实现 因此 新的政策工具也有其负面的影响 出于这种理由 巴古特对其评论做了一点修正 认为自愿协议的价值尤其在于可能与目标群体拥 有权力的成员达成协议 否则几乎是无法实现的 6 在环境政策领域 西方学者对于政策工具的研究主要是从经济学的角度进行 效用分析 更多关注的是政策工具的技术理性 而对政策工具应用的社会 政治 以及文化背景研究不够深入 三 国内研究现状与简要述评 三 国内研究现状与简要述评 我国学者关于政策工具以及政策工具在环境保护中的选择研究多是借鉴国外 的理论和实践经验 在此基础上结合中国的国情加以修正 并提出相应的政策建 1 参见保罗 R 伯特尼 罗伯特 N 史蒂文斯主编 环境保护的公共政策 第 2 版 穆贤清等译 上海三 联书店 上海人民出版社 2004 年版 第 75 77 页 2 Tietenberg T H Economics and Environmental Policy Aldershot Hampshire U K Edward Elgar 1994 P123 3 参见保罗 R 伯特尼 罗伯特 N 史蒂文斯主编 环境保护的公共政策 第 2 版 穆贤清等译 上海三 联书店 上海人民出版社 2004 年版 第 71 72 页 4 参见托马斯 思德纳 环境与自然资源管理的政策工具 张蔚文等译 上海三联书店 上海人民出版社 2005 年版 第 185 页 5 Amacher G S and A Malik Instrument Choice When Regulators and Firms Bargain Journal of Environmental Economics and Management 35 1998 P241 6 参见盖伊 彼得斯等编 公共政策工具 顾建光译 中国人民大学出版社 2007 年版 第 20 页 8 议 陈振明 顾建光等是我国较早引入西方政策工具 政府工具 理论的学者 陈振明认为 政府工具研究既是当代公共管理学理论研究的新的学科分支 又是 当代公共管理实践的新的重大课题 我国政府管理方式的改进必须靠引入新的政 府工具或现代化公共管理技术来实现 1该领域新近的研究更多地关注政府工具的 选择问题 工具选择受到多种因素的限制 政府并非可以不受约束地从 工具箱 中任意选择 而必须既考虑政治因素 又考虑技术上的问题 2顾建光认为 在公 共政策过程中 关于政策工具的选择 比较以及不同政策工具之间差异性和互动 性的了解 对于取得公共政策的成效来说 有着极为重要的意义 3曾军荣认为 公共管理社会化实质上是政策工具的重新选择过程 是以强制性程度较低和直接 性程度较低的政策工具逐渐取代强制性程度较高和直接性程度较高的政策工具的 过程 我国公共管理社会化的进一步推进需积极培育社会能力和提升政府能力 特别是实现政府能力的结构转型 4 在环境政策工具的选择研究中 王迎春和陈祖海认为在政府干预的各种政策 工具中 不同的政策工具其特点与适用条件是不同的 政府应该根据不同的情况 选择不同的工具 5 葛察忠和王金南认为排污收费 环境税和排污交易 3 种手段的 目标是一致的 而且能够相互补充 可根据实际情况确定使用哪种经济手段 6曹 东等认为 7 环境信息公开是 21 世纪环境管理的新手段 对环境信息公开的作用 和在中国建立环境信息公开的可行性等方面做了深入的探讨 彭海珍和任荣明基 于一个俱乐部物品模型 对发生在环境领域中的私人供给这一似乎有悖常理的现 象进行经济学分析 进而论证公共物品私人供给发生的可能性 他们认为 自愿 协议或者通过企业的自我管制 或者通过与政府的合作管制 将设计环境政策的 责任转移给企业 更可能在污染控制上实现环境有效和经济效率 8 总体而言 我国学术界对于政策工具以及其在环境领域中的选择应用关注得 1 参见陈振明 政府工具研究与政府管理方式改进 论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起 主题 和意义 载 中国行政管理 2004 年第 6 期 2 参见陈振明 经纬 政府工具研究的新进展 载 东南学术 2006 年第 6 期 3 参见顾建光 公共政策工具研究的意义 基础与层面 公共管理学报 2006 年第 3 卷第 4 期 4 参见曾军荣 政策工具选择与我国公共管理社会化 载 理论与改革 2008 年第 2 期 5 参见王迎春 陈祖海 环境保护各种政策工具的比较研究 载 生态环境 2007 年第 1 期 6 参见葛察忠 王金南 利用市场手段削减污染 排污收费 环境税和排污交易 载王金南等主编 中 国环境政策 第二卷 北京中国环境科学出版社 2006 年版 第 151 页 7 参见曹东 王金南等 环境信息公开 21 世纪环境管理的新手段 载王金南等主编 中国环境政策 第二卷 北京中国环境科学出版社 2006 年版 第 3 页 8 参见彭海珍 任荣明 环境保护私人供给的经济学分析 基于一个俱乐部物品模型 载 中国工业经 济 2004 年第 5 期 9 较少 研究的深度也不够 没有形成系统的政策工具理论和实践经验 对政策工 具的价值探讨和政治学分析尚显不足 而这正是本文欲研究的重点所在 10 第一章第一章 环境政策工具的比较研究环境政策工具的比较研究 在治理环境的过程中 作为手段和技术的环境政策工具的变迁也在人类不断 积累的环境管理经验中发展和变化着 世界各国对环境政策工具的选择应用大致 经历了三个阶段 即管制工具阶段 市场化工具阶段和公民参与工具阶段 第一 阶段主要依靠政府的行政管制 是以政府为中心的环境治理模式 该类型的政策 工具由于低效率和高成本而遭到普遍的质疑 市场化工具开始得到重视 然而 市场化工具并未取得预期的绩效 在环境管理的实践中应用得相对较少 进入新 世纪以来 公民参与工具开始受到学者和政府官员的普遍关注 如信息披露和自 愿协议等工具在理论研究中受到推崇并得到越来越多的应用 本章通过对这三类 工具的单一矩阵比较推导出各类政策工具的特征 优劣以及适用条件和范围 以 期为后续研究提供基础和参照 一 管制工具一 管制工具 管制工具是指政府运用法律规章 行政力量 国家力量 来限制污染物的排 放或直接影响排污者的环境行为的措施和手段 该类型工具在世界许多国家 包 括我国在内 都得到了最为广泛的应用 一般而言 可以将管制工具分为技术标 准 执行标准两类 一 技术标准 一 技术标准 技术标准主要是指政府通过对企业必须采用的污染控制技术做出详细规定 来达到对企业进行直接控制的目的 一般来讲 技术标准包括生产技术