第16章 合同审计.doc

建设项目合同管理审计一、合同管理审计的概念（一）建设工程合同管理建设工程合同是承包人进行工程建设、发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工、监理等合同。建设工程合同是工程承发包双方实现市场交易的重要方式和依据。建筑法、合同法和建设工程质量管理条例对于建设工程合同都做出了明确的规定。其要点有：1建设工程的发包单位和承包单位应当依法订立书面合同合同法明确规定，建设工程合同应当采取书面形式。因此，以口头方式或其他形式订立的建设工程合同不符合法律规定，是无效合同。合同履行时，发包单位和承包单位应当全面履行合同约定的义务，未按照合同约定履行义务的，应依法承担违约责任。2合同的主要内容（1）勘察、设计合同应当包括提交有关基础资料和文件的条款；（2）施工合同的内容应当包括工程范围、建设工期、工程质量、工程造价、技术资料交付时间、材料和设备供应责任、拨款和结算、竣工验收、质量保修范围和质量保证期、双方相互协作等条款；（3）监理合同应当包括发包方委托监理的内容、发包方与监理方权力责任的划分、监理费用及付款方式等条款。建设工程竣工后，发包人应及时按照约定支付价款，发包未按照约定交付价款的，承包人可以催告。发包人如逾期不支付，除按建设工程性质不折价、拍卖的以外，承包人可以与发包方协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。所得的折价和拍卖款，承包人享有优先受偿其被拖欠工程款的权利。为了保护发包与承包双方的合法权益，依照合同法、建筑法和建设工程质量管理条例，建设部和国家工商管理总局组织编写了建设工程施工合同文本等示范合同文本。（二）合同管理审计的概念合同管理审计是指对项目建设过程中各专项合同内容及各项管理工作质量及绩效进行的审查和评价。根据指南的规定，合同管理审计，就是项目建设过程中各专项合同内容及各项管理工作质量及绩效进行的审查和评价。二、合同管理审计的目标合同管理审计的目标主要是：（1）审查和评价合同管理环节的内部控制及风险管理的适当性、合法性和有效性；（2）审查和评价合同管理资料依据的充分性和可靠性；（3）审查和评价合同的签订、履行、变更、终止的真实性、合法性以及合同对整个项目投资的效益性。三、合同管理审计的依据建设项目内部审计实务指南第二十一条规定：合同管理审计应依据以下主要资料：（1）合同当事人的法人资质资料；（2）合同管理的内部控制；（3）专项合同书以及各项支撑材料等。四、合同管理审计的内容建设项目内部审计实务指南第二十二条规定：合同管理审计主要包括以下内容：（一）合同管理制度的审计（1）检查是否设置专门的合同管理机构以及专职或兼职合同管理人员并是否具备合同管理资格；（2）检查是否建立了适当的合同管理制度；（3）检查合同管理机构是否建立、健全防范重大设计变更、不可抗力、政策变动等的风险管理体系。（二）专项合同通用内容的审计（1）检查合同当事人的法人资质、合同内容是否符合相关法律和法规的要求；（2）检查合同双方是否具有资金、技术及管理等方面履行合同的能力；（3）检查合同的内容是否与招标文件的要求相符合；（4）检查合同条款是否全面、合理，有无遗漏关键性内容，有无不合理的限制性条件，法律手续是否完备；（5）检查合同是否明确规定甲乙双方的权利和义务；（6）检查合同是否存在损害国家、集体或第三方利益等导致合同无效的风险；（7）检查合同是否有过错方承担缔约过失责任的规定；（8）检查合同是否有按优先解释顺序执行合同的规定。（三）各类专项合同的审计1设计（勘察）合同的审计设计（勘察）合同审计应检查合同是否明确规定建设项目的名称、规模、投资额、建设地点，具体包括以下内容：（1）检查合同是否明确规定设计（勘察）的基础资料、设计文件及其提供期限；（2）检查合同是否明确规定设计（勘察）的工作范围、进度、质量和设计（勘察）文件份数；（3）检查勘察设计费的计费依据、收费标准及支付方式是否符合有关规定；（4）检查合同是否明确规定双方的权利和义务；（5）检查合同是否明确规定协作条款和违约责任。2施工合同的审计一般地，建设工程合同审查项目的确定主要依据招标单位提供的招标文件中所附工程合同的有关条款。在国际工程招标中，工程合同通常都有固定的文本，除具体的合同条款需根据具体的工程项目而定外，其格式基本相同。但在确定审查项目过程中，应结合具体的工程项目的性质、特点以及工程项目所在地的自然环境和地理条件以及工程的技术要求来实施具体的审查。审查中，要结合招标文件中有关技术规范、施工图纸、工程量清单以及其他有关技术资料的要求，根据以往的经验确定审查重点。审查时，应侧重审查合同双方的权利和义务是否明确，合同条款的完整性和严谨性，合同条款与招标文件以及其他技术资料之间是否叙述一致，有无相互矛盾或故意作假的现象，合同的合法性和有效性等。对合同的审查是整个投标过程中不可逾越的重要的基础工作，一定要做过细的工作，参加审查的人员必须具备一定的工作经验。由于合同本身具有相应的法律效力，因而，审计人员在进行合同审计时，必须注意对审计方法、审计程序和审计深度的把握。既要保证审计工作本身的合法性，又要注意保证审计工作质量，为了能够做到这一点，审计人员应采取跟踪审计的方法，使合同审计工作与合同的签订工作同步进行，签订合同的过程本身也是一种决策，建设单位与施工单位通过签订合同明确各自的责、权、利，审计人员实施跟踪审计，应注意自身角色的转换，跟踪审计的实质是在合同当事人双方签订合同时，审计人员能够以咨询服务的姿态对其签订过程提出建议，最大限度地提升审计价值，保证合同行为目标的实现。审计部门不是仲裁机构，因而，无权宣布合同条款无效，审计人员审计时，只能就合同中发现的问题向有关部门反映，并建议合同当事人双方对此进行调整。这是审计人员在审计时必须把握的一个度，否则，就会触犯法律，而给自己带来无尽的风险。无论是事后审计还是跟踪审计，审计人员都应重点审计合同文件内容是否完整，语言表达是否清晰，合同条款是否合法，签订程序是否合规等相关内容。（1）检查合同是否明确规定工程范围，工程范围是否包括工程地址、建筑物数量、结构、建筑面积、工程批准文号等；（2）检查合同是否明确规定工期，以及总工期及各单项工程的工期能否保证项目工期目标的实现；（3）检查合同的工程质量标准是否符合有关规定；（4）检查合同工程造价计算原则、计费标准及其确定办法是否合理；（5）检查合同是否明确规定设备和材料供应的责任及其质量标准、检验方法；（6）检查所规定的付款和结算方式是否合适；（7）检查隐蔽工程的工程量的确认程序及有关内部控制是否健全，有无防范价格风险的措施；（8）检查中间验收的内部控制是否健全，交工验收是否以有关规定、施工图纸、施工说明和施工技术文件为依据；（9）检查质量保证期是否符合有关建设工程质量管理的规定，是否有履约保函；（10）检查合同所规定的双方权利和义务是否对等，有无明确的协作条款和违约责任；（11）检查采用工程量清单计价的合同，是否符合建设工程工程量清单计价规范的有关规定。3委托监理合同的审计（1）检查监理公司的监理资质与建设项目的建设规模是否相符；（2）检查合同是否明确所监理建设项目名称、规模、投资额、建设地点；（3）检查监理的业务范围和责任是否明确；（4）检查总监及现场监理工程师的资格证书；（5）检查所提供的工程资料及时间要求是否明确；（6）检查监理报酬的计算方法和支付方式是否符合有关规定；（7）检查合同有无规定对违约的追究条款。4合同变更的审计（1）检查合同变更的原因，以及是否存在合同变更的相关内部控制；（2）检查合同变更程序执行的有效性及索赔处理的真实性、合理性；（3）检查合同变更的原因以及变更对成本、工期及其他合同条款的影响的处理是否合理；（4）检查合同变更后的文件处理工作，有无影响合同继续生效的漏洞。5合同履行的审计（1）检查是否全面、真实地履行合同；（2）检查合同履行中的差异及产生差异的原因；（3）检查有无违约行为及其处理结果是否符合有关规定。6终止合同的审计（1）检查终止合同的报收和验收情况；（2）检查最终合同费用及其支付情况；（3）检查索赔与反索赔的合规性和合理性；（4）严格检查合同资料的归档和保管，包括合同签订、履行分析、跟踪监督以及合同变更、索赔等一系列资料的收集和保管是否完整。五、合同管理审计的方法建设项目内部审计实务指南第二十三条规定，合同管理审计主要采用：1审阅法；2核对法；3重点追踪审计法等。26【案 例】2006年6月1018日，三泰集团基建审计部的审计人员，依据内部审计实务指南第1号建设项目审计和三泰集团建设项目全过程审计的实施方案，对三泰集团三泰硅微粉项目投资情况进行了合同专项审计。一、项目概况三泰硅微粉项目由三泰集团科技开发公司建设，工程位于东海市高科技开发区，整个拟建厂区面积82 000平方米，总建筑面积160 000平方米，包括厂房和办公楼、变电站、污水处理站、厂区道路及管线、厂区绿化等，项目预计总投资40 000万元。项目总投资的资金来源是：自有资金8 000万元，外方投资8 000万元，银行贷款34 000万元。工程总承包单位是特一级施工企业（甲）东海一建公司和二级施工企业（乙）东海恒建安装公司联合承包体，合同总标的额为49 000万元。项目于2001年开始实施。由于承包单位提出业主严重拖欠工程款，根据合同规定停止了工程施工。问题始终得不到解决，导致工期延误了近两年。为了解决工程问题，集团指派审计处对工程进行合同专项审计。二、审计重点确定合同审计重点主要包括以下几个方面：合同管理内部审计工作重点合同签订情况审计合同管理情况审计工程承包单位资质合同条款含义是否明确合同条款是否完整有无损害国家和相关方利益是否有合同管理制度是否明确合同管理重点合同管理资料是否完整对合同条款缺陷是否有补救措施索赔和反索赔依据是否充分三、审计过程审计人员进驻项目现场。对建设项目的实施情况进行了初步分析，并根据审计组讨论的几个问题达成初步共识后，确定本次审计的对象是硅微粉建设项目合同管理审计，审计重点是总承包合同及其管理，通过对总包项目合同审计问题进行揭示，查找项目合同管理的问题根源，以消除合同管理内控缺陷，实现合同管理的效益性。明确审计目的及程序收集审计资料调查了解合同情况交换意见初步综合评价审查合同管理情况与合同内容形成审计结论提出审计处理意见和工作建议（一）明确合同审计的目的及程序明确合同审计的目的及程序是建设项目合同审计的首要工作。三泰集团基建审计部的审计人员在对三泰集团公司建设项目合同进行审计时，首先编制了如下建设项目合同管理情况审计程序表：内部审计工作底稿建设项目合同管理情况审计程序表被审计单位：三泰集团公司签名日期项目：三泰硅微粉项目合同管理审计编制人2006.6.15索引号CH-1截止日：2006年5月31日复核人2006.6.17页次1一、审计目标1审查和评价合同管理环节的内部控制及风险管理的适当性、合法性和有效性；2审查和评价合同管理资料依据的充分性和可靠性；3审查和评价合同的签订、履行、变更、终止的真实性、合法性以及合同对整个项目投资的效益性。二、审计程序执行情况索引号1收集有关资料。2调查了解合同管理制度的建立与执行情况。3审核工程合同。4对工程合同管理工作进行评审。已收集已执行已评价已执行（二）收集与建设项目合同管理审计有关的各种资料三泰集团基建审计部的审计人员，根据对三泰集团公司建设项目合同管理审计程序的计划安排，实施了收集与建设项目合同管理审计有关资料的审计程序，并编制了如下建设项目合同管理审计有关资料清单：内部审计工作底稿建设项目合同管理审计有关资料清单被审计单位：三泰集团科技开发公司签名日期项目：硅微粉项目工程合同管理审计编制人2006.6.12索引号CH-2截止日：2006年5月31日复核人2006.6.13页次1序号资 料 名 称资 料 来 源提供时间备 注1项目可行性研究报告科技开发公司12月11日已提供2项目申报、批准资料科技开发公司12月11日已提供3项目资金筹措方案科技开发公司12月11日已提供4项目组织实施方案科技开发公司12月11日已提供5项目设计资料科技开发公司12月11日已提供6项目总预算科技开发公司12月11日未提供7工程招投标资料科技开发公司12月11日已提供8工程承包合同科技开发公司12月11日已提供9材料设备采购合同科技开发公司12月11日已提供10设计、监理等合同科技开发公司12月11日已提供11工程施工管理资料科技开发公司12月11日已提供12合同款项支付资料科技开发公司12月11日已提供（三）调查总包合同签订情况三泰集团基建审计部的审计人员，根据对三泰集团公司建设项目合同管理审计程序表的计划安排，完成了调查总包合同签订情况的审计工作底稿：总包合同签订情况调查表被审计单位：三泰集团公司签名日期项目：三泰硅微粉项目合同管理审计编制人2006.6.15索引号CH-3截止日：2006年5月31日复核人2006.6.16页次1调查内容建安工程承发包是否不适用评价1承发包单位是否为经招投标确定的施工单位？2发包单位与承包单位是否依法签订了工程承发包合同？3施工合同是否按照建设工程施工合同示范文本明确约定了合同条款；合同的签订内容是否与投标内容一致？4发包方是否在施工合同正式签订之前，将双方协商一致的合同草案送交建设行政主管部门备案？5变更或解除合同是否符合国家的有关规定，并报原审查机关备案？6发生争执或纠纷是否按照约定程序和解决办法处理？7施工合同中授予监理单位的权限和职责与监理委托合同是否一致？8建设单位有无将建筑工程肢解发包的情况？9采取施工总承包的，建筑工程主体结构的施工是否由总承包单位自行完成？10承包单位对工程的分包情况：（1）是否将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人？（2）总承包单位将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位，是否在总承包合同中有约定，是否经建设单位认可？（3）总承包单位有无将工程分包给无证或不具备承接该项工程施工资质的施工单位？（4）分包单位承建的分包工程，有无再行分包的情况？11有无政府部门干预发包单位将工程发包给其指定的承包单位的情况？12项目法人有无对合同执行进行监控的措施（派驻人员或监理工程师）？13是否有承发包双方之外的任何单位和个人非法干预施工合同的签订和履行？14合同内容的调整是否符合合同的约定？15分包合同是否与总包合同相抵触，各方责、权、利是否明确？16工程价款的结算程序是否符合合同规定？调查结论（只能由审计人员填写）：经调查和建议测试后，认为该循环内部控制可信赖程度为：高（ ） 中（ ） 低（ ）该循环是否需要进一步作符合性测试：是（ ） 否（ ）审计人员： 审计日期： 被调查人员： 被调查日期： 复核人员： 复核日期：（四）评审合同制度建立和执行情况三泰集团基建审计部的审计人员，根据对三泰集团公司建设项目合同管理审计程序表的计划安排，实施了评审合同制度建立和执行情况的审计工作底稿：工程合同管理内控审计表被审计单位：三泰集团科技开发公司签名日期项目：硅微粉项目工程合同管理审计编制人2006.6.12索引号CH-4截止日：2006年5月31日复核人2006.6.18页次1内部控制制度情况评审序号制 度 名 称 建立情况执行情况备注1项目招标制度2设备订货招标制度3合同管理制度4合同评审程序规定5合同会签制度基本评价健全一般不健全合同管理情况审查序号审 查 内 容审 查 情 况备 注是否1建立合同档案2建立台帐管理3建立合同查阅签字制度4设置合同管理部门或专职合同管理员5严格按合同条款履行合同采用规范/标准文本基本评价较差 一般 良好合同风险管理审核序号审 查 内 容 审 查 情 况备 注是否1实行投标保证金2合同履约保函担保制度3预付款保函4质量保修5明确违约责任、争议处理方式基本评价较差 一般 良好合同管理综合评价：较差 一般 良好（五）审查具体合同情况三泰集团基建审计部，通过合同台帐对该项目的六大类合同进行审查，初步掌握了本项目的合同签订、执行状况，并编制了以下审计底稿：工程合同审计情况表被审计单位：三泰集团精细化工公司签名日期项目：硅微粉项目工程合同管理审计编制人2006.6.16索引号CH-1截止日：2006年5月31日复核人2006.6.17页次1序号合同名称合同签订情况合同执行情况备 注一顾问类1法律顾问合同已评审已评审2工程设计顾问已评审已评审3工程管理顾问已评审已评审4财务顾问已评审已评审5运管顾问已评审已评审二勘测与设计类1设计（勘察）总包已评审已评审2地质勘察与沉降观测已评审已评审3精装修设计已评审已评审4弱电工程二次设计已评审已评审5热力工程外线设计已评审已评审6燃气工程及外线设计已评审已评审7电力外线设计已评审已评审8电话外线设计已评审已评审9中水机房设计已评审已评审10室外景观与绿化设计已评审已评审11室外建筑立体照明设计已评审已评审三建安工程施工类1施工总包合同已评审已评审2弱电工程分包已评审已评审3钢结构工程已评审已评审4幕墙工程已评审已评审5精装修工程已评审已评审6热力站工程及外线已评审已评审7燃气工程及外线已评审已评审8变配电工程及外线已评审已评审9电梯工程已评审已评审10中水站工程已评审已评审11基坑工程已评审已评审四监理类1建安工程监理合同已评审已评审2市政工程监理合同已评审已评审3设备监造合同已评审已评审五供货合同类1防火门供货已评审已评审2冷水机组供货已评审已评审3空调机组及风机盘管供货已评审已评审4空调循环水设备供货已评审已评审5卫生洁具供货已评审已评审6柴油发电机组供货已评审已评审7电梯、扶梯供货已评审已评审8变压器供货已评审已评审9高低压柜供货已评审已评审10石材、瓷砖供货已评审已评审六市政外管线及室外工程类1道路工程已评审已评审2雨排水管线工程已评审已评审3污水管线工程已评审已评审4建筑立体照明工程已评审已评审5室外景观及绿化工程已评审已评审6电话外线工程已评审已评审综合评价1累计签订合同文件 份，审查 份；2书面合同签订率 %；3审计合同 份；4审查率 %。四、审计工作底稿对三泰集团合同审计，三泰集团基建审计部的审计人员编制的主要审计工作底稿如下：三泰集团基建审计部建设项目合同管理情况审计程序表三泰集团基建审计部建设项目合同管理审计提供资料明细表三泰集团基建审计部总包合同签订情况调查表三泰集团基建审计工程合同管理内控审计表三泰集团基建审计部工程合同审计情况表五、审计结论（一）合同内部控制管理通过审计，审计组认为本项目建立了较为全面的合同管理制度，合同签订实行审批备案制，但在实际执行中没有严格遵守已建立的合同管理制度，并且没有明确部门和专人负责合同的管理工作，使得合同管理制度未能得到有效执行，存在分散管理合同的现象，合同书多部门存放、多部门管理，不能对合同实行有效的动态控制。合同的风险管理缺乏系统性，只是对于建安合同、设备材料采购合同均应实行质量保证金制度。工程量的确认程序及有关内部控制不健全，无防范价格风险的措施，项目实施中的合同管理失控；合资方资金不到位，业主在合同管理中没有建立、健全防范重大设计变更、不可抗力、政策变动等的风险管理体系。（二）合同的签订管理1合同主体资格部分合同主体不合法，在材料、设备供货合同中存在供货方为无法人资格的分公司/部门的情况，而且个别合同在没有科技开发公司法人代表委托的情况下由开发公司某个部门、单位的分管领导直接对外签订合同，由于他们实际上不具备签订合同的资格，属于越权签订。总承包合同承包人是某特一级施工企业甲和某二级施工企业乙联合承包，招标文件要求施工单位资格为总承包一级，根据招标管理规定，其承包联合体资质应按二级核定，不具备承包本项目工程的资质，经济合同主体不合法。2合同内容审查（1）普遍情况。已签订的合同只有部分使用标准文本签订，有的合同条款不够完备。个别合同书无合同订立日期和合同有效期，未选择或指定争议解决方式，没有有关人员的签字或印章。技术合同无技术成果的归属权条款，工程施工合同没有开工、竣工时间或无合同编号；个别合同中承包形式价款不明确或相矛盾；如在有关价款条款的内容中规定“总价承包，”但其他条款中又“以核定的材料单位计算”；不采用标准的合同文本，以变通协议代替合同，合同字迹潦草，不规范。有些合同条款虽然齐全，但严密性不够，对一些主要条款缺乏专门的解释或规定，使得合同在执行过程中容易产生歧义，影响合同的执行效果。（2）建设工程总承包合同。在建设工程总承包合同中有关工程造价的条款违背招标文件中专用条款内容，且合同条款含义含混不清。招标文件合同协议条款第21.1条规定：“工程量清单中开列的工程量是招标时估算的工程量，不能作为乙方按合同履行其责任时，所应当完成的实际工程量。”施工合同条款第21.1条变成：“工程量清单中开列的工程量是招标时估算的工程量，不能作为乙方按合同履行其责任时，应当以实际完成的工程量为估算依据。招标文件协议条款第21.3条规定：“如果单项变更工作对应的费用变化（包括增加或减少）的绝对值金额小于人民币五千元（不含），则该单项变更属于免于支付的小额度变更而不再考虑其对合同价格的影响。”而施工合同中人造棉款变成：“如果单项变更工作对应的费用变化（包括增加或减少）的绝对值金额小于人民币三千元（不含），则该单项变更属于免于支付的小额度变更而不再考虑对合同价格的影响。”（3）设计合同。设计合同未明确规定建设项目设计范围和协调方式，项目规划图是从国外引进的，由业主委托国内有资质的设计院进行深化设计。在设计单位的选择和协调上存在问题。该项目的深化设计同时委托三家设计院进行，出现了相关图纸不配套、尺寸关系矛盾、施工图出图滞后的问题，一定程度影响了工程进度。（4）供货合同。某配电箱订货合同附件中没有产品规格型号及产品单价。自动门订货合同中订购一层大厅自动旋转门一套、自动平开门一套、地弹门12樘；固定隔断86m2，总价37万元，但没有标明相应产品的单价和规格，只注明产品为进口组装。审计人员根据项目单位提供的配电箱报价单资料和现场安装的实物对比发现，部分配电箱箱体材质、闸具品牌和报价单不一致，实际安装的照明配电箱价值低于报价，旋转门只有电气控制器是进口产品。（三）经济合同履行管理部分施工合同因合同条款不严谨或不明确等原因，存在合同款支付、合同变更、合同结算等执行事宜未参照相应管理办法执行的现象。在项目实施过程中，合同条款约定，在项目实施过程中，施工方应于每周二以前，以书面形式向业主报告项目完成工作量的周报。审计发现业主没有接到完整的作量周报，造成业主对项目进展情况不了解。【案 例 分 析】1在目前基本建设工作中，存在大量不按照国家法律法规执行的情况，为了规避国家法律法规的限制，发承包各方私下交易，采取挂靠承包虚假承包、层层转包的方式。在以上案例中就存在先确定承包人，再进行假招投标的现象。中标签订工程合同后再层层转包，为了保证承包各方的利益，想方设法增大预算。一般采取建设工程合同中和工程造价有关的条款违背招标文件中专用条款内容、合同条款含义含混不清，合同工程造价计算原则、计费标准及其确定办法不合理以及合同条款双方权利和义务不对等的办法。中华人民共和国建筑法第二十七条规定：“大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包。共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任。两个以上不同资质等级的单位实行联合共同承包的，应当按资质等级低的单位的业务许可范围承揽工程。”案例中工程合同承包人是某特一级施工企业甲和某二级施工企业乙联合承包，其联合体的资质等级就应该是二级，本工程规模要求只有一级以上资质才有承包资格。中华人民共和国建筑法第二十九条规定：“建筑工程总承包单位可以将承包工程中部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经过建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。”案例中总承包联合体把主体厂房140000平方米钢结构工程分包给其他建筑公司，违反了法律规定。工程施工合同的签订是一项十分严肃的法律行为，必须按照一定的程序进行，在招标过程中，招标方的要求和条件已经明示，中标方承诺事项通过评标已经确定，所以招标、投标双方订立承包合同的时候，合同主要条款内容和含义应与招标文件一致。本案例中，工程承包合同主要条款和招标文件不一致，并且由于评标是按投标预算总价评定的，合同承包单位投标预算中的材料报价却远远高于当时的市场价。而投标书中的工程量却少于实际工程量，这一高一低造成的结果是，即使工程不发生任何变更，合同承包单位也可以利用建设工程合同中工程结算有关违背招标文件中专用条款内容和合同条款含义含混不清及合同工程条款中不合理的造价计算原则、计费标准及其确定办法，增加工程结算额；利用合同中双方权利和义务不对等的条款，保证可以顺利得到冒算的工程款；即便在工程经济纠纷诉讼中，也可以处于主动地位。由于具有法律效力的合同已经签订，审计只能将问题提示出来，而无法挽回损失。因此必须加强过程中审计工作。2案例中合同总标的额为49 000万元，项目投资总估算是40 000万元。由于业主在工程前期工作中未按程序科学评估项目和预计项目风险，在签订工程合同中又没有严格执行限额管理，因此，在签订合同后马上就面临极大的资金风险。审计通过审核工程预算和工程管理资料发现已完工工程存在高估冒算现象，业主对申报的工程结算资料的审核结果有明显的不实之处。设计工作往往是滞后的，而对于这种在签订合同之前没有完整的施工图纸的建设项目，希望采用总包合同的方式，把工程量没有固定的风险转嫁给施工单位的做法是行不通的。施工单位要么是高估冒报，把风险因素考虑进去；要么是采取先进去再讲价的手段，维护自己的利益。最后反过来都伤害了业主的利益。而对于单价合同，是固定项目的单价，实际测量工程完成的数量，并用监理认可的数量与施工单位结算。对于单价合同，工程量的控制实际上取决于设计单位的施工图设计以及工程变更。如果控制好了设计，就完全可以控制施工的最终结算。由于业主的工程管理部门对工程量的确认程序及有关内部控制不健全，加上合同条款不合理和工程管理中的混乱，造成项目投资失控。事实证明，正是贷款银行发现了业主的合同管理体系存在重大缺陷，不能有效控制项目投资。由于银行在项目资金使用监管评估中认为项目继续实施有较大风险，依据贷款合同关于风险的条款停止提供后续贷款，造成业主无法支付工程进度款。工程承包单位依据合同停止了施工并留置了已完工工程。如果业主按照规定程序申报项目，科学地制定资金筹措方案，严格执行招投标程序，建立完善的合同管理系统，而且如果施工单位没有实现其在投标书中的承诺，而业主又没有采取有力的经济上的制裁，那么业主将失去其控制工程的能力。采用保函就可以迫使施工承包商按照合同的规定去做，否则业主将向银行提出提取保证金的手段，使施工承包商遭受巨大损失。3为了适应市场经济体制的需要，加强政府投资项目管理，保护政府投资项目工程合同双方的合法权益，应该对项目实施严格的工程合同管理制。施工合同管理是工程合同管理的核心。项目实施工程合同管理制的最大难点在于索赔制度的实施。一般而言，严格的工程预算执行审计，对承包商的索赔一般都采取了严厉的管制，即承包商的索赔难以成功。但是索赔工程管理领域中的国际惯例，也是承包商的权利，建设单价应尊重施工单位的索赔权利，可以采取有效的措施控制索赔，但不能制止索赔。在工程建设中，业主与施工单位的矛盾是常见的，业主一般占有先天的有利地位。但当施工单位的管理能力很强的时候，施工单位常常会因为业主的原因、设计的原因及其他与施工单位无关的原因提出索赔。索赔的出现是工程管理进步的表现，没有很高的管理水平，施工单位是不能取得索赔成