内设机构能做主送机关吗.doc

内设机构能做主送机关吗木子主送机关是中国共产党机关公文处理条例（以下简称条例）、国家行政机关公文处理办法（以下简称办法）规定的标识项目，是公文的重要组成部分。在阅读和使用公文中，不同的单位常见下列使用主送机关的情况： 如：人事部关于印发的通知（选自文书学 河南人民出版社 2006）其主送机关标注为:各省、自治区、直辖市人事厅（局），生产建设兵团人事局、副省级市人事局，国务院各部委、各直属机构人事部门； 再如某省档案局的一份通知，其主送机关为： 各省辖市档案局、省直各单位档案部门； 某省委组织部一份通知，其主送机关为：各省辖市党委组织部，省直机关各单位组织人事部门，省管各企业和高等院校党委组织部。等等，这种情况不一而足。粗粗读来，似乎很顺，仔细分析，就存在一个问题：上述主送机关中的“国务院各部委、各直属机构人事部门”，“省直各单位档案部门”，“省直机关各单位组织人事部门”，“省管各企业和高等院校党委组织部”能做主送机关吗？ 一、从主送机关的概念分析，内设机构不能做主送机关。 公文的主送机关是指公文的主要受理机关，即发文机关要求对公文予以办理或答复的对方机关。对这一概念应从以下几个方面理解： 第一，主送机关是机关，而不是内设机构。这里的机关是各种组织的统称，是指依照法律法规成立，具有法定的职责，并能独立行使职权，并以自己的名义对外行文的机关、团体、企事业单位及其他社会组织。从档案管理学的范畴讲，主送机关是一个立档单位，有独立的人事和财务，并能独立以自己的名义行文。而内设机构是为共同分工完成一个单位的法定职责而设立的。如：办公室、财务处、人事处、机关党委、业务处、科研处等。在单位的集中统一领导下，负责自己职责范围内的工作，包括承办公文。 第二，主送机关也叫收文机关，是与发文机关相对应的。发文机关就是公文的制发机关，是公文的作者，即依据法律成立的，并能以自己的名义行使法定的职能、权力和担负一定任务、义务的组织及其领导人。主送机关是阅知、办理或答复公文的机关。内设机构可以承办、贯彻落实文件，但既不能以内设机构名义对外发文，也不能作为主送机关（收文机关）。但办公厅（室）除外，不作为正式公文的函除外。 第三，办公厅（室）的特殊性。国家、省、省会城市党委、政府均设置办公厅，与党委的各部委、政府的各厅局一样分别是党委、政府的组成部门，是独立的发文机关和收文机关，也是一个独立的立档单位，可以在办公厅的职权范围内行文，也可以经党委、政府授权代表党委、政府行文。 而各类机关中的办公室是既是机关的内设机构，但同时是机关中的中枢机构，直接协助机关领导进行各项工作，对不必要以机关名义发文的一般性、事务性文件可以以办公室名义代表机关对外行文。如河南省档案局公文发布形式除了以省档案局的名义发布外，也可以以省档案局办公室的名义对外发文，主要用于印发各种会议通知，局领导在业务性会议上的讲话，局党委对科级干部的任免，及局机关内部各种事务和其他一般事项的通知。当以办公室名义对外发文时，已不仅仅是一个内部机构，而是代替机关履行义务。 二、从行文规则的要求分析，主送机关不能是内设机构 条例和办法对公文的行文规则都作了具体的规定，为主送机关的标注也提供了依据。概括有以下要求： 主送机关的标注，要符合机关的行文关系，根据各自的隶属关系和职权范围确定；向上级机关的行文，应当主送一个上级机关，如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送，但不得抄送其下级机关；向下级机关的重要行文，应当同时抄送发文机关的直接上级机关；部门内设机构除办公厅（室）外，不得对外正式行文，即部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关（包括本系统）制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项；与相应的其他机关进行工作联系确需行文时，只能以函的形式行文。 与行文规则的要求相联系，在标注公文的主送机关时，单一的主送机关，使用主送机关的全称或通用的简称；多个的主送机关，可按机关的性质、类别和其他隶属关系顺序排列。 特别是普发文件，主送机关较多，应注意主送机关标注的准确性和规范性。可使用同类机关的统称，排列时，同类型、相并列的机关之间用顿号间隔，不同类型、非并列关系的机关之间用逗号间隔。如2002年中共河南省委办公厅将以省委和以省委办公厅名义行文的主送机关调整为：各省辖市党委、省委各部委，省直机关各单位党组（党委），省管各企业和高等院校党委，各人民团体党组。 将以省委、省政府和以省委办公厅、省人民政府办公厅名义联合行文的主送机关调整为：各省辖市党委和人民政府，省委各部委，省直机关各单位，省管各企业和高等院校，各人民团体。 多级行文时，在成文日期左下方加括号标注印发传达范围：发至县级的，标注“此件发至县级”，公开发表的，标注“此件公开发表”。 公布性公文，如命令、决议、公告、通告需要向社会公布的文件可不标注主送机关。 三、从公文实践分析，内设机构作为主送机关的不当之处分析内设机构作为主送机关的原因，除了没有弄清主送机关与内设机构的根本区别外，还掺杂进了作为发文机关的主观因素：即通过对主送机关的详细标注实现发文机关对所制发公文能够得到有关单位相关部门的办理的期盼，传达发文机关对收文机关有针对性、准确处理公文的信息。但其实事与愿违，往往会影响到公文的正常运转和办理，存在明显不当之处： 1.混淆了内设机构和主送机关，既与文书学理论、档案管理学理论相悖，又与公文管理的标准、规范相左。 2.影响到公文的正常运转和办理。按照公文处理制度，当一个机关收到来文后，应由公文处理部门经过公文的收发、登记、分发、拟办等程序，根据公文的内容、机关的职能分工交由分管领导阅办，然后，根据领导的批示意见运转到相关的部门阅知、承办、贯彻执行。 如果主送机关标注的是内部机构，文书处理人员就会认为文件是给某一内部机构的，而不是给机关的文件，会不经过公文的登记，不经领导的传阅与批示直接交给内部机构。公文不经运转对公文今后的管理、归档造成难度，同时，对公文的贯彻执行也会产生很大的影响。因为不管属于哪个内部机构职能的工作，都是机关工作的一部分，都需要领导的重视、其他部门的协调和配合。 综上所述，对外发文中，内设机构作为主送机关是不正确的。 文章开头的事例中的主送机关“国务院各部委、各直属机构人事部门”，“省直各单位档案部门”，“省直机关各单位组织人事部门”，“省管各企业和高等院校党委组织部”应分别去掉“人事部门”、“档案部门”、“组织人事部门”、“组织部”，更符合理论和实际。 但在实际中，也有一些正式公文的主送机关位置是内设机构，又是合理存在的。如某一个单位关于