【课题研究结题报告】我国普通高中教育投入体制研究

- 1 - 课 题名称 ： 我国普通高中教育投入体制研究 课题批准号： 题类别： 教育部重点课题 课题资助经费： 2 万元 学 科分类 ： 教育经济与管理 课题鉴定时间 ： 2011 年 1 月 课题负责人 ： 沈百福 上海市教育科学研究院 主要成员： 杜晓利、占盛丽、李亚勍、覃利春、王 红、田 健、胡秀锦、毕春春、高菁澴 - 2 - 研究总报告 我国普通高中教育投入体制研究 一、 序言 ： 普通高中教育 既 是连接 义务教育和高等教育的重要一环，又是基础教育的重要阶段 。“十一五”末，我国将基本普及高中阶段教育，普通高中规模 的 继续扩大 ，办学条件和教育质量需要进一步提高，这些都对教育经费提出了更多的需求，然而我国 普通 高中教育投入却一直面临着短缺性问题 。首先， 目前我国普通高中生均教育经费不到 600 美元，与国际比较明显偏低，扣除经济发展水平的影响，用生均教育经费指数来衡量也明显不及国际平均水平； 其次， 各地区为促进普通高中发展，满足人民群众对高层次的教育需求，欠下了大笔债务，还清债务，减轻学校负担，需要投入大量教育经费； 第三，我国不同地区普通高中教育投入存在区域、城乡差距十分突出 。 为 缩小教育发展与教育投入的地区差距， 也 需要大量经费投入。 为解决 我国普通高中教育投入不足的问题，课题组分别从公共财政理论和教育成本分担等理论出发，分析了我国各地区普通高中教育经费投入的来源和构成，以及我国普通高中教育成本分担的基本情况，并重点分析预算内教育经费投入与学费收入的发展变化。同时借鉴国际经验，以期找出 解决 问题的出路。 二、 摘要 ： 本课题研究包括六个章节。 - 3 - 第一章是普通高中教育投入体制概述， 通过分析我国普通高中的教育行政管理体制和我国现行财政体制， 探 讨我 国普通高中教育投入体制。 第二章 ， 对普通高中教育投入研究进行综述并讨论课题研究的理论依据。课题组认为公共财政与 公共产品理论、教育成本分担理论、人力资本理论和教育公平理论是 本课题研究的理论依据。 第三章是分析我国普通高中教育投入，分别对我国普通高中教育经费投入总量、普通高中预算内教育经费、普通高中学费和民办普通高中教育投入进行分析；并专题分析了民办高中发展的影响因素。 第四章是普通高中教育投入的国际比较，分别对普通高中财政投入、普通高中学费、普通高中的生均经费指数进行了国际比较分析。 第五章，对我国普通高中教育投入进行评价，评价分为三个方面：一是评价普通高中教育成本（投入）分担比例是否合理；二是评价普通高中资源的分配 是否合理；三是评价普通高中教育投入的绩效是否得到提高。通过对 1998我国普通高中教育投入的分析与评价，课题组发现在考察的 12 个二级指标中，只有 5个指标是达到合理的标准，其他 7 个指标都没有达到合理标准。 具体地说，从普通高中教育经费的分担看，有 4 个指标是不合理的。一是普通高中生均预算内教育经费与人均财政收入比值不是提高，而是下降，这表明，随着政府财力的提高，并没有加强对- 4 - 普通高中的政府财政投入。二是学费占普通高中总经费比例不是下降，而是有所提高，说明在政府财力提高的同时，普通高中学生的个人经费（成本 ）分担比例不是下降，而是提高了。三是 普通高中生均学费与农村居民纯收入比值不是下降，而是提高了 ；不是减小，而是加大了农民的负担 。 四是民办教育举办者投入占普通高 中总经费比例，不是提高而是下降了，说明国家的民办教育政策并没有 增强民办教育投入举办者对普通高中投入的积极性。 从地区之间资源分配合理性看，也有 3 个指标是不合理的。一是中部地区作为欠发达地区，学费占普通高中总经费比例不是较低，却是较高，甚至超过了东部地区。二是中部地区的政府财政投入占普通高中总经费比例不是高于东部地区，却是低于东部地区。三是民办教育举办者投 入占普通高中总经费比例，作为发达地区的东部地区不是高于，而是低于中部地区。 如果把每个指标的得分定为 1，那末在总体 12 个指标中，只能得 5 分。 第六章， 是对我国普通高中教育投入体制改革提出政策建议。 课题组认为，我国普通高中教育投入体制改革，需要重点关注 四个问题。 第一、 我国 普通高中 投入 中， 政府 承担比例偏低。 在 1998尽管我国政府对普通高中 财政投入的努力程度逐步提高 ， 但与人均财政收入比较来看，我国普通高中生均预算内教育经费没有跟上人均财政收入的增长步伐。 数据分析表明，我国 1998 - 年 ，人均财政收入从 792 元提 高到 3884 元，财政收入状况不断改善。但是，普通高中生均预算内教育经费与人均财政收入比值却在不断下降，从 1998 年的 ，降为 2007 年的 。 国际比较来看，无论是我国政府投入占总经费的比例，还是普通高中生均教育经费指数，都处于劣势。 与 家相比，我国普通高中教育政府投入占总经费的比例在 50%间，位于政府承担比例较低的国家之列。 第二、我国 普通高中学费不断提高，超过了农村居民家庭人均纯收入的增长速度 。 由于普通高中属于非义务教育，因此学生个人及家庭需 要分担一些教育成本（经费）。随着 近 年我国公共财政体制的建立，公共财政的改善，个人分担普通高中成本（经费）的比例应该逐年下降。 但数据表明，我国普通高中学费收入是不断增长的。 1998，我国普通高中学费收入不断增长，元增加到 2007 年的 元。与居民收入 比较来看，我国普通高中生均学费也存在明显的不合理。 分析数据表明，1998我国普通高中生均学费从 411 元逐步提高到 1314元，与农村居民家庭人均纯收入比值也在提高，从 1998 提高到 2007 年的 ，这种变化是不合理的。 国际比较表明， 国外公立高中收费一般不超过成本的 10%，我们 要充分考虑学生家庭的承受能力，学杂费标准不应超过家庭收入的10%或者人均收入的 30%（国际上高等教育学费占家庭收入的比- 6 - 例一般也只有 10% 15%），其中学费最好控制在人均收入的 20%以内。 第三、 普通高中民办学校举办者投入占普通高中总投入 比例 不断减少， 应重点关注 如何提高民办学校举办者投入的积极性 。 民办教育投入是公办教育投入的必要补充，目前我国民办普通高中没有得到充分的发展，民办高中举办者投入占普通高中经费的比例不断下降， 如何提高 民办学校举办者投入的积极性，值得研究。1996 年 以来 ， 我国民办普通高中在校生 占 普通高中在校生的比例逐年增长， 1996 年为 2006 年增长到接近 10%。然而，2005 年以后，民办普通高中 在校生 的年增长率急速下降，到 2007年已经开始出现负增长，民办普通高中在校生人数占普通高中在校生人数的比例也从 2006 后开始有所下降 。尽管 1998 年，全国民办高中举办者投入 元， 2007 年达到了 元，但在 1998 间 ，民办高中举办者投入占普通高中经费 比例 从 降到 1998 年，我国民办高中举办者投入占民办高中经费总投入比例为 到 2007年 降 为 减少了 百分点。数据表明，这些年，民办高中教育经费虽然大幅增长，但是举办者投入占整个普通高中总经费的比例却在下降，而且占民办高中投入比例也在下降。 这些都 表明，民办高中的投入问题没有真正得到解决。 第四、 经济欠发达地区普通高中投入不足，凸显政府职能缺位 。按照政府应有效弥补市场缺位的职能要求，在市场发育不成熟的- 7 - 地区，政府应更多履行投入职能，补充市场的不完善。在我国 ，东部地区经济较为发达，政府投入占普 通高中总经费比例相对来说可以较低，中、西部地区经济欠发达，政府投入占总经费比例相对来说应该较高。 但 数据分析表明， 1998，虽然东部、中部和西部地区普通高中预算内教育经费占普通高中总经费比例都在不断提高，但 2007 年，中部地区普通高中预算内教育经费占普通高中总经费比例为 比东部地区低 4 个百分点。1998，中部地区学费占普通高中总经费比 例一直高于东部地区。 显然， 不符合“ 经济发达地区民众收入高，民办普通高中举办者投入占总经费比例应当较 高 ，欠发达地区应当相对较低 ”的基本常识 。 通 过以上分析， 可以看出，目前我国普通高中教育投入体制改革的关键 是 要 提高 对普通高中的投入，其中最重要的是要提高 政府的财政投入。 据此，课题组提出三种方案，进行论证。 方案 一： 面对我国普通高中投入不足的矛盾，我国普通高中教育投入体制改革最 理想的方案是政府承担普及普通高中的全额财政投入 ，此方案为我国普通高中教育投入体制改革的 高方案 。 高方案 的 优点 ，一 是 有国际经验和实践基础；二是有利于推进我国普通高中的教育公平。但此方案最大的缺点在于给中央政府财政带来巨大压力。 方案 二： 借鉴国际经验，我国可以尝试实行动态的普通高中教育财 政投入机制，此方案为我国普通高中教育投入体制改革的 中方- 8 - 案 。 实现 我国 普通高中教育投入体制的动态化和差异化管理 ，首先需要区分地方政府的财力情况。可根据人均 中西部、城乡为依据 进行区分，实现中央和地方普通高中经费投入的合理分担 。 中 方案 的 优点 与高方案一样，都是有国际经验和实践基础的，但相对高方案，中方案在保障普通高中教育公平方面略有欠缺。中方案的缺点是给中央政府和地方政府都带来财政压力。 方案 三： 我国普通高中教育投入体制改革较为 可行的方案 是， 在增加政府投入比例 、 从而减少家庭 和个人的成本 分担比例的同时，利用政 策引导，促进民办学校发展，加大举办者投入 ，此方案为我国普通高中教育投入体制改革的 低方案 。 针对此低方案提出以下政策建议。 课题组认为，改革我国普通高中教育投入体制 ，应该 主要 集中 在两个方面。 一是 加大政府财政对普通高中的教育投入，减轻学生个人对普通高中经费（成本）的分担 。 （ 1）对比人均财政收入增长速度，起码使我国普通高中的生均预算内经费增长速度不低于人均财政收入的增长速度。（ 2）针对我国 中部地区普通高中预算内教育经费占普通高中总经费比例较低的现状，政府应重点增加中部地区普通高中的财政投入，充分发挥政府弥补市场缺 位的功能。（ 3）对比居民家庭人均纯收入，使我国普通高中学费增长速度低于居民家庭人均纯收入增长速度，降低 个人分担普通高中成本（经费）的比例。 - 9 - 二是 进一步鼓励 民办教育发展，吸引民办教育举办者增加对普通高中的投入。 （ 1）制订具有可操作性的政策法规并切实落实。各地政府应制定促进当地民办高中发展的政策措施，比如在招生政策上，给予民办高中更多的自主权；在 民办高中的土地使用、人才引进、资源分配、证照办理等方面给予 支持。 （ 2）增加政府对民办普通高中教育的资助。 在政府投入中增加对民办普通高中的分配比例 ，给予民办教育更多的补助 。一方面 按公办教育的标准来 规范民办普通高中的发展；另一方面，给予民办普通高中一定的财政资助。 （ 3）明确区分营利性民办高中和非营利性民办高中，鼓励并规范民间商业资金对民办普通高中教育的投入。从我国 的实际来看， 具有营利性的举办者投入仍然是民办教育发展的主体资金来源 ， 也有一部分热心教育公益的教育学家和社会商业人士，也希望通过投入民办教育来实现其回馈社会的美好愿望。 为此，需要对营利性民办高中和非营利性民办高中进行有效区分，鼓励 社会 资金 对民办教育投入 。 （ 4）正确引导舆论，为民办普通高中发展提供较为宽松的环境。 政府应正 确引导社会舆论，大力宣传民办高中教育发展 增加了教育供给方式的多样化和选择性，为更多的 人提供了接受教育的机会，提供了选择学校、选择接受教育内容的机会 ， 在一定程度上缓解了我国现代化建设对 普通高中 教育的多种需求与现有教育规模有限的矛盾。 - 10 - 研究线路设计 图 ： 我国普通高中教育投入分析 普通高中教育投入国际比较 我国普通高中教育投入评价 分担比例是否合理 资源分配是否合理 投入绩效是否合理 评价结果 形成三个方案 论证选择 最适方案 政策建议 三 、主体部分 目录 第一章 绪论 . 1 一、研究的目的与意义 1 二、研究的方法 2 三、文献综述 2 四、理论基础 7 第二章 我国普通高中教育投入体制概述 . 13 一、我国普通高中的教育行政管理体制 13 二、我国现行财政体制 15 三、我国普通高中教育投入体制 23 第三章 我国普通高中教育投入分析 . 33 一、我国普通高中教 育经费投入总量变化 33 二、普通高中教育预算内教育经费分析 36 三、普通高中学费分析 45 四、民办普通高中投入分析 51 专题分析：民办高中发展的影响因素分析 . 58 第四章 普通高中教育投入的国际比较 . 81 一、普通高中财政投入的国际比较 82 二、普通高中学费的国际比较 90 三、普通高中生均经费指数的国际比较 91 2 第五章 我国普通高中教育投入评价 . 92 一、普通高中教育成本的分担 92 二、资源分配的地区差异 97 三、教育投入绩效 103 四、评价结论 106 第六章 我国普通高中教育投入体制改革的政策建议 . 111 一、我国普通高中教育投入体制改革需要重点关注的问题111 二、我国普通高中教育投入体制改革的方案论证 115 三、改革我国普通高中教育投入体制的政策建议 121 参考文献： . 125 1 七 绪论 一、 一、研究的目的与意义 1.（一）研究的目的 通过对 我国普通高中教育经费投入进行分析与评价，找出普通高中教育投入 体制 中存在的问题，并在借鉴 国外经验的基础上， 提出解决我国普通高中教育投入不足的具体思路和方案，以期推进普通高中 教育 进而推进整个高中阶段教育健康和可持续发展。同时希望政府能够 切实履行公共财政职能，推进基本公共服务均等化 。 2.（二）研究的意义与价值 目前，我国普通高中规模发展与投入不足的矛盾进一步凸显，政府投入比例不断下降， 2005 年预算内教育拨款占总投入的比例仅在 42%左右，部分地区 甚至低于 40%；普通高中生均预算内教育经费仅在 1900 元左右，不及普通本科学校的三分之一，部分地区生均预算内教育经费甚至低于 1000 元，不及有些地区普通小学的一半。由于政府教育投入不足，有的高中学校为满足人民群众对高中教育的需求，不得不向银行贷款新建校舍，欠下沉重的债务，制约了学校的发展。投入不足成为制约普通高中发展的“瓶颈”。 2 对普通高中投入体制进行系统研究，从我国普通 高中投入的现状及未来的发展需要出发，借鉴国际经验，提出解决我国普通高中投入不足的 方案 ，对于解决我国普通高中投入不足，促进普通高中发展，满足 人民 群众对高中教育的需求，实现各级各类教育的协调发展都具有重要的 价值和现实意义。 二、 二 、研究的方法 课题组将通过文献分析、数理分析等方法，研究经济、文化和教育的关系，历史、现实和未来的关系，理论和实践的关系以及材料、指标的系统性、逻辑性和典型性的关系，综合分析我国普通高中发展投入的现状，提出解决普通高中投入不足的思路和举措。 三、 三 、文献综述 普通高中教育是连接义务教育和高 等教育的重要一环，也是基础教育的重要阶段。普通高中教育发展中 需要研究的问题和关注的领域有很多，其中对普通高中教育的经费及投入是高中教育重点关注 ，也是较为热点的研究领域。 关于我国普通高中教育投入的研究， 陈国良 1、刘泽云 2、沈百福 3 4 5、陈文娇 6、陆璟 7、 杨颖秀 8、张凌洋 9等都有过相关研究。相关研究认为，我国普通高中教育经费存在如下的问题。 1 陈国良 ， 大学、高中收费问题与成本分担 J;教育发展研究 ; 刘泽云 ， 我国普通高中经费政府分担比例问题研究，教育与经济， 3 1.（一）教育经费紧张，城乡、地区差距很大 沈百福在我国普通高中预算内教育经费及学费的地区差异分析文中指出 ， 1995，我国普通高中经费快速增长，但是预算外教育经费增长高于财政预算内教育经费的增长，在我国普通高中教育经费来源构成中，财政预算内教育经费占比例连续下降。普通高中预算内教育经费占总经费比 例的地区差异分析表明，我国中部地区上级财政支持力度不够，导致高中教育经费中预算内教育经费占比例偏低。教育经费短缺已经影响了高中教育提高自身质量的发展，韩朝阳 10在经济欠发达地区普通高中实现可持续发展的几点思考 一 文中 ， 分析 了 高中教育经费短缺的原因， 并指出， 最值得关注的原因是教育成本的不断提高，面对教育信息化的要求，学校要不断添置和更新教学仪器设备，而这些设备更新换代的周期又很短，经常运转和维护费用又相当 高 ，除硬件外，还要不断购置大批软件；其次，教学用房和其他设备、校园建设的费用也都在不断增长。廖贤润在农村 普通高中面临的挑战与对策 11文中也指出农村普通高中的办学条件改善速度很慢，基础设施差，设施陈旧。刘世民等 12在农村普通高中教3 沈百福 ： 我国普通高中预算内教育经费及学费的地区差异分析，上海教育科研 沈百福 、 杜晓利：城市居民教育支出：一个案例分析，教育理论与实践 沈百福：我国普通高中学费的地区差异分析，当代教育论坛， 半月刊 6 陈文娇，高中教育成本分担的理论与实证分析 J，江西教育科研， 陆璟，高中学费政策的比较研究 J，上海教育科研 ， 杨颖秀：高中阶段教育公平的缺失及策略思考，教育理论与实践 张凌洋 ， 重庆市公办普通高中教育收费问题调查研究 D西南大学 ,2008:硕士论文 10 韩朝阳，经济欠 发达地区普通高中实现可持续发展的几点思考 J，湖南教育， 2002 年第 15 期 11 廖贤润，农村普通高中面临的挑战与对策 J，教学与管理， 1993 年第四期 12 刘世民，姚立斌，农村普通高中教育改革和发展迫切呼唤政策支持 J，陕西教育， 2001 年第 7 期 4 育改革和发展迫切呼唤政策支持文中指出，教育经费投入与标准化建设要求不相适应。目前，国家对基础教育实行的是地方负责，分级办学，普通高中是县办县管。实行分税制以后，大部分县、特别是贫困县的财政收入主要靠农业， 而农 产品的饱和使其价格长期低迷，税收增长缓慢，使得其所增收的财政部分所能用于教育的仅仅是支付教师工资，甚至有时 都 难以维系。因而难以拿出足够的资金用于支持标准化建设投入。 2.（二）学费增 长很快，学费在普通高中教育经费来源构成中所占比例持续提高 近年来普通高中学费的快速增长，引起了学界的高度关注。沈百福在我国普通高中预算内教育经费及学费的地区差异分析文中通过对 1995我国教育经费构成变化 分析 ，指出1995，我国普通高中经费快速增长，尤其是学费增长很快，学费所占比例已从 1995年的 高到 2003年的 同时普通高中学费占教育经费比例的地区差异分析表明，中部地区学费占普通高中教育经费比例最高，普通高中教育成本个人分担比例与城镇和农民的收入没有显著的 相关性。普通高中生均学费的地区差异分析表明，普通高中生均学费占城镇居民收入的比例是按东中西递减排列，城镇居民学费负担随地方经济水平的降低而降低；而 生均学费 占农民人均纯收入比例却是京津沪、东部地区、中部地区递增排列（西部例外），说明农民的学费负担随 5 地方经济水平的降低而加重，但由于中央对西部农村的支持力度比较大，西部地区农民学费负担相对较低，而中部地区农民的学费负担最重。针对目前高中学费问题，陆璟在高中学费政策的比较研究文中从理论和实践两方面对高中学费标准进行讨论和比较。文中认为，高中教育收费标准的制定应综 合考虑办学成本、办学质量和家庭承受能力这三个主要因素，以体现教育公平 ； 并指出由于高中教育具有广泛的社会效益，要确保所有儿童至少掌握参与社会和当今全球经济所需要的基本技能的基础教育，所以应当以政府投入为主。通过对发达国家，如日本、韩国和部分发展中国家普通高中的学费状况分析，指出国外公立高中收费一般不超过成本的 10%，我国高中学费也可参照这一标准制定。同时要充分考虑学生家庭的承受能力，学杂费标准不应超过家庭收入的 10%或者人均收入的 30%（国际上高等教育学费占家庭收入的比例一般也只有 10%，其中学费最 好控制在人均收入的 20%以内。 3.（三）在普通高中教育经费投入方面，政府需要进一步强化自身的责任 刘泽云 13在我国高中阶段教育政府投入的实证分析文中从经费收入、经费支出和生均经费三个角度分析我国高中阶段教育政府投入的变化趋势，指出我国高中经费政府投入不足，而通过对13 刘泽云，我国高中阶段教育政府投入的实证分析 J,教育发展研究， 6 高中阶段教育经费政府投入比例的国际比较中发现我国高中阶段教育政府投入比例既低于经济发展水平较高的 家，也低于经济发展水平不如我国且高中阶段私立学校规模大于我国的印度尼西亚和印度等国。因此作者提出要强调政府对普通高中的财政责任，努力提高政府投 入比例；科学测算高中阶段教育经费需求，建立省级统筹的经费投入和管理体制；改革拨款模式，保证公用经费和基建经费的财政供给等建议。李芙蓉 14在我国普通高中教育投入现状分析文中指出近年来 ,我国各级政府加大了对普通高中的教育投入 ,教育经费实现了快速增长。但普通高中个人分担的成本比例仍然偏高 ,引起“高中致贫”现象。普通高中生均教育经费存在明显的地区差距且有进一步拉大的趋势 ,需要各级政府采取积极措施增加投入、加大转移支付、建立贫困学生资助体系 ,促进我国普通高中健康发展。 从现有的研究中可以看到，学者对影响教育投资，尤 其是农村教育投资的因素，主要有“城乡二元的经济结构，使得农村居民家庭经济收入普遍很低 ,农村居民无力负担高昂的学费 ;我国的教育制度偏差导致农村义务教育资金投入不足 ,从而引起了教育质量下降和农村孩子学习能力的普遍不高 ;我国社会就业压力的潜在影响 ,导致农民对教育的期望出现了减弱的苗头以及新的读书无用论 观念滋生。 ” 15 14 李芙蓉，我国普通高中教育投入现状分析 J,教育发展研究， 5 蒋斌，影响农民普通高中教育投资的社会因素分析 J,内蒙古社会科学， 2006 年 9 月，第 27 卷 第 5 期 7 通过对以上的文献梳理中可以看到，目前对普通高中教育经费的投入的现状与困境有了较为清晰的认识，然而却缺乏较为完整和系统的对高中教育投入体制的研究，如何评价普通高中教育的投入仍需要我们进一步的研究。 四、 四 、理论 基础 课题组认为，评价普通高中教育投入体制是否合理，可以分为如下方面：一是教育投入渠道，是否做到政府投入为主，各方合理分担 ； 二是教育资源配置是否合理 ； 三是教育投入绩效是否有提高。 本课题研究的主要理论依据如下。 1.（一）公共财政与公共产品理论 公共财政是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式 16。公共财政是满足社会公共需要的财政，为社会提供公共产品，与公众利益密切相关。 公共产品是指供整个社会共同享用的物品。公共产品具有两 个显著特点：第一，公共产品的消 费不具有排他性 ； 第二，公共产品的供给不具有竞争性 17。学界一般认为教育属于公共产品或准公共产品，即义务教育属于公共产品，而非义务教育（高中阶段、高等教育阶段）属于准公共产品。因而教育作为一种公共产品或16 张馨，公共财政论纲 M，经济科学出版社， 1999： 5 17 尹伯成，西方经济学简明教程 M，上海人民出版社， 2006： 249 8 准公共产品，属于公共财政的职责和范围，应当全部或部分由公共财政支出。 2.（二）教育成本分担理论 多渠道筹措教育经费，其在教育经济学上有两条理论依据 18： 一是“利益获得”原则，二是“能力支付”原则。所谓“利益获得”原则，是指谁从教育中获得好处和利益（无论是直接还是间接），谁就应当支付教育经费；获得的好处越多，支付的费用 便多。反之，获得的好处和利益越少，支付的费用便越少。所谓“能力支付”原则，是指所有从教育中获得的好处和利益的人（无论直接或间接），都 应 当按其支付能力大小提供教育费用，能力越大，支付越多；能力越小，支付越少。第一条原则集中体现了市场经济中的等价交换原则。在教育中，无疑是国家、社会、企业、团体和个人都应当支付相应的教育经费。第一条原则的理论依据是“成本分担理论”。 1984 年，美国学者约翰斯通（ 美国科罗拉多召开的“ 2000 年议程（ 000）”的一次会议上提出“高等教育成本分担”理论，明确了“谁受益谁付款”原则中各方的责任，并在 1986 年出版的高等教育成本的分担：英国、德国、法国、瑞典和美国的学生资助一书中对成本分担理论作了详尽的论述。自约翰斯通在 20 世纪 80 年代中期率先提出“成本分担”概念并明确阐明18 杨葆锟等，教育经济学新论 M，江苏教育出版社， 1995： 90 9 “成本分担”理论后， 这一理论很快成为学术界所认可并成为我国多渠道教育筹资的主要理论之一 19。 3.（三）人力资本理论 1960 年，舒尔茨在美国教育经济学年会上较全面地阐述了人力资本理论，其后经过许多西方经济学家的丰富和发展，终于形成较完整的 理论体系。舒尔茨 20等人提出，人力资本，简单地说就是体现在人身上的、可以为人们提供未来收入的一种资本。舒尔茨等人认为人力资本主要通过以下途径形成：第一是教育；第二是医疗保健；第三是劳动者迁移；第四是移民；第五是信息获得。其中教育是形成人力资本的最主要途径，因而人力资本理论的主要内容之一就是探讨教育的成本、收益，即对人力资本进行量化或定量分析。这是该理论得以确立的最主要标志之一，也是它成为教育经济学理论基础的基本前提。 按照舒尔茨的观点，教育投资是人力投资的核心，教育投资增长速度大于物质资本增长速度。舒尔茨计算 ，从 1900 年到 1957 年，美国物质资本投资额增加了大约 ，而对劳动力进行教育和训练的投资，却增加了大约 ；同期，物质资本投资获得的利润增加了 ，而教育投资获得的利润却增加了 。可见，教育是一种生产性投资，它对经济增长具有举足轻重的作19 沈百福，地方教育投资研究 M，北京师范大学出版社， 2003： 108 20 T W 舒尔茨著，人力投资 M,华夏出版社， 1990 版 10 用。在当今科技革命迅猛发展的形势下，人力资本的不断积累是劳动力质量和劳动生产率不断提高的关键。 教育是获得人力资本的重要手段，因此各国都普遍的增加教育投入，而不同阶段的教育投资所带来的社会收益率和私人受益率是不同的。作为发展中国家应该把有限的资源更多地 投入到初等和中等教育中，因为它们能带来较高的社会收益率。 表 1国家类型和教育程度划分的平均教育收益率 单位： % 社会受益率 私人收益率 初等教育 中等教育 高等教育 初等教育 中等教育 高等教育 非洲 26 17 13 45 26 32 亚洲 27 15 13 31 15 18 拉丁美洲 26 18 16 32 23 23 中等发达国家 13 10 8 17 13 13 发达国家 11 9 12 12 数据来源：曾满超等编译 M 1990:195 4.（四）教育公平理论 教育公平与否是衡量一个教育系统完善和发达程度的重要尺度。教育公平是当代人类教育的民主化和现代化进程所追求的一个核心目标，是社会发展的趋势，更是法律赋予人们的基本权利。 11 目前，在诸多的有关教育公平的研究和探讨中，“教育机会均等”的概念已逐渐成为评价教育公平与否的重要标准。对“教育机会均等”这一概念的认识，不同时代有不同的特点，其中日本著名学者友田正泰对“教育机会均等”观念的概括很有代表性。他将“教育机会均等”分为三种：效率的均等，形式的均等，实质的均等。 21简单地说，效率的均等 关注入学选拔考试，认为入学选拔考试的机会要公平地为每一个人开放；形式均等则主张不论学生的起始能力、水平如何，所有学生都应享有平等的受教育机会，使他们有机会平等地参与社会竞争。它以社会公平为 价值取向，旨在保证所有国民在教育起点上绝对平等，但这在现实 中显然难以实现；实质均等是科尔曼在 1966 年发表的教育机会均等的观念（即科尔曼报告）中，提出了一种个人本位的机会均等观，并被理论界认为是“教育机会均等”理论的重大突破。它以承认个体差异为前提，强调“教育机会均等”应体现在向每个儿童提供能使其天赋得以充分发展的 机会。因此，应当给每个儿童提供有差别的教育，它强调教育结果的均等，学业成就的均等。这里的结果和成就也是以个体学生的潜能是否被充分开发为衡量标准的，它旨在保障每一人都有自我实现的教育机会。 高中阶段的教育应实现一定程度的实质均等，因为高中阶段的教育既是整个教育体系的过渡阶段，也是义务教育后的一个分流阶段，就受教育者个人而言，由于其个性 、 能力不同，并不是所有21 友田正泰，宋明顺译，教育社会学 M，水牛图书事业有限公司， 1980： 28212 人都适合接受普通高中教育，高中阶段的多样性提供给他们更多的机会，使他们可以自由选择更能发展其才能、兴趣的教育类别，一定程度上实现实质的均等。 13 七 我国 普通高中教育投入体制概述 在我国，通常把教育划分为 基础教育（小学、初中、普通高中）、职业教育（各类中等职业学校） 与 高等教育。 还有一种划分方法，就是 把小学、初中 作为 义务教育阶段， 把普通高中、中等职业学校（包括中专、技校、职业高中）作为 高中教育阶段。 高中教育阶段 和高等教育均为非义务教育。 本文探讨的是普通高中教育的投入体制。普通高中既可以理解为基础教育的范畴，又可以理解为高中阶段的范围。 体制，最通俗的理解便是体系和制度的总称。推而言之，投入体制，即投入的体系和制度。教育投入体制取决于教育行政管理体制和财政体制，简 单的说是“谁管的学校谁出钱”。 一、 一、我国普通高中的教育行政管理体制 教育行政管理体制是指一个国家的教育行政组织系统或国家对教育的领导管理的组织结构形式和工作制度的总称。我国教育行政管理体制的主要特点是： 一是党对教育行政的领导。各级各类教育行政组织必须贯彻党中央制定的教 育 方针、政策，各级教育行政机构都必须接受各级党 14 委的领导，并有国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统，由专门教育行政组织具体领导和管理教育事务。 二是统一领导下的分级管理。统一领导是指大政方针由党中央与国务院制定，由各级教育行政组织具 体贯彻执行。分级管理是指对全国整个教育事业实行中央、地方（包括省、市、县、乡镇）两级管理。即国家教育部与地方各级教育行政机构对全国及所辖地区内的各级各类教育实行职能管理。具体情况来说：一、高等教育实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制。由国家教育部，中央各有关业务部门及各省市自治区人民政府及其所属的教育行政机构实行管理。二、中等职业技术教育主要由地方负责 ， 即省、市、自治区所属的中等专业学校，由省、市、自治区领导，有关业务部门管 理； 属中央各部门办的，地方应给予协调和配合。三、基础教育由地方负责， 分级管理。地方负责具体政策、制度、计划的制定和实施，对学校的领导、管理和检查。省、市、县、乡镇四级对基础教育的管理也有具体职能上的分工。 从办学主体划分，我国普通高中包括 公办和民办 。公办普通高中主要是政府（地方教育主管部门）办学和管理，也有极为少量的大型国有企业办的普通高中。据统计，截至 2008 年 12 月 31 日，全国共有公办普通高中 12333 所，在校生 人。其中省级教育行政部门直接管理的学校 80 所，占公办学校总数的 在校生占公办学校学生总数的 地市级教育行政部门直接 15 管理的学校 1949 所，占 在校生占 17%； 县区教育行政部门直接管理的学校 9717 所，占 在校生占 其他部门（乡镇、其他行业、大型国有企业等）举办的高中 587 所，在校生占 民办高中，主要是私人办学，也有一些是民间团体办的普通高中。 二、 二、我国现行财政体制 财政体制是划分各级政府之间以及国家同企业、事业单位之间在财政管理方面的职责、权力和相应 利益的制度。 1.（一）分税制 从 1994 年 1 月 1 日起，我国开始实行分税制的财政管理体制。分税制是一种比较稳定、规范、科学的财政管理体制，它可以 保证中央和地方都有独立可靠的财政收入来源 ， 解决中央财政的被动局面，较好地处理中央与地方财力的分配关系。它还有利于充分发挥税收的调节功能，促进全国统一市场的发育和完善。有利于国家产业政策的贯彻和实施。 分税制的具体内容是：划分中央和地方的事权和支出、划分中央和地方的收入、确定中央财政对地方财政税收返还数额。 根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协 16 调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业 发展支出，具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投入，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投入，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费， 地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。 分税制实行按税种划分中央和地方收入 。 根据事权与财权相结合的原则，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税、并进一步充实地方税税种，增加地方税收入。 实行分税制后，由于中央财政拿走了大部分收入，许多地方将出现收不抵支的情况，为了调动地方的积极性，协调各级政府之间 17 的关系，实现中央政府对地方政 府的有效控制，必须建立比较规范的中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度。 中央财政对地方的税收返 还，在中央预算中列支出，地方预算相应列收入；地方财政对中央的上缴 ，列地方预算支出，中央预算相应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。 2.（二）公共财政体制改革 改革开放以来，我国在财政收入制度、财政支出制度、财政宏观调控等方面进行了全方位、根本性的改革，推出了工商税制、分税制、所得税收入分享、税费制度、收支两条线管理、部门预算、国库集中收付、政府采购等十几项重大改革，实施了从适度从紧到积极财政政策的宏观 调控，逐步 建立 了 增长稳定的财政收入体系和灵活有效的财政宏观调控体系，正在构建管理规范的财政支出体系，公共财政体制框架已初步形成 22。 20 世纪 80 年代以来 ，我国财政体制改革作为整个经济体制改革的突破口，率先打破与高度集中的计划经济相适应的统收统支体制，在中央与地方政府的财政关系、政府与国有企业的财政关系以及税收制度等方面进行了一系列改革。特别是 1992 年确立市场经济体制的改革目标后，我国政府逐步明确了财政体制改革的目标是建立公共财政体制，并为此在财政收入体系、财政支出体22 项怀诚：十三年来国家财政改革与发展回顾，中国党政干部论坛， 18 系和财政宏观调控体系三大方面进行了一系列 全方位、根本性的改革。 主要包括财税体制改革、所得税收入分享改革、税费改革、深化 “ 收支两条线 ” 管理改革等，这些改革各有侧重，相辅相成，致力于构建适应市场经济发展要求的以税收为主、少量收费为辅的规范化的公共财政收入体系。 我国 1994 年以来的财税体制改革的主要成效是：建立了符合市场经济要求的国家与企业、国家与个人、中央与地方的新型利益分配关系，为微观经济运行创造了一个统一的、公平竞争的市场环境，促进了市场经济体制的建立和发展；建立了适应市场经济要求的分税制框架，稳定了中央和地方的财政分配 关系，调动了中央和地方 的 积极性；形成了财政收入稳定增长机制，中央和地方财政收入都实现了大幅度的增长；增强了中央宏观调控能力。 从 2002 年开始进行的所得税收入分享改革，是将绝大部分企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享，分享范围和比例全国统一。改革后中央从所得税增长中多分享的收入，全部用于增加对地方，主要是中西部地区的转移支付。农村税费改革的推进，规范了农村税费制度，有效遏制了农村“三乱”，并带动和促进了农村各项改革。改革后，农民负担减轻 25左右。 包括 基础性改革、技 术性改革、机制性改革和结构性改革 等四个方面的改革 。其中，机制性改革主要包括实行部门预算、推行国库集中支付制度、推进政府采购制度；结 19 构性改革的核心就是按照公共财政的要求，调整和优化支出结构，逐步减少对竞争性领域的直接投资，增加社会公共领域方面的支出，包括增加社会保障支出、提高机关事业单位职工工资水平、增加对教育与科技财政投入、加大生态建设和环境保护投入等。 包括 1993 年开始实施的适度从紧财政政策和 1998 年以来实施的积极财政政策，是我国政府相机实施的适当的财政政策， 取得了举世公认的 成就。确保了经济持续、快速健康发展；促进了经济结构的优化和升级；增加了就业，改善了人民生活；扩大了国际影响，提高了我国的国际地位。 上述几个方面的改革，旨在实现 公共财政 的 三个基本功能： 一是满足社会公共需要的功能； 二是 法制规范的功能 ；三是 宏观调控的功能。建立公共财政，必须转变政府职能，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是市场经济条件下政府的四项主要职能。把公共财政建立健全起来，是从体制上解决政府职能 “ 错位 ” 的重大措施。部门预算、国库集中收付制度、深化 “ 收支两条线 ” 管理、政府采购制度等公共财政体制改革，就是 为了规范财政预算制度，依法加强对 政府 各部门使用财政资金的监督，彻底转变 政府 职能，为社会提供良好的公共服务。 公共财政体制改革的 理论依据是 公共产品 理论 和公共选择理论 。公共产品理论 从 公共产品、私人产品以及混合产品出发，论述了政府和市场各自的职责范围所在及其分界线。公共产品理论 认 20 为 ，政府机制更适宜于从事公共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置，这实际上也就划定政府与市场的理论分野。公共选择理论认为公共政策的生成是社会中不同利 益集团之间利益矛盾折衷、平衡的结果。 公共财政支出从支出方式上，表现为购买性支出和转移性支出。前者包括国防支出、教育支出、财政对农业的支持、政府采购等；后者包括社会保障支出和社会福利支出。 我国政府的公共支出主要有 如下几个方面： （ 1）公共工程支出 ； （ 2）公共教育支出 ；（ 3）行政管理支出 ； （ 4）社会保险支出 ； （ 5）医疗保健支出 ；（ 6）公共 科技 支出 ； （ 7）公共文化事业支出 ； （ 8） 国防 支出 。 在经济发展过程中，公共支出结构 也 是不断调整和变化 的。在一定的时间和空间条件下，一国具体的公共支出结构不是某一个因素决定的，而要受到多种客观因素的影响和制约，如政治因素、经济因素、制度因素等，是诸因素共同作用的结果。影响公共支出结构的因素主要包括：政府职能、经济发展阶段、财政支出规模、制度变迁和国家经济政策。 从教育财政供给看，国民经济发展、税收和财政预算、公共财政支出都影响公共教育财政支出。国民经济发展水平是影响公共教育支出的重要供给因素。税收的多少，决定了财政预算的大小，也决定了公共支出的量，同时也决定了公共教育支出的量。在财政预算中，公共财政支出的比 例，反映财政体制改革的进度。 21 3.（三） 公 共财政体制改革对教育投入体制的影响 随着 1994年我国分税体制的实施和 1998年以来农村税费改革的推进， 经济不发达地区 ， 尤其是老、少、边、穷地区义务教育的发展受到当地经济和财政水平的严重制约 ,这就要求通过财政转移支付实现政府间财政的纵向和横向平衡。转移支付一般分为两类，即一般转移支付和专项转移支付。前者无指定用途、不规定使用方向，也不附加任何条件，主要作用是平衡地区间的差别；后者一般用于特定项目的补助，资金有明确使用规定。 个增长” 所谓部门预算改革，是将部门预算从“