东北第二条亚欧大陆桥的区域经济价值、建设障碍及对策分析梁振民

东北第二条亚欧大陆桥的区域经济价值、建设障碍及对策分析梁振民摘要：开通东北第二条亚欧大陆桥是带动珲春图们江地区开发和促进东北亚国际经济合作的一项重大工程，有助于我国东北地区对外开放。从提出开通大陆桥到现在已经过去20年，但大陆桥始终没有全线贯通，其中最大的障碍是中国阿尔山至蒙古国乔巴山的“两山铁路”没有修建。究其原因是蒙古国政局不稳，中蒙两国领导人缺乏战略共识使得大陆桥建设一度搁浅。大国从中干扰，严重影响了蒙古修建“两山铁路”的积极性，加上吉林省对其重视程度不够。本文的对策构想如下：提请国务院就中蒙“两山铁路”建设纳入中蒙两国领导人的会晤日程，达成战略性共识；联合亚洲开发银行寻求资金援助和技术支持；成立大陆桥办公室协调具体事务，吉林省负责落实中蒙“两山铁路”和中蒙毗邻地区区域物流合作的具体事宜；加强文化交流和定期召开中蒙经贸洽谈会，为区域合作搭建平台。关键词：东北第二条亚欧大陆桥；中蒙“两山铁路”；次区域合作；东北亚地区中图分类号：F114.4文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1004-9479.2013.01.01320世纪80年代初，吉林省专家适应改革开放的形势，在省政府的大力支持下，开展了对我国珲春图们江地区开发开放的研究，重点对图们江通海通航与珲春图们江地区国际合作开发开放的研究；与此同时，也着手研究了东北第二条亚欧大陆桥的建设与开通问题1。1991年，联合国开发计划署（TheUnitedNationsDevelopmentProgramme，简称UNDP）在朝鲜平壤召开，会议宣布将俄罗斯西伯利亚与远东地区、蒙古、朝鲜、韩国、日本和中国东北地区列为东北亚经济圈（面积1646平方公里），并把贯通东北亚运输主干线的新“亚欧大陆桥”即第二条亚欧大陆桥，作为开发计划的首要之举2。第二条亚欧大陆桥东部以珲春为起点，沿图们吉林长春白城乌兰浩特，由中国阿尔山口岸出境，西部沿松贝尔塔木察格布拉格，最后到达蒙古国乔巴山，全程1691公里，绵延分布在东北亚经济圈的中心地带（图1）。西部可以经俄罗斯博尔贾连接西伯利亚大陆桥，东部经朝鲜罗津港或俄罗斯扎鲁比诺港进入日本海。由于大陆桥涉及到跨国主权问题，从提出开通大陆桥到现在已经过去20年，目前还处于条块分割状态，迟迟不能全线贯通3。面对世界政治格局的多极化大趋势，推动大陆桥全线贯通到了关键时刻。因此，笔者对大陆桥各段建设情况进行实地调研，重点分析区域经济价值，找出了阻碍大陆桥全线贯通的主要矛盾与问题，最后有针对性地提出推动大陆桥开通的对策与建议，这将对促进东北亚国际经济合作具有重要的理论和现实意义。1东北第二条亚欧大陆桥区域经济价值分析1.1促进东北亚各国之间建立更加紧密的合作关系冷战结束后，东北亚各国之间的紧张关系开始缓和，地缘政治让位于地缘经济，和平与发展成为时代的主题，为东北亚各国之间的国际经济合作创造了外部条件。经历了1997年的东南亚金融危机和2008年的世界金融危机以后，东北亚各国都认识到区域合作的重要性。因此，合作领域逐渐扩大，俄罗斯远东地区、蒙古、韩国、朝鲜、日本与我国东北地区在政治、经贸、安全、环境保护等领域进行了广泛的交流。合作方式不断创新，东北亚地区经贸论坛、投资贸易博览会、经贸洽谈会已经举办多届，为东北亚地区经贸合作奠定了坚实的基础。开通东北第二条亚欧大陆桥，一条新的“亚欧大陆桥”的形成将成为连接东北亚各国的桥梁和纽带，促使东北亚各国成为关系紧密的战略合作伙伴。其目的是巩固东北亚地区合作基础，提高东北亚各国之间的依存度，增加东北亚地区的整体实力。以此来提高东北亚地区区域价值，也为世界经济开拓一个新的增长极。1.2促进东北亚地区自然资源的有效配置东北亚各国之间的资源禀赋差异很大，地区之间亟需资源的供给和有效配置。如日本经济技术比较发达，但是资源比较稀缺。中国东北地区多个地区受资源枯竭的影响，部分资源型城市产业逐渐衰退。面临资源短缺的危机，寻找新的资源供应渠道是带动经济增长的必然选择。蒙古国东部地区煤炭、石油、铅锌等矿产资源储量比较丰富，其中塔木察格布拉格油田储量为2亿吨，阿都楚任煤矿储量为4亿吨4。俄罗斯远东地区素有“地下宝库”之称，自然资源极其丰富，其中天然气预测储量约为13.43万亿立方米，煤炭地质储量为5.5万亿吨，木材蓄积量为223.1亿立方米，在200海里海域内鱼类资源达到2300万吨5。朝鲜罗先特区的煤、铁矿石、菱镁矿、陶瓷原料等矿产资源丰富，海洋资源开发前景非常可观，而这些资源目前没有得到有效的配置，原因之一就是各国之间没有形成高速、整体、快捷的运输通道。如蒙古国东部的矿产资源只能通过乔巴山向北经俄罗斯博尔贾连接西伯利亚大陆桥运至俄罗斯远东地区的符拉迪沃斯托克港，全程3645公里。这样的运输条件无法保证资源快速到达东北亚各国。如果开通大陆桥，以乔巴山为起点，由阿尔山口入境，沿乌兰浩特白城长春吉林图们珲春，通过俄罗斯扎鲁比诺港或者朝鲜罗津港，可以直接进入日本、韩国，其运输距离只有乔巴山至符拉迪沃斯托克港运距的50%，少绕行2000公里以上。因此，大陆桥成为东北亚地区资源有效配置的运输通道，对于改善东北亚地区的投资环境意义非常重大。1.3以大陆桥为载体带动东北亚地区区域合作大陆桥绵延分布在东北亚经济圈的核心地带，全程1691公里，沿线覆盖人口达2.3亿6，一旦大陆桥全线贯通，将促进沿线地区产业、物流、旅游、文化的合作，给大陆桥沿线城市带来无限商机。一是在东部珲春图们江地区，建立边境经济合作区，采取“初加工在国外，深加工在国内”的合作模式。联合国内外投资主体合作开发珲春日本工业园区、珲春韩国工业园区、珲春吉港工业园区、珲春俄罗斯工业园区，发展加工贸易、转口贸易和边境贸易。中朝双方在朝鲜罗先地区建立中国工业园区，集中开发汽车及零部件加工制造业、电子产品、海产品和生物制药等产业。中俄双方在哈桑经济区，建立自由路港区，集中开发海产品、木材加工、煤炭等矿产资源。吉林省将农副产品深加工、汽车零部件加工、精细化工等新兴产业向兴安盟地区转移，拓展新的产业基地。以开通大陆桥为契机，发挥阿尔山口岸优势，与蒙古国东部发展跨境经济区合作。二是开通东北第二条亚欧大陆桥最终的目的是促进沿线的物流快速流动，组建大陆桥物流联盟，带动东北亚地区的产品加速向世界市场转移，将加快东北亚各国的产品进入世界市场的步伐。三是大陆桥开通以后，利用中、俄、朝、蒙四国的地缘优势，将蒙古草原风光、阿尔山温泉、长白山、朝鲜罗先地区、俄罗斯滨海边疆区、环日本海地区等特色别致的旅游资源整合成一条国际化旅游线路7，设立图们江无障碍旅游区，进入到这一地区的游客可以落地签证，在体验中、蒙、俄、朝四国的异国风情的同时，也将拉动东北亚各国之间的人流、物流和信息流快速发展。1.4扩大东北地区对外开放一是东北地区的交通主干线以哈大铁路为主体，大体形成了“四纵五横”的路网格局，而东北第二条亚欧大陆桥处于东北地区的核心地带，与哈大铁路、东边道纵横交错，使东北地区形成真正的“南北呼应、东西相通”的对外开放格局，推进东北地区的进一步对外开放8。二是为东北老工业基地开展跨境陆海联运提供了运输支撑9，大陆桥东部珲春市处于东北亚地理位置的几何中心，毗邻半径200公里以内的俄朝地区，分布着10个条件优越的深水港口（图2）。其中珲春至朝鲜的罗津港为93公里，至朝鲜清津港171公里。珲春到俄罗斯扎鲁比诺港63公里10。目前东北地区的农产品、煤炭、工业制品、汽车零部件通过大连港运输到韩国釜山港和日本新潟港，运输距离都在500海里以上，运输天数都在4天以上。如果通过扎鲁比诺港和朝鲜罗津港运达日本新潟港、韩国釜山港，运输天数在2天以内（表1）。三是吉林省、黑龙江省和蒙东地区可以通过朝鲜罗津港发展内贸货物跨境运输业务，创新“中外中”内贸货物国际物流运作模式。将吉林省、黑龙江省和蒙东地区农产品、煤炭、工业制品通过朝鲜罗津港将货物运到国内东南沿海城市，相比通过大连港运费将节省40%11。通过以上分析，运距短、时间省、运费低等可以提升产品在国际市场的竞争力。因此，开通大陆桥的意义不仅在于带动吉林省和珲春图们江地区的一区、一港，还可以辐射到黑龙江、蒙东地区，为东北地区利用两种资源和两个市场，参与国际市场带来新机遇。2东北第二条亚欧大陆桥各段的推进情况2.1中俄国际大通道推进情况中俄国际大通道“通而不畅”已经逐渐得到缓解。一是中国珲春俄罗斯扎鲁比诺港63公里的二级公路改造工程已经结束。珲春克拉斯基诺公路口岸的中方通关联检设施比较完备，俄方新建的克拉斯基诺公路口岸位于中俄边境线200米处，是国家一类口岸，通关查验设备主体改造工程已经完成，设立8条出入境查验通道。二是我国与俄罗斯国铁协调，2011年8月，珲春卡梅绍娃亚铁路已经恢复试运营。东北亚铁路公司正在对珲春国际集装箱场地和铁路换装站进行改造，经过改造后的换装站，换装能力由80万吨提升到200万吨。中俄两国联合对扎鲁比诺港进行扩能改造，2011年合资完成了扎鲁比诺港4号码头的5000平方米道路改造工程，对港口内的冷库进行了改造和扩建。三是扎鲁比诺港经过改造后，陆海联运航线也开始恢复试运营。2009年12月，中国珲春俄罗斯扎鲁比诺韩国束草日本新潟四国陆海联运航线进行试运营。由中国外运长航集团与日本新潟国际海运株式会社合作运营的中国珲春俄罗斯扎鲁比诺日本新潟陆海联运航线也开始试运营，双方签署了互为货物代理协议，正在商谈成立合资公司，使其业务保持常态化。2.2中朝国际大通道推进情况2010年6月，中朝圈河元汀里口岸大桥维修改造工程已经完工。2011年中朝共同开发、共同管理的珲春圈河罗津50.28公里的二级公路已经投入使用，中国与朝鲜已就合作开发利用罗津港达成协议，其中1号码头1号泊位改造工程已经完成，仓储容量4万吨，具备了年吞吐量150万吨装卸煤炭的能力。中朝两国为加快中国东北三省和罗先地区的共同开发的进程，至2011年底已签署总价值达到30亿美元的中国对罗先地区基础设施投资协议。根据协议，朝鲜罗先经济特区4、5、6号三个码头50年的使用权转让给中国，中国还将建设连接中国图们朝鲜罗津港的55公里的铁路以及飞机场和火力发电厂等设施。2012年10月，延边（珲春）经珲春市圈河口岸到罗津的国际客运班车正式运营。珲春市圈河口岸为“朝鲜元汀里口岸至罗津港公路建设施工队”、“内贸货物跨境运输”、“朝鲜罗津自驾旅游团”等业务开通“绿色通道”，通关效率大大提高，但是朝方元汀里口岸通关制度仍有很多限制，通关效率很低。2010年8月，海关总署批准吉林省开展内贸货物跨境运输试点业务，同年吉林省珲春市创力海运物流有限公司将300万吨煤炭经珲春市圈河口岸出境，通过罗津港1号码头换装作业，直接运抵上海外高桥码头，标志着我国“内贸货物跨境运输”项目正式启动。2.3国内阿尔山长春珲春段推进情况内蒙古阿尔山吉林省白城410公里的二级公路正在进行改造，白城长春珲春819公里的高速公路已经投入使用。阿尔山白城长春电气化铁路改造工程正在进行。2010年，长春吉林高速铁路已经运营，吉林珲春高速铁路已经开工建设。阿尔山口岸的两伊（伊敏伊尔施）铁路已经成功对接。阿尔山市政府为了修建中蒙“两山铁路”选址时绕开联合国在蒙古国东部设立的自然保护区，北移5公里重新选址修建了中蒙阿尔山松贝尔口岸大桥和口岸联检大楼，目前已经修建完毕。2009年10月阿尔山实现了临时通关，2012年口岸正式开放。2.4中蒙“两山铁路”推进情况中蒙“两山铁路”是由蒙古乔巴山至内蒙古阿尔山全程443公里（中方境内28公里）的一段。1939年，乔巴山塔木萨格布拉格段建有窄轨军用铁路，全程为190公里，1966年拆除，因此中蒙“两山铁路”成为大陆桥全线贯通的“盲肠地段”12。2002年，亚洲开发银行在东北亚地区就中蒙“两山铁路”建设的可行性进行了为期两年的论证，完成了四个可行性研究报告。2005年，在图们江区域开发第八次政府间协商协调会议上，中国政府代表团就中蒙“两山铁路”建设项目与其他成员国进行了积极磋商。蒙古国政府也与亚洲开发银行协商，希望在开通这一铁路过程中，获得资金支持和技术援助。在此期间，内蒙古自治区及兴安盟政府就中蒙“两山铁路”的建设问题多次进入蒙古国进行调研。2009年，兴安盟政府与蒙古国铁路局围绕中蒙“两山铁路”建设前期准备工作签订了合作意向书。2011年6月，国务院下发的关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见中明确支持“阿尔山口岸正式开放和建设阿尔山乔巴山跨境铁路”。3东北第二条亚欧大陆桥全线贯通的障碍因素分析3.1蒙古国内政外交复杂导致中蒙“两山铁路”建设一度搁浅一是由于蒙古在1992年放弃社会主义，实行多党制民主政府。内政外交比较复杂。从首任总统奥其尔巴特执政至今，几度更迭，已由一党政治转变为多党政治，现在仅有280万人口的蒙古国，执政党已经发展到14个。政党之间派别争执不断，相互制约，并且执政党频繁更换，导致政局不稳，影响其决策水平和政策的长期延续性。例如前蒙古国东方省省长兹詹拉布曾多次到兴安盟访问，同意修建中蒙“两山铁路”。2008年3月，东方省公民意志党进行弹劾省长活动，要求省长兹詹拉布辞职下台的签字民众达8000人。东方省前省长奥都巴雅尔也曾全力支持修通中蒙“两山铁路”，但因其出任蒙古国司法部部长而搁浅。二是虽然我国就建设两山铁路多次考察，兴安盟政府与东方省也签订了合作意向书，但是中蒙两国领导人对两山铁路的修建尚未纳入会晤日程，缺乏战略性共识，因此中蒙“两山铁路”的建设只停留于意向阶段，缺乏战略共识，致使中蒙“两山铁路”建设一再搁浅。3.2美俄大国从中干扰，影响蒙古国开通两山铁路的积极性前苏联解体后，俄罗斯积极参与蒙古铁路建设。早年俄罗斯与蒙古国成立了基础设施发展合资公司，目的是希望从蒙古国进口铀矿等战略资源，俄罗斯与日本已经签订合作开发蒙古国铀矿资源的协议，由俄罗斯港口出海可以直接运抵日本；另一方面，俄罗斯在拥有蒙俄乌兰巴托铁路股份经营份额的基础上，还指挥着蒙古铁路的战略布局。2010年，蒙古国政府宣布“新铁路计划”，新计划铁路将覆盖蒙古中部南部重要的城市和战略性大矿，即从南戈壁省省会达兰扎德嘎德开始，经塔旺陶勒盖煤矿、查干苏布拉格铜矿、宗巴音至东戈壁省，与连接中国和俄罗斯两国的纵向铁路相接，再经苏赫巴托尔省最终到达东方省省会乔巴山，全长1100多公里，计划两年时间建成13。该铁路修通后，可经俄罗斯博尔贾与西伯利亚大陆桥连接，直接通往俄罗斯远东地区的符拉迪沃斯托克港。这条新铁路没有与中国铁路对接，而是采用俄制的1520毫米的轨距，其目的就是把蒙古国与俄罗斯、俄罗斯在太平洋沿海的港口乃至亚洲市场连接起来，希望在伙伴国之间建立一种利益平衡关系。蒙古国地处中俄之间，战略地位比较重要。进入新世纪以后，美国也开始拉拢蒙古国，在经济、政治、军事、教育等领域与蒙古合作。将势力直接插入中俄之间的缓冲区域，目的是牵制中俄两国的利益，另一方面可以在中国周边设立防堵中国包围圈，以此来阻碍中蒙两国的经贸合作14。3.3国内城市间就中蒙陆海联运大通道竞争激烈蒙古国早年开通了乌兰巴托扎门乌德二连浩特集宁北京天津港的出海大通道，近期国内还有几家城市计划与蒙古国开通陆海大通道（表2），导致地区之间竞争非常激烈。通辽市正在酝酿开通俄罗斯博尔贾营口港的中俄蒙大通道，力争形成二连浩特之外的另一条中俄蒙欧亚大陆桥15；辽宁省自2006年起着手与蒙古国商谈计划开通锦州乔巴山的中蒙大通道，距离上相比其他几个出海口都具有很大的优势16；内蒙古呼伦贝尔市拟开通中蒙大通道，以阿尔哈沙特口岸为起点，蒙古境内与俄罗斯博尔贾蒙古国乔巴山对接，国内开通阿日哈沙特与两伊铁路对接的铁路，连接乌兰浩特白城锦州港陆海联运大通道17。以上这些中蒙陆海大通道是内蒙古与辽宁联合，通过辽宁省沿海港口进入环渤海经济圈。黑龙江省早年开通了东北第一条亚欧大陆桥已形成规模，经满洲里入境，连接绥芬河，最后到达俄罗斯远东地区的符拉迪沃斯托克港。而东北第二条亚欧大陆桥主体处于吉林省和兴安盟地区，位于东北地区的中部，由于南部辽宁省和黑龙江都有自己的出海口，导致吉林省的区位态势很不理想。加上呼伦贝尔、通辽、锦州想要开通的中蒙陆海联运大通道比东北第二条亚欧大陆桥具有距离上的优势，近期已经开始开工建设，而中蒙“两山铁路”还没有实质性进展。3.4吉林省对开通大陆桥重视不够由于外部和内部各种因素的影响，吉林省在推动大陆桥建设时始终处于不利地位。一是在推动东北第二条亚欧大陆桥开通过程中，东北地区黑龙江省、辽宁省与蒙东地区的赤峰市、锡林郭勒盟、通辽市、呼伦贝尔市在电力输送、能源开发、商贸物流等领域已合作多年18，唯独中部吉林省与蒙东地区经济活动联系非常少，原因是吉林省把更多的精力集中于长吉地区。二是早期国务院设立图们江开发领导小组，下设协调小组，对于推动大陆桥还谈不上具体推动，只是一般协调。2009年国务院批准设立长吉图开发开放先导区，成立长吉图开发办公室，但是对于推动大陆桥没有指定省级领导具体负责此事，更没有成立东北第二条亚欧大陆桥开发办公室。由于吉林省和内蒙古认识上不同步，内蒙古本身有11个口岸对蒙古国开放19，两省没有联合向国务院汇报开通大陆桥的具体事宜。4对策构想4.1提请国务院设立大陆桥办公室，协调国内外相关事宜在推动东北第二条亚欧大陆桥进程中，如果仅靠吉林省政府和相关专家学者来推动，力量显得比较薄弱。因此，提请国务院成立大陆桥开发办公室，建议由一名国务院副总理担任大陆桥办公室主任，协调各种关系和处理各种事务。一是针对两山铁路的前期立项、规划、审批、融资等问题，选择适当时机与蒙古国领导人进行会晤，就涉及的共同利益交换意见。增进互信，就中蒙“两山铁路”建设事宜达成战略性共识。二是我国与蒙古国联合亚洲开发银行就修建中蒙“两山铁路”寻求资金和技术支持，为中蒙“两山铁路”开通创造更多的有利条件，将中蒙“两山铁路”建设进程向前推动。三是面对国内东北地区多个省市都想与蒙古国开通陆海大通道竞争形势，提请大陆桥办公室联合国家发改委、交通运输部、商务部及东北三省与蒙东5盟市就建设亚欧大陆桥的相关事宜进行沟通，建立一种互惠互利的发展关系，争取在2020年以前，将上述几条大陆桥全部开通，合理分配货源数量，避免几条大陆桥之间不必要的矛盾。4.2由吉林省作为主体，负责落实大陆桥建设的具体任务吉林省作为推动大陆桥的主要执行者，一是联合兴安盟政府，对蒙古东部地区的生态环境、地质矿产资源、人口结构、经济发展水平、居民收入和消费水平等展开调研，完成中蒙“两山铁路”建设的可行性报告。同时提请国务院转发交通运输部、国家发改委，将中蒙“两山铁路”纳入国家铁路中长期发展规划。二是吉林省协助兴安盟政府建设中蒙阿尔山松贝尔跨境经济合作区，负责融资和后期管理等问题。开通阿尔山长春图们珲春之间的客运专线及货运专线，将阿尔山和珲春两个口岸城市对接，带动沿线城市之间的物流和人流快速发展。三是吉林省牵头，联合内蒙古自治区和兴安盟政府向外交部、商务部和海关总署汇报，申请将阿尔山口岸升格为国家一类口岸，实现常年开放。同时对俄、朝、蒙的口岸通关制度和进出口关税在中俄朝蒙四国之间展开谈判，建立“绿色通关”环境，降低通关费用，简化过境手续，提高通关效率，破解大陆桥“通而不畅”的制约瓶颈。4.3在中蒙俄朝之间展开区域物流合作一是由吉林省出资为蒙古国东方省、苏赫巴托省、肯特省三省提供电力、公路、产业园区等援助，增加蒙古人民对中国的信任度，充分掌握中蒙经贸合作的主动权，为中蒙之间修建两山铁路奠定基础。二是在中蒙边境毗邻地区建立阿尔山松贝尔跨国边境经济合作区基础上，发挥物流园区的主体作用，形成中蒙边境的物流集散地，开展转口贸易、加工贸易和边境贸易，提升阿尔山珲春横向物流通道的通行能力，与其他物流节点城市组成物流集散地，发挥大陆桥物流通道流通效应。三是加强中、俄、朝、蒙跨境物流合作，开展“江海联运”、“陆海联运”，使得“借港出海”形成常态化和规范化，发展“中外中”的内贸货物跨境运输业务。四是利用开通阿尔山长春珲春客运专线，开发中蒙长吉图精品旅游线路，联合东部环日本海、朝鲜、俄罗斯、韩国，将东北亚地区的跨境旅游业做大做强。4.4加强文化交流和定期召开中蒙经贸洽谈会，为区域合作搭建平台一是利用吉林省充足的教育资源，允许蒙古国学生到吉林省免费留学，培养更多的高级人才，作为中蒙两国交流的联络者。二是利用蒙古草原文化的同宗同源优势，在东北地区举行中蒙草原文化交流年会、中蒙草原旅游文化节等活动。三是每年定期在阿尔山市召开口岸经济论坛会议。在召开会议期间，邀请中蒙两国高层领导人和国内外相关专家一起参加会议，为阿尔山发展口岸经济及建设中蒙“两山铁路”出谋献策并不断提升口岸经济论坛会议的层次，将口岸经济论坛会议升格为大型中蒙经贸洽谈会，就中蒙两国的合作项目进行洽谈，将东北亚国际合作推向一个更高的层次。*致谢：在调研过程中，承蒙内蒙古阿尔山市发改委郑福广副主任和吉林省珲春市口岸办宋姣岩主任和王永刚的大力帮助，并提供了大量的宝贵资料，在此深表谢意。参考文献：1陈才，袁树人.东北亚区域合作与图们江地区开发M.长春：东北师范