城乡结合部社区管理的问题及对策

城乡结合部社区管理的问题及对策摘要：城乡结合部是介于传统意义上的城市和农村社区之外的第三类社区，在以往的社区研究中也处于相对边缘的地位。以襄阳市S社区为例，较详细地分析了我国城乡结合部治理面临的主要问题，从社区组织、社区功能和社会资本建设等方面探讨了城乡结合部社区整合的途径。关键词：城乡结合部；社区整合；襄阳市中图分类号：F301文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）35-0195-02引言对于处于城市扩张过程中的边缘区域，国外学界普遍使用的是“城市边缘区”（Stadtradzonen）、“城乡边缘区”（TheRural-UrbanFringe）、“乡村-城市边缘带”（Rural-UrbanFringeBelts）、城市边缘带”（UrbanFringeBelts）“、转型区”（ZoneinTransition）等概念。在笔者看来，中国的城乡结合部社区首先是在整个社会大转型过程中出现的，在当代中国，社会转型既是一个价值理想，也是一个理论范式，同时还是一个社会过程。这个社会过程在“总体性社会”和“市场社会”两种“非传统的”社会形态之间的转变，在此”现代化”的过程中形成了相当有中国特色的城乡结合部社区。城乡结合部目前出现的问题与我国长期实行的城乡二元管理体制密不可分。中国改革开放以来资源大部向城市倾斜，对农村缺乏应有的资源投入，而随市场快速发展起来的城乡结合部在政府眼中仍然属于农村地区，因此缺乏有效规划与管理，城乡结合部在相当程度上处于任由自身发展的状态，严重地制约了城市化进程，影响了经济发展、社会进步，亟待治理。与此同时，在计划经济时代对社会人员管理起过相当重要作用的中国单位组织却日益受到来自市场化的压力，国家与社会的同构关系被打破；市场化造成社会资源的重新配置和社会结构的重组，国家通过单位组织进行的单一行政性整合模式受到了挑战。越来越的管理需要下放到新兴出现的各类基层社区。要解决这个问题应从基层管理入手，即强化社区管理。社区管理是指在一定的组织内，为了维护社区的正常秩序，满足社区居民物质生活、精神生活等特定需要而进行的一系列的自我管理和行政管理的活动。本文拟以襄阳市S社区为例，对我国城乡结合部治理面临的问题及对策，谨陈管见。一、S社区的管理现状S街道地处湖北省襄阳市樊城区近郊，是襄阳市西大门，316国道和邓城大道横贯东西，襄荆高速公路连通南北，并留有出口。全街版图面积28.6平方公里，拥有耕地面积1.4万亩、滩涂资源近8000亩，农业主要以蔬菜为主，兼有花卉、粮食等经济作物，工业以民营企业为主体，现有工业企业近70家，是一个涉农型的街道办事处。随着城市规模的扩张，S社区快速由传统农业区转变为现代工商业区，村民变为居民，农村变为社区，农田变为工业和商场。目前，该社区现有常住人口3140户，总人口7450余人。二、S社区管理存在的问题（一）种粮不如种房，违法建设泛滥，亟须治理随着近年来城乡结合部地价的飙升，越来越多的社区居民开始大肆违规建房以期在拆迁时等到高额赔偿。目前，S社区存在的违法建设主要有，一是乡镇政府、村集体经济组织未经批准，擅自占用大量土地，用于建设厂房、商铺出让、出租；二是借农业结构调整、旧村改造等名义，规避用地审批手续或超范围建设，搞小产权房开发；三是通过出租、承包等以租代征方式，非法使用农业用地进行非农建设；四是村民未经批准强占边角地、绿地、耕地等，建房出租，谋取不法利益。其中，前三类属集体违法，第四类属个人违法，说明在违法用地方面乡镇基层政权、村集体组织与村民个人具有一致性。（二）城乡结合部管理体制不顺，从而引发许多社会矛盾城乡结合部说到底是随着城市的发展，以往近郊农村在向城市转化过城中形成的过度阶段，这种特性造成了其城不城，村不村现象，一方面它必须接受以管理城市为主的社区的领导，但又不能实施城市社区管理体制，另一方面其农村社区属性，决定了在土地所有权、户籍制度等方面只能实行农村管理体制。于是，就形成了城乡二元管理体制并存的交叉性矛盾，导致城乡结合部管理乏力和管理效率低下，最终只能是谁也管不着，谁也管不好。而管理体制交叉性矛盾与管理体制改革的滞后相结合，致使现行的管理体制大大落后于已经基本实现城市化，甚至高度城市化了的城乡结合部村镇的发展需要，因此出现了所谓城中村现象。特别是因为体制滞后，使土地所有权、户籍管理等问题难以解决，导致城乡结合部的社区建设不能纳入城市发展整体规划，形成了特有的户籍身份与职业身份严重不相符的特殊人群部落。（三）人户分离，农居混杂，流动人口密集，治安形势严峻城乡结合部的人口构成最典型的特征就是“农居混杂”，指农民与居民混聚在同一村落。主要情况，一是本地现代小区建成后，许多城镇户籍的居民随之迁来，与本地农民形成广义层面的农居混杂；二是外来流动人口中也是农居混杂，既有农民工，也有外地城镇户口的务工经商人员。尤其值得关注的是外来人口的快速集中和高流动性、人员构成的复杂性、素质的低层次性和较高的犯罪率，已严重影响了城乡结合部稳定发展。城乡结合部社区聚集了较多文化素质较低、法制观念淡薄、帮派性较强的流动人口，加上地方宗族势力和恶势力的抬头，极大地削弱了当地社会稳定的控制机制。另外，城市化进程中城乡结合部地区社会资本下降，其原有的“熟人社会”变成了新的“陌生人社会”，人们相互之间缺乏一定的互动网络与信任，行为容易“失范”。在调查中，我们着重对当地的社会治安状况做了针对性的调查，结果如表1。表1居民对所在地社会治安满意度调查如表1所示，有61.6%的受访者对当地社会治安状况表示满意，他们普遍认为当前的社会治安较以前有所好转，总体上呈现良好的态势；而剩余36%的受访者则给出了否定的意见，即不满意当前的社会治安情况，这些人认为当前的社会治安还存在诸多隐患和问题，亟须采取措施加以改善。综合来看，居民对当地公共安全给予了较好的评价，但仍需注意解决随时可能发生的公共安全问题，进一步提高公共安全指数。（四）基础设施不足，环境脏乱，公共服务落后一是社区居民娱乐健身设施较少，社区现有占地400多平米的文化活动广场，300平米的社区办公、老年活动用房，休闲小乐园。这些硬件设施能满足居住在社区办公楼附近的居民休闲娱乐需求，但不能满足社区其他角落居民的需要。二是商店较少，无固定买卖场所。例如，居民买菜是在路旁的小摊上，仅有8：00-9：00和17：00一18：00两个时间段营业，给居民生活带来不便。三是路灯稀少，草丛浓密，建筑工地多，易造成安全隐患。三、实现城乡结合部社会稳定发展的思路与对策（一）强化城乡结合部社区居民自治意识，促进社区自治目前城乡结合部社区治理乱象主要原因在于由村级管理模式向社区管理模式的转变过程中，符合社区建设需要的各类组织形式没有充分发展，以及相应的组织制度建设滞后。我们应该转变政府主导型的社区管理措施，把社会资本引入到社区管理中来，引导非政府组织、公众、志愿者、私人部门等多方力量参与，形成多元化治理的新格局。这种背景下，社区建设的方向就不应是国家化与行政化，而是通过改变政府对资源分配的绝对控制，逐步弱化政府对社区的直接控制和干预，适当从社区退出，培育社区居民自治的土壤。同时，重视中介组织的培育，把社区中的一些公益性事务转由中介组织或公益性服务组织承担，从而使居民委员会卸下重负，淡化行政色彩，由此促进居民的自我组织与社区自治。（二）培育社区社会资本加快社区整合社会学将人们之间的社会联系纳入资本范畴，提出了社会资本概念。帕特南运用社会资本的概念探讨市民社会与民主行政运作的关系，将社会资本界定为社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率，并减少群体内部的机会主义行为。社会资本理论认为，个体公民关心公共事务，并形成互惠合作的规范。网络是公民参与的前提条件与基本特征，活跃的公民参与是推进民主政治与获得良好制度绩效的有效保证。加强社会资本建设，提高居民的社区认同感，是实现社区整合的又一途径。城乡结合部社区面临着公共产品供给不足、社区成员复杂、管理难度大等问题，提高居民的社区认同度，能够弥补组织和功能整合上存在的不足。社区社会资本是一种群体视角的社会资本，它涉及社区居民间的交往频率，社区居民的交往越频繁，对其社区的归属感越强，就越能够在整体上提升全社区的社会资本，从社区工作的角度来看，也有助于社区各项工作的开展。基于S社区的实际情况，可以考虑以下可能的社会资本培育途径：第一，发展居民网络，推进社区参与。当前社区居委会的工作仍然以行政化方法为主，结合一定的群众教育、居民组织和机构间的协调；工作任务通过街道-社区-社区积极分子逐级布置。社区的积极分子网络主要由老党员、退休人员和老居民以及申请政府福利救助的居民组成，在S社区，积极分子网络还包括了原来的村委会成员。但是，这种居民网络正面临着社会资源和文化多元化的冲击；居民自主性资源和空间增加，对行政机构的依附性减弱，网络的组织性和动员能力不断弱化，居民政治参与兴趣消减，对社区居委会所布置的工作持消极怠工的态度，影响了社区居委会工作的落实。因此，发展新的居民网络显得极为迫切。在城乡结合部社区，要力争在原住民、拆迁户和外来流动人口这三类人群中培育积极分子，加强走访，增加居委会与他们的联系，突破原有的网络界限，以形成规模更大，动员能力更强的网络体系。第二，通过社区民间组织完善居民的有效参与机制，推进社区参与。在社区的各种组织中，法人团体具有中介性质，在各种功能组织、社会成分和利益群体之间可以起到链合的作用，能够在现代市场社会中承担起社会整合的功能。可以适当地培育志愿者组织、老年协会等社会团体，结合社区实际，设计特色服务项目，并利用社区场地和设备，组织各种志愿者活动及适应居民需求的服务，把重点放在宣传、发动、协调、监督