我国救助管理制度的完善研究文献综述.doc

此文档收集于网络，如有侵权，请联系网站删除 论我国救助管理制度的完善研究文献综述前言：社会保障制度的完善程度是衡量一个国家经济社会发展水平的重要尺度。随着改革开放的不断深入和经济社会的飞速发展，我国社会保障制度也随之逐步完善。救助管理制度取代收容遣送制度是我国社会保障制度跨越发展的显著标志。但是救助管理制度的出台非常仓促，规定非常原则，缺乏可操作性，特别在政府部门的分工协作方面及对未成年人特殊保护方面表现得更为明显，在一定程度上制约了救助管理工作的顺利开展，亟需予以完善。本课题在调查了解的基础上展开有针对性的研究，可为救助管理制度的完善提供一定的参考价值，为救助管理工作的开展提供一定的指导。一、关于救助管理的概念和特征 (一)救助管理的概念关于救助管理的概念，我国学者的观点趋于一致。根据城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法等法规，救助管理是指负责对救助的流浪乞讨人员进行登记管理；区别救助对象，为受助人员提供救助、食、宿、返回交通，对区外流浪乞讨的未成年人、老弱病残救助对象进行跨区域护送，确保受助人员的人身安全。(二)救助管理的特征对于救助管理的特征，我国学者们的观点在很大程度上存在着差异，但大多数的人认为，作为向流浪乞讨人员提供临时性救助的救助制度,该制度在定位方面体现了三个基本特性【1】赵银翠.城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的制度解读以流浪乞讨人员获得救助权为视角J.河南省政法干部管理学院学报，2007(6).1】：1、临时性。救助管理办法第二条表明了救助的临时性,该条明确规定:“救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性的社会救助措施。”救助制度的具体设计也体现了这一点,如提供救助的内容限于提供饮食、住宿、交通票证、急病治疗等,提供救助的期限一般不超过10天。也就是说,对流浪乞讨人员所提供的救助只是针对暂时陷入生存窘境的人的一种救危救急措施,无力解决那些需要通过长期国家救助才能获得生存者的保障,对此需要通过建立和完善其他社会救助制度加以解决。2、辅助性。辅助性是社会国家的一项基本原则,即在国家救助和个人自立之间存在着一个优先性问题,即个人自立是第一位的,而国家救助是第二位的,只有在个人通过自己的财产和劳动以及家庭成员的扶助仍不能自立,不可避免地陷于生存困境时,国家才对其进行救助。国家的救助责任是辅助性的。当然这并不意味着国家可以减轻或推卸其救助义务,而是说,在对处于临时生活窘境的人生活扶助方面,国家责任是第二位的。3、服务性。从收容遣送到救助管理,凸显了制度的根本性变革,即由强制遣返到提供救助,割断了对流浪乞讨人员实行救助与维护城市社会秩序的关系,救助并保障其基本生活权益成为救助管理办法的目的性功能,政府的职能随之由控制向服务转变,服务性成为该制度的基本特色之一。三、关于救助管理的历史来源救助管理制度的前身是收容遣送制度。收容遣送制度肇始于1961年,制度化于1982年,废止于2003年,历时40余年。1961年,中共中央批转了公安部关于制止人口自由流动的报告,决定在大中城市设立收容遣送站,以民政部门为主,负责将盲目流入城市的人员收容起来,遣送回原籍。1982年,国务院颁布城市浪乞讨人员收容遣送办法,该办法第一条规定:“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员,以维护城市社会秩序和安定团结,特制定本办法。” 国内有学者认为,收容遣送制度的功能在于“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员”,“维护城市社会秩序和安定团结”。但在这两种功能中,目的性功能在于“维护城市社会秩序和安定团结”,而所谓“救济、教育和安置”只不过是附着在目的性功能之下的手段性功能【1】赵银翠.城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的制度解读以流浪乞讨人员获得救助权为视角J.河南省政法干部管理学院学报，2007(6).1】。1991年,国务院发布的关于收容遣送工作改革问题的意见,将收容遣送对象扩大到“三证”(身份证、暂住证、务工证)不全的流动人员,更加突显了该制度维护城市秩序的目的性功能。在具体实施过程中,即便是作为手段性功能的救济教育、安置等社会救济性功能也一步步被弱化,逐渐被外来人口管理与治安管理等手段性功能取而代之,制度终于异化为以维护城市社会秩序为其唯一目标。2003年孙志刚案件的出现,引发了对收容遣送制度的广泛批评。由于制度运行实践中出现的问题以及制度本身存在的合法性危机, 2003年6月18日,国务院迅速废止了城市流浪乞讨人员收容审查遣送办法,代之以城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法。救助管理办法的出台,体现了政府职能从强制遣返的控制式管理向提供救助的服务式管理转变,彰显了政府在尊重和保障人权方面所作的努力,赢得了众多的赞赏。但是这一制度实施不久,便有不同的声音对新制度提出质疑,甚至有人提出要恢复收容遣送制度。究其原因,主要有:其一,在收容遣送制度被废止后,一些城市的违法犯罪率明显上升,社会治安恶化;其二,一些大中城市的流浪乞讨现象剧增,恶乞现象增多;其三,大多数流浪乞讨人员不愿接受救助,制度的实效性受到质疑。对此,我们有必要对该制度进行反思,以便为制度的完善提供理论支持。四、国外救助管理的相关做法救助管理制度的完善程度与一个国家的经济发展水平和社会保障力度有很大关系。如何完善我国的救助管理制度，下列国家的做法可以予以借鉴【1】左永仁等.国外救助管理工作J.社会福利，2007(11).1】。（一）法国的救助管理工作法国的救助机构数量繁多, 归类划分, 可分为公立救助机构、教堂慈善协会和民间救助组织三种类型。政府管理救助机构一视同仁, 都必须严格遵守政府颁布的法令和制度。在资金支持方面, 也没有公立和民办之分, 哪种机构受众数量多, 工作有成效, 社会贡献大, 得到的资金量就多。中央政府平均每年可向各类救助组织提供4亿欧元资助。（二）德国的救助管理工作19世纪末, 德国稗斯麦政府创建了社会福利制度, 社会福利国家的根本原则是既要求团结互助, 又要求个人负责。为了实现这些原则, 德国创造了一个广泛的社会福利网络, 保障贫困公民的基本生活, 保障经费主要是社会交纳的保险金政府财政补贴和民间的善款。（三）英国的救助管理工作在英国, 城市流浪乞讨现象非常普遍, 全国各地城镇的乞讨者已经成为当地的一种“ 街头文化” , 甚至称得上是“ 行为艺术” 。但是, 英国当局和一些市民认为, 乞丐不仅扰民, 而且有辱当地城市形象。2002年春天, 英国内政部专项拨款20万英镑, 发起一个为期8个月的多机构合作运动 “ 都市生存” 项目。由警察局任命的专职官员综合相关各部门和机构开展专项综合治理。通过逮捕或法院禁令等法治途径, 以及提供戒毒和住宿帮助, 清除或至少显著地减少布里斯托市的乞讨者。该项目于2002年8月至2003年3月进行了首期运作。（四）加拿大的救助管理工作加拿大拥有一套对流浪乞讨人员进行援助的完备的社会救助体系和制度, 这自然与其高税收和高福利的制度是密切联系在一起的。加拿大社会救助的渠道已形成纵横交织的网络, 可以为流浪乞讨人员提供广泛而可靠的庇护。在加拿大, 有若干个渠道可以为流浪乞讨人员提供救助服务：1、主流社会的专门援助机构, 这些机构又分为官方和民间的两类, 非官方的救助机构还包括一些专业研究部门等。2、以教会为主体的慈善机构和个人的救助体系, 他们多以宗教信仰具有的凝聚力来感召帮助需要帮助的人。3、警察系统, 可以通过报警, 寻求紧急救助。五、我国救助管理的相关做法根据我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的规定，县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。根据我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法第七条的规定，救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：1、提供符合食品卫生要求的食物；2、提供符合基本条件的住处；3、对在站内突发急病的，及时送医院救治；4、帮助与其亲属或者所在单位联系；5、对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。根据我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则第二十二条的规定，县级以上地方人民政府民政部门应当加强对救助站的领导和监督管理，履行以下职责：1、监督救助站落实救助措施和规章制度；2、指导检查救助工作情况; 3、对救助站工作人员进行教育、培训; 4、调查、处理救助站及其工作人员违法违纪问题；5、帮助救助站解决困难，提供工作条件。六、我国救助管理制度中存在的问题我国的救助管理工作总的来说取得了很大的进步，但是，与实际的社会需求相比，仍然存在着很大的差距。孙志刚事件的出现，使得收容遣送制度即刻被千夫所指；救助管理办法的问世，使得救助管理制度即刻受到各界人士的欢迎。国人的思维总是容易从一个极端走向另一个极端，要么一个不留，强制遣送，要么就是绝对不强制遣送一个1郝铁川.救助救助管理办法N.法制日报，2004年9月23日，第8版2004.9.23是“期号：8是版序。救助管理办法实施一段时间后，全国不少地方都感到有必要解决原收容遣送办法废止后所产生的新问题2 张千帆.实现自由与秩序的良性平衡J.中国法学，2004(4).。据了解，实施救助管理办法以后出现的主要问题是： 1、职业性乞讨人员成倍增加。哪个城市救助站越是对流浪乞讨人员热情，这个城市要求救助的流浪乞讨人员就越多，最终使这个城市的财政支出不堪重负。所以，湖北省出台的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作规程规定，以流浪乞讨为生存方式的人员不属于救助对象。出于上述人员不好甄别的考虑，该规程又规定求助人员一年内在同一救助单位已救助三次的不予救助。2、强行索讨、侵犯他人人身自由和财产权利的行为较以前有所增加。这种强行乞讨现象已严重影响了社会秩序，损害了市民的利益。强讨强要、乞讨职业化问题已成为一个新的社会问题。3、规定的救助期限难以实现。有些被救助对象到救助站接受救助后，不能说出家乡地址，呆在救助站不走。由于救助站无法强制要求被救助人离站，所以，碰到这种情况，救助站也很尴尬。4、受助对象返家难。盲聋哑、痴呆傻和精神病人不能提供任何信息，救助管理站无法对外联络。救助期满后也送不出去。救助站所在地方由于各种原因也一时无法解决安置问题。5、危重病人救治难。按救助管理办法的规定，那些病卧街头或者流落街头的危重病人，救助站不应主动对他们实施救助。如果无公安机关和其他有关行政机关工作人员的告知或护送，这些人员将得不到救助。但在实际生活中，这又是一个无法回避的问题。无论政府是出于管理城市维护社会稳定的需要，还是维护群众生产生活秩序的需要，对此现象不能不管不问。但这部分人管起来困难很大，治病花不起钱，养起来无法安置。所以，救助管理站就处于一种不管不行、管也管不了的两难境地。6、提供乘车凭证难。救助管理办法未规定对救助人员的现金支助，只规定了实物救助。而有些被救助对象在返乡过程中无法直达，需中间转换交通工具。目前没有有效办法解决此问题1 左永仁等.东北三省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理调查报告J.社会福利，2003(9).。7、救助经费保障困难。虽然全国绝大多数地方政府克服种种困难，积极落实救助管理办法的规定，拨付救助经费，改善救助条件，但确有不少地方由于经济不发达等原因，经费拨付不到位、不充足，严重影响了救助工作。8、部门协调工作还不到位。救助管理办法规定，公安、城管、卫生、交通等政府部门要在各自职权范围内履行职责。但上述办法只对此作了原则规定，并且虽然民政部出台了上述办法的实施细则，但它也不可能对其他部门的职责做过细的规定。同时在实际工作中，各部门之间工作的协调不到位，还有待于进一步加强2 曹国英等.陕甘新城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理调查报告J.社会福利，2003(9).。七、完善我国救助管理制度的措施作为一项全新的法律制度，救助管理制度由于其人性化的设计，体现了社会的进步，所以我们首先要正确理解这项制度的核心。但是，也正因为这项制度是一项全新制度，并且它的出台非常仓促，所以我们必须正视其不足，并应积极思考，尽快从立法上予以完善，从而确保良法的良好作用。为此，理论界和实务部门都作了积极地探讨。但是，由于所处的岗位不同，看问题的角度也不同，所以，得出的结论就不同。然而，这个问题恰恰是最重要的问题，也本文研究的重点。综合各种观点，结合本人的分析和理解，本人认为，我国的救助管理制度可以从以下几个方面加以完善：1、从宪法的角度分析流浪乞讨问题，找准自由和秩序的平衡点，明确在法律上作出对部分流浪乞讨行为予以限制性规定。2、提高救助制度的法律阶位。我们应当清楚地认识到救助管理制度的行政法规上升为法律的客观必然性。3、构建相应的司法审查制度。此项制度可分两个层次。第一层次是对政府对流浪乞讨限制性规定的合宪性审查。第二层次是被限制权利的流浪乞讨人员或者被强制救助人员对相关行为异议的审查。4、完善救助管理具体制度，增加其可操作性。现行办法的最有价值处，在于其确立的从强制到自愿的转变，但其具体制度的设计是不完善的，可操作性不强。5、着眼于全面完善社会保障体系。特别是要着眼建立健全农村社会保障体系, 致力于实现城乡社会保障的统筹, 全面完善能够覆盖全民的社会保障体系。6、加强流浪乞讨人员救助的工作。明确把针对流浪乞讨人员的救助制度看作是建设社会主义和谐社会的重要一环; 把需要救助的人纳入到常规救助制度安排中去。积极探索立足于流入地满足求助者需求的途径。7、大力缩小贫富差距, 努力促进社会协调发展。为此, 必须有治本之策, 综合采取多种有效手段, 推动社会经济快速发展, 大力缩小贫富差距。总结：综上所述，我国的救助管理工作经历了深刻的历史转型和制度创新，产生了明显的社会效果，展现了良好的政府形象。这是中国共产党中央领导集体与时俱进,适应社会主义市场经济发展的新形势，适应民主法制建设和社会文明进步，忠实践行“三个代表”重要思想和科学发展观的重要举措1 李学举.建立和完善新型的社会救助制度加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作J.求是，2004(7)。虽然我国的救助管理工作取得了显著的成效，但仍存在着诸多的问题，需要进一步的改革和探索。 解决现实生活中大量存在的救助管理方面的问题，有赖于对它作出正确的决策和引导，需要吸取国外相关先进做法，并借助我国的法律法规予以规范。完善救助管理制度任重而道远，这还有待于进一步的探索。参考文献1张千帆.实现自由与秩序的良性平衡J.中国法学,2004(4).2左永仁.东北三省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理调查报告J.社会福利,2003(9).3曹国英.陕甘新城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理调查报告J.社会福利,2003(9).4方福康.城市流浪乞讨问题应实行综合治理J.中国民政,2004(8).5李永新.郑州市救助保护流浪少年儿童中心保护项目情况的调研报告J.社会福利,2004(5).6陈 晨.流浪儿童救助的重中之重心理矫治J.社会福利,2004(5).7李立国.创新工作方式开创救助管理工作新局面J.社会福利,2004，(12).8姚殿凤.孤残儿童由自然人成为