国有资产管理体制.doc

1991年以前，合肥市国有资产管理主要通过财政局各有关业务处室的财务管理来进行，1991年成立了全市国有资产专司机构-合肥市国有资产管理处，1995年4月，更名为合肥市国有资产管理局，7月，合肥市国有资产管理委员会正式成立，其办事机构与合肥市国资局合署办公，1998年3月，合肥市国资局在政府机构改革中升格为正县级行政单位，1999年成立国资局国资办(正县级)，2002年撤销国资局，成立国资办(正县级)。随着机构的建立，法规的健全，合肥市国有资产管理逐步走上统一规范的轨道。截止2004年4月，合肥市国有资产(不含资源性国有资产，下同)总量为288.33亿元，成为合肥市社会稳定、经济发展、人民生活水平不断提高的重要物质保证。随着我国经济体制改革的不断推进和深化，合肥市国有资产管理体制经历了从社会主义计划经济模式到社会主义市场经济模式的转变历程。（一）放权让利时期(1986-1991年)放权让利严格来说，自1978年即已开始。针对计划经济体制下政府对企业管得太多、统得过死的弊端，国家对国有资产管理进行了抚恤性改革。这一时期国有资产管理与经营的主要特点是：1、对企业放权让利；2、分行业进行“承包经营责任制”和利改税试点；3、国有资产产权管理意识开始萌芽，并于1991年初首次成立全市国有资产管理专司机构。（二）国有资产基础管理体系建立健全时期(1991-1998年)1991年，是合肥市国有资产建立新体制的起点，当年4月，市政府正式决定，把国有资产的产权管理职能从政府的行政管理职能和一般经济管理职能中分离出来，成立国有资产专司管理机构-合肥市国有资产管理处，由市财政局归口管理。国有资产管理处对全市的国有资产行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业的国有资产，行使国有资产所有者债权、国有资产投资和收益权、国有资产处置权等权利，开展资产清查、清产核资、年报统计、产权登记、国有资产保值增值考核、资产评估、产权界定和国有资产法制建设等国有资产基础工作。1、建立国有资产统计制度。国有资产统计工作是国有资产管理工作的重要组成部分。19921994年，为适应当时的国有资产管理形势要求，以及满足国有资产管理从计划经济的实物形态向市场经济的价值形态转换需要，根据国家国有资产管理局发布的国有资产年度汇总报表编报暂行办法，建立了以企事业单位财务汇总决算报表为基础，采用间接方式按县、区、行业分类收集汇总国有资产统计数据。1991-1994年合肥市国有资产总量分别为41.54亿元、59.95亿元、55.85亿元和56.67亿元。随着国有资产管理工作的不断深入，汇总型国有资产统计方法，已难以满足国有资产动态情况的及时掌握和国有经济效益分类分级的深入分析。1995年，根据国家国有资产管理局印发的一九九五年国家投资企业资产年度报表的通知的规定，建立了分户型国有资产统计体系。通过基层单位收集、录入、汇总数据的办法统计汇总全市国有资产总量。1995、1996年全市国有资产总量分别为78.12亿元和107.87亿元。为进一步完善分户型国有资产统计工作，使统计工作与产权登记等各项基础管理工作能够有机结合，根据国家国有资产管理局印发的关于做好国有资产年度报表工作的通知的规定，1997年建立了“统一报表”型方法统计国有资产。1997、1998年统计的国有资产总量分别为117.76亿元和121.56亿元。2、清产核资。为摸清全市国有资产家底，逐步解决国有资产运营中多年积累下来的问题，于1993-1997年进行第五次清产核资。1993年，根据省清产核资领导小组转发国家行政事业单位财产清查登记工作方案的规定，对全市的行政事业单位进行了财产清查。全市1127户行政事业单位，1992年底清查前帐面资产存量为13.27亿元，清查后资产总额为17.36亿元(其中：国有资产14.82亿元)，比帐面数净增4.09亿元。在全部资产总额中，固定资产13.23亿元，占全部资产总额的76.21%。同年，根据省清产核资领导小组下发的关于企业清产核资试点工作的通知，选择了安徽拖拉机厂、合肥市盐业公司、合肥造纸厂三户国有企业进行清产核资的小范围试点，为清产核资全面推开创造了条件。1994年，全市共有180户预算内企业开展了清产核资。在1993、1994年试点的基础上，1995年对365户企业进行清产核资。1996年，根据省清产核资领导小组下发城镇集体企业清产核资试点方案和城镇集体所有制企业、单位清产核资暂行办法，合肥市选择了30户企业进行清产核资。1997年，按照国务院关于清产核资工作的统一部署和省城镇集体企业清产核资的总体安排，拟定了全市城镇集体企业清产核资扩大试点工作方案，将试点企业户数由省里规定的不低于总户数的10%的120户企业扩大到620户企业，即全部市级集体企业，并对全市500余户扩大试点企业清产核资人员进行了培训。1998年，城镇集体企业清产核资工作全面铺开，全市243户城镇集体企业参加了清产核资工作。完成清产核资的549户国有企业，至1995年3月31日止(按清产核资合并报表计算，下同)，全部资产总额为211.43亿元，负债总额148.48亿元，所有者权益62.95亿元，其中：国有权益62.09亿元(内含固定资产价值重估增值8.56亿元，土地估价增值24.84亿元)，资产负债率70.23%(全国的平均资产负债率为79.58%)；再扣除固定资产价值重估增值，则资产负债率82.54%。清查出各类资产损失净额为91828万元，资金挂帐为80721万元。3、国有资产产权登记。为理顺企业产权关系，建立权责明确的国有资产营运体系，根据国务院办公厅正式批转国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局关于1992年在全国范围内开展国有资产产权登记工作的请示的通知精神，1992年下发了国有资产产权登记管理办法，在全市范围内开展国有资产产权登记。当年完成开办登记118户，变更登记5户，年检登记384户。1993年，着重抓了产权登记中的年检工作，并与工商部门联合办公，当年共年检企业857户，年检国有资产总额46.3亿元。1996年，根据国务院颁布的企业国有资产产权登记管理条例，开展企业国有资产产权登记年度检查。1996年，全市共年检企业733户，登记国有资产总额55.52亿元，其中，国家资本金30.41亿元。同时进行了行政事业单位国有资产产权登记，并实行“两个结合”，一是产权登记与1993年行政事业单位财产清查相结合，二是产权登记与非经营性资产普查相结合。经登记，全市行政事业单位拥有国有资产18.07亿元，非经营性资产转经营性资产5278万元。1998年，全年完成开办登记16户，变更登记2户，年检登记1271户，涉及国有资产总额99.3亿元。4、资产评估。改革开放以来，随着经济体制改革的深入和社会经济的发展，产权变动和资产交易日益频繁。为规范资产评估行为，防止国有资产流失，1991年，国务院颁布了国有资产评估管理办法，国家国有资产管理局制定了实施细则，根据国家有关资产评估法规，1993年，合肥市共完成资产评估57项，资产评估后净值17.65亿元，平均升值率为29.4%。1996年制定关于资产评估立项和确认工作的若干规范意见，使资产评估工作更趋完善、规范。1997年，落实资产评估操作规范意见，依法规范评估工作管理，实行从立项到确认的全过程管理，重点加强审核确认工作，以及对重大资产评估项目和破产企业资产评估工作。同时，为加强对国有企业不良资产清理和处置管理，以市政府名义印发了合肥市国有企业不良资产清理和处理的暂行规定，制定了合肥市国有企业不良资产清理和处置的暂行规定实施细则，促进了国有企业不良资产清理和处置工作走上规范化、法制化轨道。1998年又印发了关于进一步规范资产评估立项工作的通知。1991-1998年全市累计完成384项资产评估项目，被评估资产的评估前价值为168.87亿元，评估后价值为177.15亿元，平均增值率为4.9%，有效地维护国有权益。5、国有资产保值增值工作。为落实国有资产的经营责任，1992年合肥市国有资产管理机构与市体改办、财政局联合制定了合肥市企业国有资产保值增值管理办法，对22户国有企业实施“三个一”管理试点，即管好一个领导、确定一个利润指标、制定一个国有资产保值增值率。这一办法的实施，对合肥市骨干国有企业的发展，起到了积极的推动作用。1995年，市国资局与市财政局、劳动局联合制定了合肥市国有资产保值增值考核实施办法，对全市的国有企业、国有独资公司和企业化管理的事业单位实施国有资产保值增值考核。1996年，根据市政府批转市经委、财政局、国有资产管理局和劳动局制定的合肥市国有工业企业资产经营责任制试行办法，对全市的国有工业企业推行国有资产经营责任制。（三）国有资产管理体制创新时期(1995年-1998年)1995年开始，随着社会主义市场经济的发展和经济体制改革的日趋深入，合肥市国有资产管理由过去侧重基础管理进入到全面管理、体制创新的新阶段。这一时期，国有资产管理体制进行了重大改革，对国有经济结构进行了战略性的调整。1、以产权改革为主线，建立了有效的国有资产管理、监督和营运体系。1995年6月，市委、市政府发布了关于加强国有资产管理工作的意见(合政199515号)，确立了合肥市国有资产监管营运改革的“三层次框架”。即：在第一层次上，成立合肥市国有资产管理委员会及其办事机构，负责对市属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全方位的宏观管理和监督；在第二层次上，组建国有资产营运机构，具体从事国有资产的资本经营和产权管理，对授权范围的国有资产承担保值增值责任；在第三层次上，按照现代企业制度要求规范基层国有企业。“三层次”框架的国有资产管理体制，构建不同层次的责任主体，形成清晰的产权链条和产权关系，最终效果是在上层实现国有资产监管职能与国有资产经营职能的分离，理顺政府与企业的关系，实现政企分开。2、以优化资本结构试点为契机，对全市国有经济结构进行战略性调整。1996年，合肥市抓住优化资本结构试点城市的机遇，充分运用国务院59号文件所赋予试点城市的优惠政策，按照“增效、改造、分流、破产”的方针，对国有企业实施综合治理。依法对严重资不抵债的51户国有企业实施了破产，共破除债务32亿元，其中金融系统22.5亿元，有效地降低了全市国有企业资产负债水平。1997年，为推动破产企业重组，制定了关于鼓励收购破产企业的若干意见等一系列优惠政策，当年全市共有30户企业被不同所有制的国内外企业收购，盘活资产23.7亿元，其中3户是破产企业；同时，结合资产授权经营工作，使国有资产向美菱、百大等大集团流动，实现了国有资产的优化配置和全市国有经济结构的战略调整。1998年，为盘活存量，调整结构，增强经济发展后劲，出台了合肥市产权交易管理办法，组建了功能齐全、融各种要素市场为一体的合肥市产权交易中心，当年产权交易中心共盘活存量资产2500万元，使国有资产流动和产权交易行为更趋市场化、法制化和规范化。（四）由管理向监督转变时期(1999年-)随着社会主义市场经济的逐步完善，国有资产管理体制与模式进一步创新。十五届五中提出了“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，党的十六大更是明确提出了“管理资产与管人、管事”相结合的新模式。1999年开始，着力完善权责明确的国有资产管理、监督、营运体系，并逐步由管理资产向运营资本转变。初步建立了国有资本出资人制度。按照国有资产所有者职能和政府社会经济管理职能分开的原则，成立了市国有资产管理委员会，作为本级政府辖区内国有资本的出资人；按照国有资产的管理职能和经营职能分开的原则，先后组建了市国有资产控股有限公司、开元集团控股有限公司、美菱集团控股有限公司、百大集团控股有限公司、纺织控股（集团）公司、四方化工集团、城建投资控股公司等国有资本营运主体，作为授权经营范围内国有资本的出资人。授权经营机制进一步完善。2002年5月，市委、市政府于以合发200219号文件印发了合肥市国有资本营运体系总体方案，提出了授权经营的具体方案，即组建工业、商贸、金融等6大国有控股公司，形成分工协作、覆盖全社会各行业的授权经营体系，并对国有控股公司职责的强化、法人治理结构的完善和监管体系的建立等方面提出了8个方面的配套措施。按照总体方案和经济规模、产业关联、布局优化和规范运作的要求，2003年8月15日，市国资委全委会通过了组建合肥商业投资控股有限公司、合肥交通投资控股有限公司和扩大市工业、城建控股公司授权经营范围的方案等。培育