浅谈违法建筑火灾隐患排查整治工作中存在的问题及对策.docx

浅谈违法建筑火灾隐患排查整治工作中存在的问题及对策陈景新（北京师范大学，北京 100875）【摘 要】 如何建立与经济社会发展相适应的违法建筑火灾隐患整改长效机制，推动消防工作不断创新发展，是我们面临的一个重要课题。对此，笔者结合工作实际就违法建筑火灾隐患排查整治工作中存在的问题 及对策谈一下自己的看法。【关键词】 违法建筑；火灾隐患；整治；问题及对策【中图分类号】 S9012【文献标识码】【文章编号】 1672-2396 2006 05-0104-05A1. “违法建筑”的经济学分析违法建筑就是指没有经政府规划、建设主管部门批准，存在以下三种情况的建筑物：1.在城市空地、建 筑物之间和侧面、安全通道上、楼宇天面等处违法建 设用于生产、经营、储存、娱乐、住人的临时工程项 目；2.擅自改变土地功能，即原批准为工业用地，现改 为商业或住宅用地；3. 擅自改变建筑物使用功能，即 将原来合法的建筑改变使用功能，如政府主管部门批 准为住宅或工业厂房，现改为宾馆、酒楼、娱乐场所、 商场等。火灾隐患，是指潜在的有可能引起火灾事故的或 者能直接影响火灾扑救和人员疏散的一切不安全因素。 火灾隐患，根据存在不安全因素的程度和发生火灾后 可能造成的不同危害，分为一般火灾隐患和重大火灾 隐患。公安消防机构在消防监督检查中，不仅要及时 排查火灾隐患，而且还要及时督促单位整治火灾隐患。 将火灾隐患解决在火灾发生之前，预防和遏制重特大 火灾尤其是群死群伤火灾事故的发生，这是消防工作 的意义所在，也是消防工作者的职责所在。但火灾隐 患的特点和发展规律决定了整治工作的长期性和艰巨 性，如何建立与经济社会发展相适应的违法建筑火灾 隐患整改长效机制，推动消防工作不断创新发展，是 我们面临的一个重要课题。对此，笔者结合工作实际 就违法建筑火灾隐患排查整治工作中存在的问题及对 策谈一下自己的看法。“违法建筑”如今在一些城市正呈愈演愈烈之势，已到了再也不容漠视的地步。1.1 原因：厚利驱动。导致违法建筑膨胀的原因 不外乎政令不畅、监管不够、责任不明、执法不严、惩处不力而归根结底则是“厚利驱动”。从“投入 -产出比”看，由于占违法建筑投入大头的土地资源成本被业主规避，违法建筑就仅剩建安成本从单层简易 结构到多层砖混结构 500-1000 元 /m2 不等。而建筑物 平均租金收益为 20-30 元 /m2 / 月或 240-360 元 /m2 / 年。这样少则 2-3 年，多则 3-5 年房主就可收回全部 投资而进入高额净回报期。由于违法建筑原始投资并 不大且回收期极短，即使采用精算法结果相差也不会 太大。高额利润在一个完全竞争的市场环境中本不可 能持续存在。因为以资本自由转移为特征的竞争会很 快拉平行业间利润率差别而使之趋向平均。问题是在 我们的土地资源市场上存在着事实上的双轨制：一方 面是合法开发商从阳光市场上“高价”竞拍投放量极 少的土地，另一方面则是违法建筑者从灰色市场上低 价甚至零地价谋地。结果就形成了“开发商主导高端 和买卖市场，违法建筑者主导低端和租赁市场”这样 一个典型的“二元市场”格局。其实，违法建筑为需求者所提供的“低门槛”远不收稿日期：2006-05-01作者简介：陈景新，北京师范大学教育经济与管理硕士研究生，深圳市公安局消防支队防火处高级工程师。104总第5期6 , 2 0 0 6 , N o . 0 2工作探讨中国公共安全学术版C h i n a P u b l i c S e c u r i t y . A c a d e m y E d i t i o nW o r kD i s c u s s仅限于相对低廉的价格，还在于其松懈的管制，即使两类建筑物租售价格同等，也会有相当一部分人倾向 于选择违法建筑！可见违法建筑不仅具备显著的成本 优势和盈利空间，还拥有一个相当庞大而稳定的“忠 实客户群”。马克思曾在资本论中引用过一段精彩 论述：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10% 的利润，它就保证到处被使用；有 20% 的利润，它 就活跃起来；有 50% 的利润，它就铤而走险；为了 100% 的利润，它就敢践踏一切人间法律；有 300% 的利润， 它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”试想，经营 违法建筑的回报如此之高且稳，又怎不诱人“心动”而 至“行动”！1.2 效应：发展累赘。违法建筑的高额利润其实 来自于土地的绝对地租、级差地租、垄断地租再加上 对周边公共建筑设施的“无偿共享”。我们不论是用人 类公平尺度、通用价值标准还是对区域发展的客观影 响来检视它，都呈负面效应。高额地租还平添了整个经济的发展成本，阻碍了 生产力的发展和社会进步。一是增加了产品价格，损 害了消费者的福祉，对与民众生活息息相关的农产品、 住宅等影响更甚。二是增加了工商业者的生产经营成 本，其经商投入和利益的相当一部分都被迫耗费在了 厂房、写字楼、铺面等的地租上（占租金、楼面售价大 头的是地租而非建筑成本），导致地方经营商成本飙 升、创业门槛升高、投资环境恶化。三是影响了个人发 展，工薪族要将相当一部分劳动收入转移支付给违法 建筑者（房租支出平均占打工者收入的 1/3 左右），自 身的劳动力再生产和全面发展得不到保障，从根本上 损害了人力资源的再生产。违法建筑厚利也支撑着一个“食利者”阶层的膨 胀。作为违法建筑厚利惟一受益人的物业业主无须劳 作、学习而终日无所事事、游手好闲、能力日渐消退， 从另一个角度腐蚀着社会的发展活力。这不仅曾被马 克思、列宁等视作资本主义的腐朽，也让一些资产阶 级学者深感忧虑。在一些地方，拥有数栋甚至十几栋， 成片违法建筑群面积达到数千甚至几万平方米、年收 益数百万甚至上千万的违法建筑者大有人在。此外，违法建筑还从根本上损及以公平为本的市 场环境，颠覆了公开公平公正的市场基本法则。作为 土地资源“事实双轨制”的必然结果，就是一切合法开 发商无奈退出广大的低端物业和租赁市场，将庞大市 场拱手让给违法建筑者。因为前者根本无法与后者竞 争。这又反过来成全、保护了违法建筑厚利，为“寡占 者”筑起了一道坚实的安全屏障和阻隔外来竞争的避风港。违法建筑物业“稳赚不折”的道理就在于此。2. 违法建筑存在的主要火灾隐患2.1 防火间距不足。违法建筑在搭建时没有经规划及政府有关部门批准，见缝插针，随意搭建，在有限 的空地上或民居内、建筑物附近搭设占用建筑物防火 间距，没有采取防火分隔，致使发生火灾事故极易造 成火烧连营的局面。2.2 占用消防车道。一些违法搭建的临时建筑，大 多数占用消防车道，致使发生火灾时消防车无法通过， 耽误扑救时间。按国家消防技术规范要求，消防车道 边缘距建筑物外墙的距离不应小于 5m ，净宽不应小于3.5m ，成片建筑群应设供消防车通过的道路。但事实 上，违法建筑业主为了追求利益最大化，片面追求出 租面积，根本不设供消防车通过的道路，甚至原有的 道路也被占用。2.3 违法建筑耐火极限达不到国家消防技术规范 的要求。一些单位或私营业主为节省建筑成本，在搭 建临时建筑时，采用一些轻质、便宜、不耐火的材料， 如：钢材、油毡纸、竹杆架、纸皮、木板、毛草、纤维 板等，造成防火分隔、维护结构、承重结构均达不到耐 火极限要求。如：2004 年 2 月 15 日浙江省海宁市黄湾 镇五丰村发生的特大火灾事故，就是一个典型的违法 建筑耐火极限达不到防火要求的案例。该村农民在本 村狭小的田埂上用稻草、干柴和毛竹搭建了一个 60 平 方米的草棚，村民们经常在小草棚里点烛烧香，默诵 自编的“经文”，她们相信这样可以在去世后顺利到达 “阳间”，2 月 15 日 14 时 15 分，用来从事迷信活动的草 棚失火，当时草棚内聚集了 50 余人，短短 5 分钟的大 火共造成 40 人死亡，3 人受伤的惨烈后果。2.4 消防设施不完善。违法建筑多数建在空地、边 远地区等，由于市政消防设施不配套，违法建筑单位 和私营业主又有临时思想，不愿意投入资金安装市政 消防设施和室内消防设施，致使大多数违法建筑没有 室内消防栓和其他消防设施。由于历史的原因，深圳 市公共消防设施建设明显滞后于城市发展的速度。一 些地方，如市内的南山区部分路段（特别是西丽片区， 也是临时建筑最多的地方），宝安、龙岗两区市政府消 防栓欠账比较多，有的地方虽有消防栓和消防管网，但 消防水压不足、消防水源不足等。据统计：按国家技术 规范要求，龙岗区应设计有市政消防栓 2141 个，现有1924 个，损坏 12 个，尚缺 205 个。宝安区应有市政消 防栓 41050 个，现有 3719 个，损坏 156 个，尚缺 230 个。2.5 用火、用油、用电混乱不堪。大多数违法建105中国公共安全学术版C h i n a P u b l i c S e c u r i t y . A c a d e m y E d i t i o n工作探讨总第5期6 , 2 0 0 6 , N o . 0 2W o r kD i s c u s s筑经营者由于临时思想作怪，安装使用电器设备不符合规范要求，电源线路乱接，随意性非常之大；经营、 生产、生活混合在一处，生火做饭，造成油气管理不 善；储存不符合要求，没有采用独立房间进行他隔，大 部分使用黑煤气及不安全的炉灶，发生火灾事故的几 率极高。从近几年违法建筑内发生火灾事故案例来看， 由于煤气爆炸、漏气和炉具不安全引发的火灾事故占 相当大的比例。如：2005 年 12 月 14 日中午 12 点左右， 南山区西丽街道沙河西路越众水泥厂院内一家无名家 私厂发生煤气爆炸事故。该厂就是一典型的违法建筑， 发生爆炸的厂房屋顶用铁皮搭设，四周为砖混结构维 护，爆炸时屋顶被巨大冲击力炸出了一个直径达两米 多的大窟窿，厂内漆黑一片，厂房四周玻璃被震碎，邻 近一间厂房的玻璃也有多处被震碎，爆炸的原因为工 人用点燃的煤气进行物品包装，由于操作不当，造成 了爆炸事故，当场炸伤了 3 人。2.6 擅自改变建筑物的使用性质。违法建筑搭建 时在经营和使用性质上具有不确定性，而是根据市场 行情和经济社会发展的进程进行招租、转卖，集经营、 生产、储存、住人、做饭于一体。国家建筑设计防火规 范GBJ16-87第 5.4.2 条明确规定：存放和使用化 学易燃易爆物品的商店、作坊和储藏间严禁附设在民 用建筑内，住宅建筑的底层如设有商业服务网点时，应 采用耐火极限不低于 3 小时的隔墙和耐火极限不低于 1 小时的非燃烧体楼板与住宅分隔开。问题恰恰是非法 经营易燃易爆化学危险物品的单位多数设在违法建筑 内；一些临时违法住宅楼在底层设置了大量的商业服 务网点、家庭作坊、小网吧、小影视厅、小餐厅等。有 些临时违法建筑在搭建时根据需要部分为单一的、专 业的经营和生产、仓储行业，但在经营期间受外部环 境影响无法经营下去时，改变原有使用性质，改作网 点、娱乐场所的占相当大的比例。2.7 经营者不重视消防安全，从业人员没有经过 消防培训。由于临时思想占据了整个经营过程，为此 大多数违法建筑单位和私营业主对消防安全是不重视 的，对存在的消防隐患不积极进行整改，没有建立分 类型的消防安全制度和岗位从业标准规程，没有对管 理人员和从业人员进行消防安全知识培训，致使大多 数违法建筑单位和经营业主不懂消防报警、不懂得消 防安全疏散、不懂得抢救初期火灾和抢救人员，这方 面的例子最典型的就属 2001 年南山区太子山农贸市场 火灾案例了，由于不懂消防知识，一经营业主在火灾 中失去了妻子。以上是违法建筑存在的最主要火灾隐患，除此之外，还存在其他一系列的火灾隐患及安全管理问题。3. 违法建筑火灾隐患排查整治工作中存在的问题3.1 督促火灾隐患整改的法律依据缺乏强制力。如消防法第 48 条第三款规定，对重大火灾隐患经 公安消防机构通知逾期不改正的，只能处警告或者罚 款，不能停产停业；对非营业性场所不及时消除火灾 隐患的，只能对其直接负责的主管人员和其他直接责 任人员行政处分或警告。从消防执法实际工作看，即 便是根据消防法，对营业性场所不及时消除火灾隐 患的可以责令停产停业，但事实上百分之九十以上都 不能得到执行。另根据消防法第 51 条规定，责令 停产停业对经济和社会影响较大的，由公安消防机构 报请当地人民政府依法决定，由公安消防机构执行。但 当地人民政府依法决定的形式是什么，法定时限应该 多长，消防法中没有具体规定，实践中公安消防机 构很难操作，往往使得消防执法程序中断，也客观上 导致火灾隐患整改起来很难。3.2 单位对火灾隐患的整改资金难以落实。火灾 隐患的整改往往涉及到资金问题，尤其增加消防设施 或改变建筑结构的整改更需要一大笔资金。在计划经 济时代，这笔费用由国家或集体划拨，相对容易解决； 而在市场经济条件下，有的企业由于单位经济状况欠 佳，有的由于企业领导的责任意识和消防安全意识淡 薄，所以决策者的眼睛里往往只有“效益”而缺少“安 全”和“责任”，他们没有看到安全是效益的保障，安 全的“效益”已经产生在经济效益里面，在他们的思想 中，消防安全是加大成本，所以能节约就节约，造成火 灾隐患难以整改，在隐患整改上找出种种借口拖延或 推脱。3.3 责任主体方面的原因。由于市场经济的复杂 性，出现了许多新的情况，如业主与物业管理单位之 间、房东与租赁户（部分场所的经营者甚至是经过好 几次转手的租赁户）之间如何分担整改责任的问题。公 安部 61 号令对消防管理的各方责任有了明确的规定， 在火灾隐患整改上也可以参照其中的规定落实各方责 任，但现实中经常会出现相互推脱整改责任的情况。3.4 行政干预造成火灾隐患。有的地方政府片面 强调招商引资环境，无视消防法律法规的规定，出台 土政策、土规定，限制消防部门执法，为“形象工程”、 “政府工程”等开绿灯，规避消防监督，致使遗留先天 性火灾隐患。3.5 社会环境及体制机制方面的原因。长期以来， 社会上形成“消防工作就是消防部门的事情”的错误106总第5期6 , 2 0 0 6 , N o . 0 2工作探讨中国公共安全学术版C h i n a P u b l i c S e c u r i t y . A c a d e m y E d i t i o nW o r kD i s c u s s认识，造成公安消防机构在消防工作中唱“独角戏”的局面，虽然消防法律、法规规定了政府、相关部门、企 业等各个方面的责任，但在实际工作中还远远没有形 成社会合力。防法规，用法律法规的形式，明确社会各个消防安全主体火灾隐患整治中的法律责任，规范全体社会成员 的消防行为，构建以法律责任为核心的消防安全责任 体系。在西方发达国家，对法律法规的制定和修订有 一套高效的机制，可根据新情况、新问题和新技术适 时进行修改，如日本的消防法几乎每年修改一次， 最多的时候一年修改 3 次，美国 NFPA（美国国家消防 协会）制定的规范标准也每年重新修订出版一次，这 对我们应该是个很好的借鉴。4.4 充分发挥政府及全社会的作用，实现火灾隐 患整改社会化。应借鉴武汉的经验，并根据消防工作 责任、主体多元化的特点，在全面落实火灾隐患整治 各项措施的基础上，全力推动各级政府和全社会共同 建立整治火灾隐患的长效机制，积极推进火灾隐患整 改工作社会化，在火灾隐患整治工作中构建全社会齐 抓共管的局面。4.5 强化以法律责任和行政责任为主要内容的火 灾隐患责任倒查制度。公安部刘金国副部长在深入贯 彻“二十公”精神全面推进“161”工程工作会议上的 讲话指出：“各级公安机关和消防部门特别是领导同志 要牢固树立预防为主的指导思想，切实把整个消防工 作的重心转移到预防上来，切实掌握同火灾作斗争的 主动权。”强化以法律责任和行政责任为主要内容的火 灾隐患责任倒查制度，是确保火灾预防防控关口前移 的一项重要制度。此处强调的火灾责任倒查不是非要 等火灾发生、人员伤亡、财产损失以后才开始进行，应 该通过法律手段和行政手段变被动的事故追究为主动 的事故防范。有关部门对发现的重大火灾隐患进行责 任倒查，对重大火灾隐患产生和存在负有责任的人员 予以追究，将有助于督促企业经营者落实消防安全责 任，警示消防监督人员认真履行督促火灾隐患整改的 职责。4.6 建立健全科学完善的违法建筑火灾隐患排查 整改机制。火灾隐患要被发现并且予以彻底消除后，没 有科学有效的工作机制是难以完成的。必须建立健全 科学完善的火灾隐患排查整改机制，充分发挥公安消 防机构的监督职能，发动社会参与火灾隐患整治的力 量，调动企业整改火灾隐患的积极性，火灾隐患整治 才能走出“整治、反弹，再整治、再反弹”的反复状态。 从当前消防工作实际来看，火灾隐患排查制度和挂牌 督办制度是发现、跟踪和消除火灾隐患行之有效的方 法。4.7 运用经济手段，实现火灾隐患整改市场化。当 前，对一个单位或场所是否存在火灾隐患是由公安消4. 违法建筑火灾隐患整治对策4.1 釜底抽薪。“公平”与“效益”是支撑和谐活力社会的两大基石。可愈演愈烈的违法建筑既危及公 平也损及效益。因此治理违法建筑已成为当今城市执 政者的要务。那么如何才能有效治理违法建筑呢？其 实基本思路仍不脱现代行为科学所介导的“抑制三段 论”：加强“反违”教育，使人“不愿”违法建筑；强 化“禁违”监管，使人“不能”违监；加大“打违”力 度，使人“不敢”违法建筑。这里的关键在强度，需长 期保持一种全社会对违法建筑的高压态势。然而治本 之策却惟有“釜底抽薪”截断违法建筑的厚利之 源！大力培植阳光型低端物业市场尤其是租赁市 场，通过增加供给源来吸纳巨大的低端和租赁需求。如 果合法开发商能够提供租售价格可与违法建筑相伯仲 的大量低端和租赁房源，将可从根本上缓解这一市场 的供求关系并有效遏止经久不衰的抢建违法建筑之风。 换句话说，就是要让合法开发商跻身被违法建筑者长 期垄断的低端和租赁物业市场，打破违法建筑者一统 低端市场、远离竞争威胁的不正常局面。为此政府应 尽快出台鼓励开发商涉足低端物业经营尤其是租赁的 相关政策。加强对违法建筑、违法建筑密集区、城中村 等的综合管理与治理，升高而不是降低入住的制度门 槛。将其变成“明媚的阳光社区”，使其中充满关爱、尊 严、温馨、洁净、和谐、透明和秩序，让那些有“阴暗 选择取向”的租住者无处可寻，也让那些违法建筑者 永远失却其“固定忠实的客户群”。4.2 打好消防“清无”攻坚战。为彻底消除违法 建筑的火灾隐患，各级消防部门要坚决贯彻执行市政 府关于“清无”的有关指示，全力落实消防“清无”中 的各项措施，利用今年“清无”的大好时机，坚决清除 民宅内搭建木阁楼住人、生产、经营场所，着重解决网 吧、垃圾收购点