关于倒闭企业财产执行的调研报告.doc

关于倒闭企业财产执行的调研报告东莞市作为全国的制造业和产品出口重镇，拥有数量巨大的各类法人或非法人企业。近年来由于受世界金融危机影响，又由于科技的高速发展和产业结构的调整，一些技术含量低、高耗低产、劳动密集型法人或非法人企业纷纷在日益加剧的市场竞争中倒闭。不少倒闭企业资不抵债，拖欠着工人工资和大量其他债务而不依法给付，也不依法进行破产清算，也不注销工商登记，企业经营者也为躲避债务而弃厂逃离或非正常撤离。这不仅损害了劳动者和其他债权人的合法权益，更严重危害了市场经济社会的健康发展和诚信社会的树立。我庭以辖区内2009年倒闭企业的基本情况和其所涉案件的财产执行过程为基础，分析了这些企业的倒闭原因和其执行案件的特点，总结了对其财产执行的主要做法和存在的问题，并针对所述原因、特点、采取的做法和存在的问题提出对策和建议，以期对企业出现倒闭后如何减少相关权利人损失、最大化维护权利人合法权益、保持经济健康持续发展和社会和谐稳定作出贡献。 一、倒闭企业的基本情况 （一）倒闭企业的概念界定和类型。在现代商法中，商主体指的是能够依商法规定以自己的名义直接从事商事行为、享受权利和承担义务的企业。这样的企业或曰商主体包括商法人、商合伙和商个人。在我国，商法人在组织形态上主要分为有限责任公司、股份有限公司、合作社；商合伙主要分为个人合伙、合伙性联营、合伙企业；商个人主要分为个体工商户、个人独资企业、私营独资企业。我国已颁布实施了公司法、合伙企业法和个人独资企业法，商事主体制度已经基本上建立。在上述这些法律中，既明确规定了公司、合伙企业、个人独资企业的设立程序，也明确规定了它们的解散和清算程序。我国已颁布实施的企业破产法也详尽规定了企业法人在资不抵债或无清偿能力时如何破产的退出机制。企业作为市场经济的基本元素和独立的商事主体，就应当根据自身的利益和判断作出生产经营决策，并对其后果承担责任。反映在法律上，就是要使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的商事主体。然而这些企业往往在决定停止经营时，并不依法结束自己的“生命”，而是采取非法解散或根本不解散、不履行正常清算义务或不申请破产、不依法注销工商登记，恶意逃避工资、货款等各种债务的非正常性倒闭方式。有的企业经营者或者自己弃厂逃离、或者悄悄转移资产后逃离，然后将一大堆“烂摊子”遗留给了债权人、房东、当地政府以及司法机关。本文调查研究的对象正是这样一些依照非正常方式倒闭的企业，这些倒闭企业的类型同前述商主体的各种分类类型相同。在倒闭企业中，还有一种类型是独具东莞特色的“三来一补“企业。“三来一补”是来料加工、来样加工、来件装配及补偿贸易的统称，“三来”即指由外商提供原料、技术、设备，由东莞的内地企业按照外商要求的规格、质量和款式，进行加工、装配成产品后交给外商，并收取加工劳务费的合作方式，“一补”即指外商提供或利用境外进出口信贷进口生产技术和设备，由我方企业进行生产，以返销其产品的方式分期偿还对方技术、设备价款或信贷本息的贸易方式。“三来一补“企业的投资外方通常是港澳台地区的个人、合伙企业或法人企业，亦有如英属维尔京群岛、萨摩亚群岛等其他国家或地区的个人和企业。由于目前我国没有法律明文规定“三来一补”企业的诉讼地位和法律责任等问题，司法实践的基本做法是将“三来一补”企业作为一种非法人组织，属于我国民事诉讼法第四十九条第一款规定的“其他组织”，具有诉讼主体资格，但不是独立的民事主体，故“三来一补”企业承担责任时，外方开办单位或个人应与“三来一补”企业共同列为被告，共同承担责任。但由于该外方位于境外，事实上难以对其进行执行，也就难以让其真正承担责任，所以在“三来一补”企业本来就数量众多的东莞，“三来一补”企业恶意欠薪倒闭和“走佬”的情况时有发生。另需说明的是，由于我国现行法律法规对个体工商户的解散和清算程序没有规定，对于个体工商户在市场经济中的退出机制处于无法可依的状况，由于个体工商户的经营者拖欠大量债务后逃离的情况也很严重，故经营者逃离的倒闭的个体工商户亦是本文的调研对象。 （二）2009年我庭所执行案件中对倒闭企业进行执行的基本情况。我庭管辖东莞市清溪镇、凤岗镇两个镇级行政区的标的额在五千万元人民币以内的一审民商事案件的审判和执行。我庭辖区内的两个镇均为国家统计局公布的全国综合实力千强镇，两个镇2009年的国内生产总值达到二百三十六亿元人民币，人均国内生产总值达到四万元人民币，户籍人口和流动人口超过六十万，有各类企业七千余家。在这样一个经济发达、企业林立的区域内，民商事纠纷自然数量不菲，其中有相当一部分就是涉及倒闭企业的。2009年我庭共受理执行案件3726宗，其中涉及倒闭企业的执行案件就有1667宗，共涉及倒闭企业63家，倒闭企业案件占全部执行案件的44.7%。在这1667宗案件中，涉及拖欠工资和经济补偿金的案件有1279宗，总标的额为人民币2555万元，执行到的标的额为1885万元，执行到位率为73.8%；涉及拖欠其他债权人的租金、管理费、水电费、加工费、货款等普通债权的案件有388宗，总标的额为7172万元，执行到的标的额为1377万元，执行到位率为19.2%。在63家倒闭企业中，涉及有限责任公司25家，占全部倒闭企业的40%；涉及“三来一补”企业23家，占全部倒闭企业的36.5%；涉及个体工商户13家，占全部倒闭企业的20.5%；涉及个人独资企业2家，占全部倒闭企业的3%。倒闭企业的类型未涉及到股份有限公司和合伙企业，这与股份有限公司经济规模大、融资能力强和股份有限公司、合伙企业本身注册登记的数量相对较少有关，事实上，有限责任公司、“三来一补”企业和个体工商户是我庭辖区内企业的主要形态，它们数量多、基数大，故在倒闭企业中所占的比例自然大。在倒闭的63家企业中，一般电子产品和五金塑胶类企业有31家，占全部倒闭企业的49.2%；玩具类企业有8家，占全部倒闭企业的12.7%；纺织和服装类企业有7家，占全部倒闭企业的11.1%；家具类企业有3家，占全部倒闭企业的4.8%；其他类的企业（包括百货、广告、户外用品、健身、商贸中介代理等）有14家，占全部倒闭企业的22.2%。 二、倒闭企业发生倒闭现象的原因分析 （一）受世界金融危机影响，国际国内宏观经济形势发生变化。2008年以来在全球范围爆发的世界金融危机从发达国家蔓延到发展中国家，全球实体经济均出现了前所未有的下滑，也直接冲击到我国的经济，由于我国的外贸依存度较高，这场金融危机使我国出口严重受挫，东莞企业多数是外向型企业，依赖国际市场，缺乏抵抗金融风暴的能力，因而集中在东莞的外向型和中小型的加工贸易企业的订单锐减，势必造成这类企业生产规模缩小、流动资金减少。部分企业由于自身实力弱小，抗风险能力差，在危机下被迫倒闭，这一情况又以“三来一补”企业和出口型的有限责任公司为甚。 （二）国家产业结构转型的调整力度加大、产业优化升级步伐加快、贸易税收政策调整。1、在产业结构转型方面。国家为平衡国际贸易收支，保持经济的可持续增长，产业政策调整力度不断加大，出台了一系列政策措施促进转变经济增长方式，这就使得一些高能耗、高污染、低技术的劳动密集型和落后产业型企业在无法适时转变的情况下被淘汰。东莞市作为珠三角区域的经济发达地区，也是广东省实施经济社会双转型的重点地区，东莞市政府实施“腾巢引凤”政策，有意识地将劳动密集型企业迁出东莞，政策导向的结果是这些企业“水土不服”，无法继续生存。东莞原有的粗放型、劳动密集型的企业已向内地、东南亚等地区转移，而大量这样的“三来一补”企业和个体工商户则直接被淘汰。2、贸易税收政策方面。2008年我国开始实施企业所得税法，该法明确规定了“两税合一”，取消了外资企业在税收方面的超国民待遇的优惠政策，使得内外资企业在税种、税率和税收待遇上相一致（外资企业由平均为13%的优惠税率转为与内资企业一样的30%左右的平均税率），改变了我国内外税法分立的状况。同时，我国还出台了一系列贸易政策，如出口退税率降低或者取消，出台新的加工贸易限制类产品目录等，借此引导加工贸易的梯度转移和转型升级，带动我国产业结构的提升和技术的进步。以上这些政策调整事实上对那些缺乏核心技术优势、对优惠政策较为依赖的加工贸易型中小跨国公司和“三来一补”企业来说影响较大。 （三）企业成本上升。1、人民币汇率升值且能源和原材料成本上升。人民币自汇改三年以来升值已经超过了20%，人民币汇率每上升一个百分点，出口企业的利润就下降一个百分点。由于加工成本加大，使得出口型企业竞争力下降、订单减少、利润更薄。而人民币升值也意味着劳动力和其他能源、原材料在内的中国商品更昂贵了。同时，近年来我国能源和原材料的价格不断上涨，一些以生产初级产品或以此为生产原料的中小型企业难以承担越发高涨的成本。2、劳动力成本上升。廉价的劳动力资源对于劳动密集型的中小型企业来说至关重要，因为中小企业劳动力成本要占到其总成本的20%到30%。近年来，我国特别是包括东莞在内的珠三角地区随着经济的高速发展，工人的工资水平上涨较快，2008年我国又开始实施劳动合同法，企业职工工资标准和福利水平进一步提高，又由于前述人民币升值的原因，企业的劳动力成本也不断提高，对中小型企业尤其是低附加值的劳动密集型加工企业的经营产生有较大影响，使其盈利空间进一步缩小。3、环境成本上升。改革开放以来我国对资本地引进一直“求资若渴”，但对于各种企业不加甄别地引入和设立，使得环境因素被大大忽略。近年来，随着科学发展观的提出，各种环境保护的政策措施出台，经济与环境的和谐发展更成为地方首长监督考核体系中的考核指标，各地特别是东部沿海地区越来越注重环保要求，开始有选择性地招商即有意识地发展技术密集型、高附加值、低排放的行业，限制甚至拒绝劳动密集型、低附加值、高污染、高能耗的企业，从而使大多数“三来一补”企业越来越难以生存，最后被淘汰、倒闭。 （四）企业自身经营管理不善。部分企业的经营者缺乏合理的经营理念，管理水平低下，有的仅仅着眼于短期的利润回报，缺乏长远规划和全面的市场调查，不能适应激烈的市场竞争；有的对人、财、物的使用不当，控制力不足，一旦上下游企业出现问题时就引发资金链断裂而无力维持经营；还有的系经营者擅自挪用资金进行赌博或盲目扩张等，造成企业资金短缺，在外部经济大环境和法律政策环境发生变化的叠加因素下，最终导致经营者选择弃厂而逃、企业倒闭。 （五）中小企业融资难度大。金融危机以来，国家采取了货币紧缩政策，银行为避免和减少金融风险，对规模较小、抵押物又少、缺乏担保的中小企业和“三来一补”企业放贷非常谨慎、且手续复杂，中小企业很难从银行获得贷款，转而向民间借贷。去年我庭执行的63家家涉案倒闭企业中，有34家涉及借款合同、民间借贷纠纷。目前，民间融资尚不规范，缺乏监管，一些企业甚至靠高利贷来保证资金、维持生产，这些行为无疑严重影响了企业的正常经营，加剧了其倒闭的危机。 （六）相关立法和政府监管不完善。在立法层面，由于目前对企业倒闭之后企业主逃离没有相应的惩罚措施，在法律上也不追究其刑事责任，一些社会责任意识差、缺乏诚信的企业主就选择“一逃了事”。在行政监管层面，企业每况愈下通常有一个过程，因为没有相关部门对其真实经营情况定期考察、监督，使很多出现经营不善状况的企业没有被及时发现和控制，导致企业主携款逃匿，留下大量债务给政府部门收拾残局。另外，一些政府部门在引进外资的初期，为了加大外资引进力度，对于外资进入的审批并不严格，很多地区、街道为了完成招商引资的任务，对外资企业的一些违法行为熟视无睹，使一些企业存在虚报利润、偷税漏税及非法用工等地下经济特征，由于生产经营过程中存在的违法行为，也使这些企业倒闭时更倾向于非正常的撤离。 （七）企业的工会组织作用缺失。部分中小型企业和“三来一补”企业工会组织作用发挥不明显甚至根本就没有设立工会组织，因而职工合法权益得不到保障。职工维权意识较差，在自己的合法权益受到侵害后，往往没人愿意出头依法维权，对于长期欠薪的情况，漠然处之，一定程度上纵容了企业经营者的不法行为，也难以有效预防恶意倒闭情况的发生。 （八）清算程序复杂。根据我国公司法、企业破产法和外资企业法等法律的规定，企业申请终止后，清算程序包括成立清算组、通知债权人并公告、债权人申报债权、清算组清理公司财产、编制资产负债表和财产清单等诸多环节，如果注销企业资不抵债，清算组还应向人民法院申请宣告破产，需经过破产申请与受理、通知已知债权人并予以公告，人民法院确定债权人申报债权的期限、债权人会议通过和解协议、终止和解程序、破产程序终结、注销登记等程序，清算程序会变得相当复杂，从企业申请终止到注销登记往往需要一年甚至更长的时间，高昂的时间成本使许多企业“拖不起”，很多企业干脆径行倒闭、一走了之。 三、倒闭企业财产执行案件的特点 （一）倒闭企业数量呈逐年上升趋势，并在世界金融危机发生后达到高峰。2008年正是世界范围内的经济危机大爆发的时候，故这一期间倒闭企业特别是出口型和境外融资型的企业的倒闭情况尤为严重，这一类企业又以外资型的“三来一补”企业为代表。由于倒闭后的诉讼需要一定的过程，因而反映在当地法院的执行案件量上有一定的滞后性，2008年大量企业倒闭导致2009年法院执行案件中所涉倒闭企业的数量激增。在我庭2009年所受理执行的63家倒闭企业中，在2008年倒闭的的就有47家，其中“三来一补”企业有23家。而2007年，东莞市人民法院共受理的“三来一补”企业倒闭案件所涉及的倒闭企业为28家；2008年东莞市人民法院共受理的“三来一补”企业倒闭案件所涉及的倒闭企业为37家；到了2009年，撤销东莞市人民法院并设立新的东莞市第一、第二、第三人民法院后，仅仅属于东莞市第三人民法院的我庭，就受理执行了23家 “三来一补”企业的倒闭案件，三年来倒闭企业数量呈逐年上升的趋势明显，并在世界金融危机发生后达到高峰。 （二）倒闭企业欠薪与其他债务同时存在，负债额大，债权人债权受偿率较低。我庭2009年执行的倒闭企业案件为1667宗，涉及的倒闭企业为63家，除少量个体工商户未欠薪外，其他倒闭企业均存在既拖欠工人工资、劳动经济补偿金、工伤赔偿等债务，又负有关税、货款、加工款、借款、运费、保安费等其他债务的情况，债务种类五花八门、并且数额庞大。在这1667宗案件中，涉及拖欠工资和经济补偿金的案件有1279宗，总标的额为人民币2555万元，执行到的标的额为1885万元，执行到位率为73.8%；涉及拖欠其他债权人的案件有388宗，总标的额为7172万元，执行到的标的额为1377万元，执行到位率为19.2%。有这样的执行成果，还是因为上述倒闭企业中，有个别企业拥有土地使用权和厂房产权等价值较高的财产可供执行。事实上，绝大多数倒闭企业的固定资产远远不及其经营规模和负债规模，绝大多数倒闭企业的经营场地系向当地村集体、管委会或其他房东租赁而来的；其存放在仓库里的成品、半成品或原材料，其产权也属于订货商所有或属于海关所监管的对象；甚至一些机器设备都是融资租赁而来的或签订所有权保留的买卖合同而得来的，倒闭企业并不对其真正享有所有权。这就导致法院在执行这些倒闭企业的过程中，没有多少财产是可供执行和分配的，除了优先支付诉讼费、评估费、拍卖的税金、保管看守费用等都有困难外，有优先分配权利的工人工资、经济补偿金等也难以得到保障，更不用说其他普通债权了，因而债权人的债权受偿率普遍较低。从我庭2009年执行的倒闭企业来看，无财产可供执行的倒闭企业占了三成，普通债权受偿率在10%以内的企业占了五成，而普通债权受偿率能达到30%的企业不足一成。 （三）倒闭企业集中于劳动密集型和外向型加工企业，并以中小型企业为主。从我庭2009年执行的63家倒闭企业的产业类型上来看，有31家集中在通讯设备、计算机及其它电子产品、五金模具、塑胶类产品等制造业，这些领域均是我庭辖区内（事实上也是整个东莞市范围内）分布最广、发展最迅猛的行业，而其余的倒闭企业又集中于玩具、纺织服装、鞋类、皮革、家具等高能耗、高污染、低附加值的劳动密集型企业。由于上述各种行业和生产的产品没有自主的知识产权、产品技术含量低，产品的附加值也就低，企业只是扮演一个简单的制造者、加工者、贴牌者，而非设计者、创造者，利润必然稀薄，再加上经济宏观环境不好、市场需求变小，在日新月异的科技革新和日益上涨的人力、能源、原材料成本面前，自然面临被淘汰的境地。 （四）倒闭企业群体性纠纷多发、矛盾对抗性强、执行难度大，容易引发系列性社会问题。由于倒闭企业资不抵债的情况往往十分严重，经营者又突然下落不明，涉及劳资纠纷、买卖合同、借款合同、承揽合同等各种矛盾纠纷，有的倒闭企业甚至涉嫌非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪活动，关系到工人、供应商和其他债权人的切身利益，因而容易激发群体性事件。在倒闭初发阶段，大量失业的工人、亏本的供应商通常都情绪激动，或聚集在厂区，或集体到当地政府上访、投诉，常引发群体性堵塞交通、游行事件。在倒闭企业案件进入法院后，由于经营者逃逸不能直接送达，法院只能进行公告送达，遗存的财务帐目混乱、残缺，都给法院审理查明事实、及时作出判决和判决书的迅速生效带来很大困难。而在进入执行程序后，法院需对倒闭企业的财产进行清理、查封、评估、拍卖，需对债权进行统计，需对拍卖款项进行分配，其中又会涉及案外人以融资租赁、保留所有权、不动产权属争议等各种理由对倒闭企业提出执行异议等问题，有的案外人异议被驳回后继续提起执行异议的诉讼或普通个体诉讼。总之，倒闭企业涉案数量多、人数多、环节多、不安定因素多，审理执行期限较长且困难重重，容易引发劳动者、债权人四处上访和投诉，给法院的工作带来不小的压力和不良的影响。 （五）法院难以适用企业破产还债程序处理倒闭企业的财产。2009年我庭执行的倒闭企业既有属于企业法人的有限责任公司、个人独资企业，也有属于非企业法人的“三来一补”企业及个体工商户。一方面就企业法人而言，由于没有债权人或债务人对企业提出破产申请，而且即使提出了破产申请，由于企业倒闭后通常处于混乱状态，公章缺失、遗存账目混乱，有的核心财务资料甚至已被逃离的经营者有意销毁，故债权人很难向法院提交企业破产法所规定的倒闭企业的财产状况说明、债务清册、有关财务会计报告等资料，法院也很难开展相关债权债务的审核登记工作，因而这些倒闭企业不能适用企业破产法及民事诉讼法中企业法人破产还债程序的相关规定。另一方面就非企业法人而言，因我国现行的破产制度采有限破产主义，即非法人企业、自然人或其他组织均不具有破产能力，“三来一补”企业作为一种非法人组织，不是独立的民事主体，而个体工商户虽是独立的民事主体但我国法律并没有对其破产或者资不抵债时退出市场的机制程序有所规定，属于主体不适格，因而均不能适用企业破产法及民事诉讼法中企业法人破产还债程序的规定。当前，法院只能以普通债权实现方式处理倒闭企业财产，通过个体诉讼确认债权，在执行过程中，以参与分配的程序对以上这些类型的倒闭企业的财产进行处分和分配，用以清偿债务，同时在分配过程中参照企业破产法的规定确定清偿顺序和分配方式。 四、对倒闭企业进行财产执行的主要做法和存在的问题 （一）在出现企业倒闭现象时，我庭采取与多部门和组织联动的机制，快速反应，依据相关债权人申请对倒闭企业财产进行诉讼保全，以稳定秩序。按东莞市一贯的做法,倒闭企业拖欠工人的工资可由厂房业主（即出租方）先行出资垫付，以安抚和遣散工人，维持社会稳定，出租方垫付后可随即向法院起诉，并在执行阶段就垫付的工人工资予以优先受偿，同时工人亦可就经济补偿金、工伤赔偿等向劳动仲裁部门申请仲裁后向法院申请执行，其他债权人则可直接向法院立案起诉。对于生产经营规模较小、工人人数较少的小型倒闭企业，其厂房通常是向当地村（居）委会租赁使用的（当然也有其他厂房业主出租的情况），当地村（居）委会和劳动部门一般都会直接向我庭通报有关倒闭情况和欠薪情况，在垫付工资过程中需要法院协助参与的，我庭也会积极参与、协调，并对工人如何进一步维权和供应商货款如何按法律渠道追讨等问题进行解答、引导。对于工人人数较多、供应商较多、社会影响较大的中大型倒闭企业，我庭也会积极采取和响应与辖区政府、村（居）委会、劳动、公安、司法、信访、税务等部门和组织的联动机制，迅速赶赴倒闭现场，联合实施稳定工人情绪、安顿工人生活和安排垫付工资的事宜。同时，为了保护债权人的合法权益，首先要防止倒闭企业内的财产如机器设备、车辆、原材料、产品、办公设备等动产的灭失和流失。由政府指派公安干警、治安队接管和控制局面，防止有人偷盗、哄抢，维护社会的稳定秩序。垫付工人工资的债权人、供应商等债权人可迅速向法院申请诉前财产保全或者立即提起诉讼、同时申请法院进行诉讼保全。法院将依法采取查封、冻结等保全措施，登记、制作财产清单，以确保这些资产不被非法转移、转让、损毁。另外，对倒闭企业、“三来一补”企业的外商投资方、个人独资企业和工体工商户的经营者在中国内地的其他财产、投资和对外债权，债权人亦可根据倒闭前与其交易往来的了解、或者自行调查的情况向法院提供证明材料，申请法院进行诉前财产保全、诉讼保全。但是，该做法存在的问题有以下两点。1、垫付工资存在的问题。就厂房业主先行代为垫付工资的现状，给出租方也带来了沉重的负担，恶意倒闭欠薪的经营者丢下一堆“烂摊子”一逃了之的现象，也使东莞传统的以出租厂房为主要形式的镇村集体经济的发展和收入模式受到严峻挑战。由于厂房出租方往往是村（居）委会，因而在当地政府的主导和施压下，垫付工资的重任由村（居）委会集体组织来扛，而村（居）委会集体组织的钱实际上是其集体成员的，垫付后又由于倒闭企业所留下的财产状况参差不齐，并不一定能全部追偿回来，因而代为垫付工资的实质是该村（居）委会的村民或居民为不良老板的欠薪行为买单善后。2、财产保全存在的问题。个别村（居）委会为了降低前述的风险，减少自己垫付工资的损失，避免进入法院处理倒闭企业案件的复杂司法程序中，不愿向法院立案也不愿申请诉前财产保全，甚至趁法院尚未采取保全措施之机“监守自盗”，私自转移和处理倒闭企业内的动产，侵害其他债权人的利益；而即使有的村（居）委会或其他债权人愿意按司法途径确认和实现其债权，又由于民诉法规定的诉前财产保全必须提供担保，而在企业突然倒闭时情况一般都十分混乱、紧急，债权人往往难以立即提供担保让法院在第一时间立即采取保全措施；而民诉法虽然规定诉讼保全并不一定要提供担保并可由法院依职权进行，但又需要债权人准备好立案材料先启动诉讼程序方能进行，这些都使法院的保全措施难以及时进行，使倒闭企业内的财产特别是动产处于一段较长的未被依法控制的不确定状态，有很大的流失风险，损害到那些诚实信用、依法维权的债权人的利益，也损害了司法的权威。 （二）诉讼保全后，我庭以普通债权实现方式处理倒闭企业财产，通过个体诉讼确认债权，再对倒闭企业的财产进行执行用以清偿债务。前文关于倒闭企业财产执行案件的特点中已经分析过，法院难以适用企业破产还债程序处理倒闭企业的财产，而只能通过债权人各自就自己的债权向法院立案起诉的方式予以确认和执行，而劳动者则通过申请劳动仲裁的方式确认其债权并向法院申请执行。在审理和执行这些倒闭企业的个体案件中，由于企业关门倒闭，应诉材料、判决书、执行通知书、财产评估报告等各种需要送达的法律文书均不能直接送达或邮寄送达，只能采取公告送达的方式，在审理过程中也只能适用普通程序、缺席审理和缺席判决。 虽然这种做法是严格依照我国民事诉讼审理和执行的规定程序进行的，但是实际操作过程中仍存在以下两点问题。1、审理、执行中的虚假债务问题。由于社会的诚信机制没有建立，法律中的漏洞仍然存在，企业倒闭时普遍管理混乱、公章缺失，一些倒闭企业的经营者和投资者与某些债权人或第三人私下串通，通过出具欠条、借条、拟定虚假合同、填写虚假送货单、对账单等形式虚构债务，然后也通过个案起诉的方式企图使这些虚假债务合法化，并在法院分配执行款项时套取其份额，有的个案为了规避由我庭管辖，还出现了以协议管辖的形式寻求向其他法院起诉，以其他法院作出的生效法律文书申请执行的情况。同时，由于在审理过程中倒闭企业往往不到庭，或者即使到庭也对这种实际上有利于自己的虚假债务采取十分“配合”的态度，法院难以否定一些虚假证据的证明力，从而导致合法形式下的虚假利益得到保护。在执行过程中，倒闭企业的经营者和投资者同样可以以这种非法的形式与案外人串通，并提出执行异议和案外人异议，在程序上拖延执行，在实体上直接侵害其他债权人的合法权益。这一问题还容易引起其他债权人的投诉信访和新的群体性纠纷,使社会矛盾加剧。2、审理、执行期限偏长的问题。由于对倒闭企业大多只能采取普通程序、缺席审理、缺席判决、公告送达的模式推进各个个案司法程序的进行，因而甄别证据、查明事实的难度加大，而一部分应诉的倒闭企业利用诉讼手段有意拖延诉讼时间，要么如前所述虚构债务“制造”诉讼或“制造”案外人执行异议，以达到对债务“金蝉脱壳”的目的，要么随意提起管辖权异议及对裁定结果上诉、随意追加当事人或第三人、随意提出执行异议等，以达到迟延支付债务的目的，这些都导致审理、执行的期间偏长，降低了司法效率。而偏长的期间又使倒闭企业的财产灭失、流失的风险加大，容易引起当事人的不满，损害了司法权威。 （三）采取变更保全方式的措施，采取主动执行制度，在评估、拍卖过程中对倒闭企业的财产以摇珠方式委托评估，视实际情况对动产和不动产以摇珠方式分别委托拍卖，提高债权人利益实现率。所谓变更保全方式，就是指倒闭企业案件尚在诉讼审理时，根据债权人的申请，就裁定对已被保全查封的财产进行拍卖，保存拍卖后的价款。这一措施的优点在于：1、率先采取执行处分性措施，提高了司法效率。改变了债权人需要获取到生效法律文书作为执行依据方能启动执行程序、法院方能采取执行措施的惯常做法，使对倒闭企业财产的评估、拍卖与审判同时展开，待债权人获取到生效法律文书申请执行时，就可以直接参与分配，节省了时间。2、降低了被保全财产的灭失、流失风险。动产长时间存放，难免因人为或自然的原因发生减少或损失，尽速予以拍卖后由法院保存价款，对于尽职履行保管职责的保管人（一般为厂房业主）可以避免偷抢、意外灾害的发生，降低保管人的保管义务，而对于居心不良的保管人，亦可防止其“监守自盗”，维护其他债权人的共同利益。3、减少了看守费用，也维护了拍卖财产的本来价值。财产的保管看守费用是要从拍卖款中先予扣除支付的，所以财产越快处理，产生的看守费用越少，可以进行分配的执行款就越多。同时，财产存放时间过长（特别是一些不宜久存的动产）价值就越低，先予拍卖可以使财产尽可能的以较高的评估价值进行拍卖，更好地保障了债权人的权益。4、避免厂房空置，避免出租方的损失进一步扩大。在倒闭企业财产被保全查封期间，厂房不能使用，厂房的出租方不仅要垫付倒闭企业的欠薪还要承受厂房不能继续出租受益所带来的无形损失，这也是很多房东不愿意走司法途径和申请财产保全的重要原因。而变更保全方式后，使厂房“解放”出来继续出租，可以减少这种损失，实现物尽其用。所谓主动执行制度，是指法院对已经超过履行期限的生效民事法律文书，不需经当事人申请，而直接移送立案执行的制度。在实务操作过程中，我庭立案时即送达主动执行告知书给当事人，向其告知该制度和相关权利、义务、风险；审理完毕并作出裁判后，在送达裁判文书同时向债权人送达主动执行确认书由其自行选择是否由法院主动执行；未上诉的，案件生效且履行期限届满后，由我庭自动移送案卷材料立案执行；上诉的，由我庭跟案书记员跟踪二审裁判文书生效和履行情况并依前述方式移送立案执行。针对倒闭企业案件的执行，这一制度的优点在于：1、债权人不必自行申请执行，避免了讼累。2、法院可以比债权人自身更加及时地启动执行程序，使债权人更加及时地参与到分配过程中去，加大了对债权人的保护力度。在评估、拍卖过程中，我院以公开摇珠的方式确定委托评估、拍卖的专业机构，保证了司法委托的公平、公正、公开。并且我庭在评估、拍卖工作中，本着要有利于高效率和最大价值化地处分财产的原则，在分清倒闭企业财产的具体类型、性质、数量的基础上，有针对性地将动产与不动产以及不同的动产分开委托评估、拍卖，使债权人能够在相对更快地获得分配受偿的同时，还能够经多次拍卖多次分配受偿，并且这样的多次拍卖有利于拍卖的财产以更高价格成交，有利于更好地保障债权人的权益。 但是变更保全方式的措施存在的问题在于，该措施是由已经起诉的债权人提出申请启动的，而由于倒闭企业的各个债权人均是通过个体诉讼的方式确认债权，债权人数量不明，各个债权人获知企业倒闭信息的时间不同，各自起诉的时间也不同，法院在裁定同意变更保全方式时采取的是主动处置倒闭企业财产的方式，未征得也不可能征得所有债权人同意（特别是那些尚未起诉的债权人），就先行将倒闭企业的财产拍卖变现，而有可能拍卖的财产涉及抵押、融资租赁、所有权保留，而这些财产的权利人不知情或未起诉、晚起诉的话，就有可能无法优先受偿或返还原物，从而损害这些权利人的权益。 （四）拍卖后按照参与分配制度，明确可供清偿的倒闭企业的财产范围和可以受分配的债权的范围，参照企业破产法的规定确立清偿顺序及分配方式。最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见和关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）两个司法解释规定了强制执行中的参与分配制度，适用该制度的债务人规定为公民、其他组织和未经清理或清算而撤销、注销或歇业且财产不足清偿全部债务的企业法人。由于倒闭企业（包括“三来一补”企业和个体工商户）财产在拍卖后往往会出现金钱债权执行竞合的情况，因而上述规定对于那些无法适用破产制度的倒闭企业按照参与分配制度进行处理提供了法律依据，为债权人提供了一条公平受偿的法律途径。我庭在拍卖倒闭企业财产后，依照企业破产法的规定就清偿顺序和分配方式制作分配表，该分配表需要明确可供清偿的倒闭企业的财产范围和可以受分配的债权的范围，因此需要穷尽各种财产调查和处理措施。倒闭企业的财产范围方面，除已经拍卖的所得款外，我庭还会对债权人提供的具体可查的财产线索进行调查核实，并主动在东莞市范围内的银行（其中工行的系统可以查询到全国范围）、国土、房管、车管、工商五部门进行查询，查询到的存款、土地使用权、房产、车辆、股份或投资均予以扣划或查封、处分，得款作为分配表中可资分配的财产；可以受分配的债权的范围方面，该范围包括的是已经申请执行的债权、已经起诉但尚未取得执行根据可以予以预留分配额的债权以及被准许参与分配的其他债权（如保管倒闭企业财产的看守费用等共益债务、海关申报的欠税等）。分配表确定在对享有优先权、担保权的债权人依照法律规定的顺序优先受偿后，按照各个执行案件债权额的比例进行公平分配，对于已经起诉但尚未取得执行根据的债权人可以预留其份额。在分配表制作完成后，由我庭召集进入参与分配程序的全体债权人召开债权人会议，分配表上的分配方案获得这些债权人一致通过后即对各债权人按其分得的金额进行交付，预留了份额的债权人待其取得执行根据后再予交付，预留份额多于应分配数额的，多余部分再向其他债权人分配，预留份额少于应分配数额的，不再予以分配。交付完成后，由债权人向我庭提供倒闭企业其他可以继续依法执行的财产，各债权人均无法提供并同意法院终结对其个体执行案件本次执行程序的，我庭裁定对倒闭企业的剩余债务终结本次执行程序，本次执行程序结束。 但适用参与分配制度对倒闭企业财产进行最后执行和分配的做法还是存在两点问题：1、在公平价值上的问题。倒闭企业的其他债权人想要申请参加到他人已经开始的执行程序中来，就应当取得执行根据或至少已经起诉。但事实上全体债权人不可能均知道或者均同一时间内知道企业已经倒闭的信息，也不可能知道债务人即该企业的财产是否足以清偿到期债权（依照我国法律的规定，除上市公司外其他企业、个人是没有义务公开其财务状况的），甚至不知道是否已有其他债权人起诉、是否已经开始了针对债务人的执行程序，由于参与分配制度没有类似于破产程序中的公告和申报债权的程序，法院、申请执行人、被执行人都没有通知其他债权人的义务，所以其他债权人很有可能因为不知情而未起诉，或者已起诉但未及时申请参与分配，使得其他债权人错过参与分配的机会，债权难以公平受偿。2、在效率价值上的问题。由于法院是以个体诉讼的方式确认倒闭企业债权的，并不能公告通知、督促债权人行使诉权，而是一种被动等待债权人诉讼的局面，而如前所述，债权人得知企业已倒闭的时间不同、债权到期的时间不同，债权人起诉的时间也不同，因而债权人申请执行或申请参与分配的时间自然也不同，由于倒闭企业的财产在被清偿前，符合条件的债权人都可以申请参与到已经开始的执行程序中来，从而使得法院对倒闭企业的执行期限一再拖宕，甚至执行法院要一再重新制作分配表，导致执行程序不能迅速终结。 五、对策和建议 （一）事前预防 1、完善立法，加大对倒闭企业恶意逃逸的相关责任人的责任追究。对于未经清算、注销而非正常倒闭、歇业的企业及其股东、出资人、负责人或经营者，按照我国现行法律体系的规定，其只会承担民事和行政上的责任，而缺少对倒闭企业逃债特别是逃“薪”的股东、出资人、负责人或经营者刑事责任的追究制度（当然恶意倒闭过程中涉及现行刑法所规定的抽逃出资、合同诈骗、逃避追缴欠税等犯罪行为的除外）。这不利于有效预防和制止恶意倒闭和恶意欠薪逃匿的危害性行为，不利于保护广大债权人特别是普通劳动者的合法权益，应当在刑法中增加相应罪名以增加威慑和追究力度。我们欣喜地看到，在首次提请十一届全国人大常委会第十六次会议审议的刑法修正案（八）草案中，就增设了“恶意欠薪罪”的规定：“有能力支付而不支付或者以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬，情节恶劣的，处三年以下有期徒刑或拘役，并处或者单处罚金，造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”这表明了在一定情形下追究有上述行为的人员的刑事责任的合理性和可行性。另外，在民事责任方面，我国公司法第二十条第三款规定：“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”最高人民法院可以就该条文进一步作出一些具体情形的细化规定，指导司法实践，从而使债权人能更加准确、有效地要求恶意倒闭逃债股东承担民事责任。 2、做好企业设立的入门审查，把好审批登记关，并做好“三来一补”企业的转型工作。工商部门和外经贸部门在企业设立和外资项目的审批过程中要严格按照有关法律法规进行，加大对公司合同、章程、可行性研究报告的审核力度，对注册资本少、产品技术含量低、附加值低且租赁厂房的小项目，应当严格把关，从源头上控制项目质量。针对东莞“三来一补”企业量多面广的现状，要尤其注重对“三来一补”企业向三资企业的转型升级。 3、引导和加强企业产品升级换代，进行产业结构调整，提高技术含量。地方各级政府应当加强和改善招商引资的环境建设，既要加强基础设施等硬环境的建设，也要提高资本、劳动力、技术等软环境的服务水平，以吸引企业进行研发投资、积极技术创新。另外，在招商引资时，要有选择性地引进有利于产业升级的投资，更多地选择技术含量高、产品附加值高、带动性强的企业，不仅要把工厂引进来建起来，还要把研发、设计、销售等上下游环节引进来，形成具有产业聚集效应的现代制造业和现代服务业。而那些劳动密集型、产品低附加值、低技术含量型的企业，自身也要进行内部改革，加速产品升级换代，进行产业结构调整，找准和适应有效的市场，从而更好地生存下去。这一点也是预防倒闭的根本之策。 4、简化清算程序，缩短清算时间，加强对撤资、清算的企业的法律服务机制。长期以来我国都存在重引资，轻撤资的状况。引资时往往措施优惠、程序快捷，而撤资时却手续繁琐、程序冗长。而且在实际操作过程中，地方政府相关部门因为税收、就业等原因，即使不有意为难，至少也不会态度积极，这些都变相增加了清算和撤资的难度，也在某种程度上“刺激”了不良老板的“逃跑”心理。因而应当建立合法、成熟、便捷的企业退出机制，取消不必要的限制，简化繁琐的手续和清算程序，尝试设立企业清算援助服务机构，将工商、海关、税务等部门的手续整合集中办理，以加强政府办事效率，协助企业做好清算撤资的工作。同时，政府设立的企业清算援助服务机构还可以与那些符合资质的律师事务所和会计师事务所一道，在政府机构的推动下和律师事务所和会计师事务所的参与下，为投资者提供更好的法律服务，让其了解我国法律对非正常倒闭的追究机制，指导投资者顺利地办理清算注销手续。 5、加强对企业诚信和守法经营的舆论宣传工作。在现有的法律体系下，政府主管部门应当进一步密切与辖下企业的沟通与联系，多渠道、多方式（如通过会议、培训、走访等形式）对企业经营者进行诚信和守法经营的教育宣传，加强相关法律法规特别是劳动法律法规方面的宣传和政府相关政策措施的宣传，政策措施要稳定透明, 这样才能使企业经营者逐步熟悉法律、信任法律、遵守法律，有助于建立健康、公平、有序的市场环境。 （二）事中监管 1、加大政府监管力度，完善监督管理体制，建立对可能发生倒闭的企业的预警机制。对企业经营自主权的尊重并不排斥我们对企业经营行为必要的规范和监控。事实上，在企业非正常倒闭层出不穷的情况下，对企业的预警性监管机制已经显得相当必要。建立这种预警性监管机制应当多部门联动监督检查，并且就监督检查的结果形成信息通报制度，做好日常的管理监督工作，对企业的经营状态进行综合测评，实行分级监控管理和对有倒闭迹象的企业的重点监管工作。所谓多部门联动，就是指除了工商部门进行企业年检之外，劳动部门、税务部门、外资主管部门、海关也应当在日常的劳动监察、税收征管、进出口信息统计检查、加工贸易核销等工作中全面掌握企业生产经营情况并进行分类评级，对连续亏损企业、经营困难企业、生产和工资发放不正常企业列为预警级别并进行重点监控。企业所在的街道或乡镇政府、社区也应当对这些企业进行动态监控，了解把握企业的内部信息，及时发现企业的逃逸迹象，一旦发现不良势头，及时通报并配合有关部门依法采取措施加以控制。在联动监管的同时，各部门间还应做到信息共享、信息互动，建立起信息通报制度，这样更有利于对企业上述监管机制作用的发挥。 2、建立工资支付监控系统，探索设立由企业缴交的欠薪保证金制度。劳动部门在劳动监察、劳动信访过程中应当及时发现企业的欠薪问题，与当地村委会、社区等建立起工资支付的监控系统，对工资支付异常的企业采取督促纠正措施，对出现严重欠薪、经营状况极度恶化的企业，应当及时要求企业提供必要的担保，如企业无法提供或拒不提供，可以申请法院临时查封其财产，并引导工人进行劳动仲裁。另外，可以探索设立欠薪保证金制度，由厂房、设备或场地的出租方向承租企业筹集，分散欠薪垫付风险。当然，欠薪保证金的设立势必会增加经营者的投资成本，不利于吸引投资，故不一定要求企业在成立伊始就缴交，可以将其作为预警制度的一部分，要求企业在已经投资若干年后有较好的盈利能力时开始缴交，或者是递增式的缴交（即在企业投资设立之初不交或少交，以后每年递增）。另外，也没有必要要求每一家企业都缴交，对于规模较小、抗风险能力较差或者经营上出现某些不良迹象的企业，则应当责令其缴交。 3、地方党委、政府加强领导、协调和支持，形成各部门的联动机制和应急处置机制。这种联动机制和应急处置机制应当在日常工作中就建立起来，那就是在地方党委、政府的领导下，在综治信访维稳中心的平台内建立企业欠薪倒闭逃匿应急处置领导小组和工作机构，该机构应当综合公安、司法、劳动、信访、税务、海关等各部门共同参与，并制定倒闭企业的应急处置预案，明确各参与部门的职责分工、事件处置和应急保障等措施，使各部门在遇到突发性倒闭事件特别是涉案人数众多的企业倒闭时，能做到统一指挥、高效反应、各司其职、井然有序。 （三）事后救济 1、严格依据最高人民法院司法解释的规定，对倒闭企业相关责任人员追究连带责任，并将其信息纳入个人征信系统。根据最高人民法院关于适用若干问题的规定(二)的规定，有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东以及公司的实际控制人如果具有不履行正常清算义务、怠于履行清算义务、恶意处置公司财产或者骗取办理法人注销登记等多种情形，导致无法进行清算或给债权人造成损失的，这些个人应当承担对公司债务的连带清偿责任。因而应当严格追究上述人员相应的民事责任，对债权人进行法律上的事后救济。同时，还应当将上述人员的信息纳入个人征信系统，限制他们在我国范围内再进行投资、贷款或高消费等行为。如果上述人员在企业倒闭过程中的行为涉及犯罪的，还应当追究他们相应的刑事责任。 2、完善法院处理倒闭企业案件机制，合法高效地做好对倒闭企业案件的审执工作，建立健全劳动争议仲裁程序中的财产保全制度。法院在处理倒闭企业案件过程中，立案、审判、执行、信访等部门应当及时沟通、协调，建立统一、规范、快速、畅通的纠纷解决渠道。（1）在保全工作方面：应当建立快速反应、联动高效的机制，在财产被保全后，对被查封的财产的保管工作显得至关重要。从我庭2009年保全查封倒闭企业后遇到的实际情况来分析，现在的做法是由该倒闭企业所租赁的厂房的房东负责对被查封的财产进行看管，但是有八成的房东（包括集体、个人）均向我庭提出清理和搬迁财产的申请，以腾空厂房便于其继续出租，另外有近五成的厂房都遭遇过盗窃行为，超过二成实际发生了损失，被查封的财产被盗的情况屡屡发生，也并不排除个别房东为了自身利益“监守自盗”的情况。因此为了确保财产的安全，法院应当指定由最先起诉的债权人或有优先权的债权人或最大的债权人进行保管，并且应当创新财产保管的新模式，在此我庭提出两种路径选择：一是参照法院确定担保、鉴定、评估、拍卖机构的清单的做法和摇珠委托评估、拍卖机构的做法，由法院确定一个有资质的保管机构的清单，并由这些保管机构向法院提供一定数量的保管担保金，由法院指定的承担保管职责的债权人自行委托或摇珠委托上述保管机构中的一间对被查封的财产予以看守保管，产生的保管看守费用为倒闭企业的共益债务，优先予以支付；二是采取对被查封的财产购买财产险的做法，向保险公司进行投保，投保费用亦作为倒闭企业的共益债务，优先予以支付，至于由谁来购买保险，一般应当由承担保管职责的债权人来购买，也可以由各债权人共同协商后推举一人购买，还可以由各债权人按其债权额大小按比例平均出资购买。（2）在审判工作方面：法院可以设立专司倒闭企业案件的合议庭，配备熟悉倒闭企业司法实务、了解相关法律和政策的审判人员专门处理此类案件，以保证准确、高效地进行审理。（3）在执行工作方面：应当建立起法院和人民银行、工商部门、国土房管部门、车管部门、出入境管理部门、证券交易部门、海关等机构的信息通路，实现信息共享，确保及时查询和控制到倒闭企业的未全部转移的财产和不易发现的过境财产（如进出口货物、股权及投资、账户资金等），也有助于限制被执行的倒闭企业的法定代表人、经营者或主要负责人出入境并控制其人身。（4）在劳动争议仲