政府预算管理与监督的问题及完善思路

政府预算管理与监督的问题及完善思路【摘要】近十年的部门预算改革取得了初步进展，但仍然存在不合理的资金分配格局尚未根本改变、项目支出不够细化等问题，原因是基数加增长的预算模式仍然主导预算编制，预算约束力缺乏制度保障等。文章提出了必须真正转向按真实需求编制预算、加大人大监督力度等改革思路。【关键词】财政改革；部门预算；预算公开部门预算改革是我国政府预算管理与监督的核心环节，其总体目标是：从预算编制入手，全面提高预算管理的规范性、科学性和有效性，最终建立适应社会主义市场经济体制的科学规范、高效廉洁、完整统一、公开透明的现代部门预算管理制度。近十年来，部门预算改革取得了初步进展，但仍然存在不容忽视的问题，需要通过改革不断完善。一、存在问题及不足（一）不合理的资金分配格局尚未根本改变受历史因素影响，各部门预算经费宽窄不一。从2011年公布的中央各部委“三公”经费看到，各部门人均经费相差较大。通过对一些地方部门间人均项目支出、人均会议费、人均公务接待费进行计算分析比较，即使剔除基建经费及其他一次性经费，仍然存在明显的苦乐不均现象，一些部门人均会议费、公务接待费比党委、人大、政府几大班子还高。资金充裕的部门，在“一下”控制数下达后，就尽量列出各种项目把资金分配完，强调自身职能及工作的重要性，以各种名目申请预算拨款：一是与每年的重大活动相联系，列出相关项目，如新中国成立六十周年、建党九十周年、改革开放三十周年等，以举办纪念活动、系列展览、评比表彰、座谈会等形式伸手要钱；二是与中央确定的某项重大工作部署相联系，如打着学习实践科学发展观、创先争优、构建社会主义和谐社会、社会主义新农村建设、文化大繁荣的旗号，以组织比赛、建设示范点的旗号设立各种项目；三是与当地党委、政府确定的某项重要工作相联系，如安排与争创全国文明城市、卫生城市、生态城市、园林城市、双拥模范省（市、区）等相关的形象工程；四是笼统地以学习发达国家先进管理经验为由安排出国考察，以接待上级领导、外地参观学习的来宾为由列支业务招待费、专项业务费等项目预算。资金紧张的部门则只能精打细算，维持基本运转。（二）项目支出仍然不够细化尽管财政部门在部门预算编制说明文本格式及要求中明确要求对每一个项目支出都必须简要说明立项依据、经济和社会方面的绩效目标及主要内容、资金来源、已实施项目的进展情况等内容，但多数部门没有能够真正做到。有的只是强调本部门某项工作的重要性，列出某些文件或领导的要求，但没有法律或制度依据，更没有详细列出该项预算支出的具体用途及计算依据，也没有列出该项目预计达到的绩效目标。有些部门只是笼统地按惯例列会议费、培训费、调研费等，不少部门还以机动经费、特殊情况支出、待安排经费等名义列项目预算几十万元、上百万元，既不符合细化预算的要求，也脱离了监督。即使是列入预算支出绩效评价试点单位的部门，也没有选择重大或重点项目在预算编制时列出绩效目标、反映经济效益及社会效益的分项指标，使绩效评价的实施失去可供操作的依据。（三）部分资金分散，使用效益不高比较各部门安排的项目，可以发现不少相同或相似的内容。比如不少部门都安排与新农村建设有关的项目，如农家书屋、乡村学校少年宫、科技兴农、农民培训工程、农村清洁工程、科技电影下乡活动、农民体育健身工程等等，多个部门都掌握与“三农”有关的资金，重复安排，资金分散，使用效果自然难以提高。在项目支出中，有不少用于供养聘用人员。从统计数据看，各部门聘用人员数量惊人，编制外人员相当于编制数的一半多，都由财政安排经费。如某省份交警部门聘用的协管人员比正式编制人数还多，耗用大量财政资金，而各市县对协管人员支付的工资及社会保险标准相差很大。项目支出中安排的调研、会议、培训、出国考察过多过滥。其实，在本区域调研并不需要多少额外经费，车辆运行维护费已在基本支出中安排；座谈会、研讨会并不真正召开，而且多数会议完全可以在本单位会议室召开，不需要额外的经费；出国考察成了一种级别待遇，尽管中央三令五申，但从预算编制及执行看并没有实质性减少。（四）预算内容不够完整我国公共财政体制改革的方向是建立和完善由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成的有机衔接、更加完整的政府预算体系，把政府各方面的收支都纳入到这个预算体系中，通过预算来全面反映政府的收支总量、结构和管理活动。按照财政部2009年关于推进财政科学化精细化管理的指导意见，要全面推进国有资本经营预算，试编社会保险基金预算，全国的社会保险基金预算已在2010年试编，但地方政府基本上还没有编制国有资本经营预算和社会保险基金预算，大量公共资金游离于人大及社会监督之外。此外，各级政府还热衷于设立各种专项资金，如旅游发展专项资金、工业发展专项资金、水利发展专项资金、引进人才奖励专项资金等等，由政府直接掌握，既不细化，又不纳入部门预算，形成了游离于人大及其常委会监督的特殊资金。有的地方设立的政府专项资金占本级一般预算支出的1/3以上，不仅在编制环节监督薄弱，而且在执行中通过专户封闭运行，没有纳入国库集中支付系统进行管理，与部门预算改革、国库集中收付制度改革的目标相违背，不符合细化预算、加强监督的改革方向，也不符合预算的完整性原则。二、原因分析（一）基数加增长的预算模式仍然主导预算编制财政部关于编制2008年中央部门预算的通知、财政部关于编制2009年中央部门预算的通知要求：中央部门在“一上”预算时，除特殊情况外，申报的项目支出预算总额应控制在上年度财政拨款安排项目预算总额的120%以内。一些地方财政部门在下达编制部门预算的通知中仍然规定“原则上在上年项目预算批复数的基础上按增长10%以内申报”，以此控制项目申报规模。多年的实践已经证明，传统的基数加增长预算编制模式既不科学又不合理，这样的规定不符合部门预算改革的基本精神，也不利于部门预算的深化改革，不利于各部门资金分配的公平公正。（二）预算的约束力缺乏制度保障尽管宪法规定各级人大有审查批准预算的职权，但在行政主导的预算架构下，人大难以做“加减法”，比如指出某部门的某些项目支出不合理，但该部门的预算收支总额没有改变，因此，该部门只要另外列出一个项目，就可以继续使用这些预算资金，资金使用效益难以保证和提高。此外，部分地级市人大还没有开展预算初审工作，县级基本上没有将部门预算提交人大审查，仍是形式上按照部门编制预算，项目预算的编制粗糙，文字说明非常简略，人大财经委员会人手不足，专业人员缺乏，仍然停留在形式审查的阶段。人大自身建设还不适应预算监督的需要。一是人大代表的组成与预算审查的专业性不相适应，常委会及专门委员会组成人员又以退居二线的领导为主，人大会议期间以代表团形式分组审议，代表们的关注焦点集中在本地区经济和社会发展上，主要讨论政府工作报告，极少关注预算草案及部门预算。二是人大及财政部门难以对抗各个强势部门。目前，组织、宣传、统战、政法等部门一把手都是党委常委，地位比人大专门委员会高，级别比人大专门委员会及财政部门都高。在行政主导的预算决策机制下，政府领导倾向于扩大或维持自己的权力，因此把大量资金放在专项项目上，由政府集中掌握，没有分配到各个预算部门，然后在年度中间由业务主管部门提出使用方案，报经政府常务会议审批，事实上就是由政府主要领导决定如何使用。在这种情况下，人大无法实施监督，显然不符合细化预算的要求，不符合民主理财的原则，也不利于推进财政工作的科学化、精细化。（三）绩效评价还没有全面推开尽管财政支出绩效评价已经开展试点好几年，但采取部门自评、财政部门考评的办法，缺乏人大、社会公众、新闻媒体的参与，很容易导致走过场的结局，不能真正起到督促部门高效使用财政资金的作用。很多关键指标的考评方式是通过“查看项目实施单位相关档案”，如某地区设计的“基本公共卫生服务项目绩效考核指标”第三项一级指标“项目实施情况”、第四项一级指标“项目实施效果”中的“居民知晓情况”及“居民满意情况”就是如此，并不是通过评价实施方或中介机构开展独立调查获取，这样，考评结果很容易偏向被考评的部门或单位，难以客观地反映真实情况。被考评的部门或单位往往把精力放在档案的收集、整理上，档案的真实性难以保证。中央财政林业科技推广示范资金项目绩效评价指标体系中，组织管理等指标占70分，而直接体现实施效果的经济效益、生态效益、社会效益指标仅占30分，且具体指标及评分标准由各省自定，随意性较大，影响了绩效评价机制作用的有效发挥。预算部门对绩效评价态度不积极的背后是政府职能转变不到位。在公共财政理念下，政府职能进入经济建设型政府向公共服务型政府的转型阶段，但出于对权力的偏好，一些领域的改革相对滞后，机构重叠，职能交叉，人浮于事，仍然走不出“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。（四）部门利益绑架公众利益编制国有资本经营预算和社会保险基金预算的问题已讨论多年，关于2009年深化经济体制改革工作的意见（国发200926号）就已经明确：“深化预算制度改革，研究起草国有资本经营预算条例，试行社会保险预算制度，实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接”，此后，财政部出台了相关文件，要求加快试编国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算的步伐，但国有资产监督管理委员会与财政部一直存在不同意见，前者倾向于放水养鱼，后者希望将国有资本经营收益用于公共预算，双方争议较大，影响了改革的推进，使预算的完整性大打折扣。三、改进和完善部门预算改革的思路针对存在的问题，下一步的改革思路是构建起“部门负责、按需分配、细化预算、加强监督”的部门预算管理机制，继续深化部门预算改革，着力突破体制障碍，调整优化财政支出结构，大力提高财政资金使用绩效。（一）真正转向按真实需求编制预算为了控制各部门项目支出的申报规模，一方面，可以充分发挥项目库的作用，要求必须先申报列入项目库，完善单位项目库部门项目库财政部门项目库三级管理体系；另一方面，区分经常性项目、一次性项目、跨年度项目三种情况，规定经常性项目可以继续申报，跨年度项目按当年需要投入资金数申报，而一次性项目必须剔除，不能继续列入部门预算。为了更好地提高预算编制质量，应当进一步提前预算编制时间，做好预算项目的规划、调研、论证工作，在部门和单位内部发扬民主，同时发挥中介机构和专业人员的作用，将财政资金真正用于事业发展、保障民生。为深入推进新增资产预算编制审核工作，应当加快部门预算与资产管理相结合试点，增列部门现有办公用房、公务车辆、大型设备三项资产表，严格控制超标准、超范围配置固定资产。（二）加大人大监督力度首先必须改善人大及其常委会的人员结构，提高专职委员的比重，优化专门委员会、工作机构人员的年龄结构、知识结构，人大主任出任同级党委副书记，分管财经委员会的人大副职进入同级党委常委会。在目前行政主导的预算机制一时无法改变的情况下，制定人大提前介入预算编制的相关制度安排，避免出现人大会前初审时间紧、会中审批走过场的尴尬局面。可以考虑由分管财经委员会的人大副职、人大财经委主任参加预算审批领导小组，在确定“一下”控制数时发挥监督作用，促进财政预算决策的科学化、民主化。其次是由人大牵头统筹协调财经委员会、财政投资评审中心、财政监督检查局、审计部门等多个监督机构，科学分工，形成事前论证、评估和审核，事中跟踪、监控和纠偏，事后考核和评价，各负其责、各司其职、高效有序的监督体系。在试点的基础上完善以听证为主要环节的社会监督机制，扩大民意参与，健全决策程序。再次是加强市县级人大预算监督工作。应当从人员配备、制度建设、经费保障等方面予以加强，使部门预算改革不留死角，全面覆盖。还应将国民经济计划草案的审查与预算审查结合起来，既监督政府办事，又监督政府用钱，提高政府提供公共产品的质量，提高人民群众的满意度。（三）加快实施财政支出绩效评价从根本上说，需要实质性地开展财政支出绩效评价改革，列出便于考核评价的绩效目标及评价指标，改变部门自评的做法，由人大及社会公众参与，切实提高财政资金的使用效益。应突破评价结果运用的难题，大力推进绩效评价结果公开，对于绩效评价结果较好的，不应只是表扬或继续支持，而应采取直接奖励的方式；对于达不到绩效目标或评价结果较差的，除了调整项目或相应调减项目预算金额外，还应追究部门领导及直接责任人的法律责任、经济责任。只有健全奖惩机制，才能使绩效评价走上正确的轨道，成为提高财政资金使用效益的有效手段。（四）大力推进预算公开信息公开是一把利器，社会监督则是限制公权的灵丹妙药。社会监督必须建立在信息公开的基础上，只有社会公众的知情权得到保障，参与权、监督权才能有效发挥。近几年来，信息公开取得了一定进展，但与人民群众的期待仍然有较大差距。应当在以下几个方面予以推进：首先是督促地方各级政府部门在审计的基础上公开“三公”经费；其次是各部门公开预算收支总表、预算收入总表、预算支出总表三张表格，进而公开项目支出预算表；再次是先部门内部然后向全社会公布整本部门预算，不断强化监督力度。对于财政部门来说，应当在公布公共财政收入预算表、公共财政支出预算表、本级支出预算表、转移支