高校教学管理重心下移-高等教育管理改革的一个不可回避的问题浅.doc

高校教学管理重心下移:高等教育管理改革的一个不可回避的问题浅摘 要：本文对高校教学管理重心下移的必要性进行了分析，并指出，当前我国高校教学管理重心不能有效下移的五个方面的重要原因：一、计划经济体制的惯性继续影响着高校教学管理模式的改革；二、高校对政府的过于依赖，高校自身管理缺乏独立性；三、高等教育质量的监督强化了政府和高校的行政管理；四、高校内部管理体制衙门化，使放权从根本上受到制约；五、作为应然权力主体的院系准备不充分。关键词：教学管理重心；行政权力；学术权力；管理主体一、高校教学管理中心下移的意义教学工作在高校工作中的中心地位，决定了教学管理是学校管理活动的中心环节。教学管理水平的高低一定程度上决定了教学质量和效益的高低，这就要求高校要不断深化教学管理改革，切实提高管理的质量和效益。随着我国高等教育改革进一步深化，高校规模进一步扩大，越来越多的高校已清醒地认识到，长期形成的大教务集权体制下的一级管理模式，不仅使职能部门教务处(部)在面对万名甚至数万名师生，在日常工作中倍感力不从心，而且严重影响着学校教育事业向纵深方向发展。因此，必须改革我国高校内部教学管理体制。从我国高校目前运行情况来看，主要有以下几种改革模式：(1)实施二级管理模式：即以院系为主体，学校为主导的校、院系二级教学管理模式。(2)实施三级管理模式：即校、院、系三级并存的管理模式，将垂直领导与水平联系、高度集中与分权有机结合。(3)实施四级管理模式：即校、部、院、系四级并存、分工协调、平行交错、共同管理。笔者认为，这几种改革模式各有千秋，不同校情的高校应该选择适合自己的教学管理模式。但须注意的是，无论选择哪一种管理模式都应力图改变传统的一级管理模式，使管理机构扁平化，使教学管理重心下移，尤其是要激活院系的积极性和创造力，充分发挥其在教学管理中的主体作用。1、学术管理的必然要求。学术管理主要是指对学术事务的管理，是管理者根据教学和学术发展的规律及知识理论的权威性，依靠专家、学者对大学内部学术性工作开展的管理活动。主要遵循学术独立和管理自主原则，其主要内容有教学活动、科学研究、学科建设、课程设置、教材建设、师资培养、学位授予等。学术权力不同于行政权力的权力，它的存在与否，依赖于专家的专业背景和学术水平，是学术组织及学术人员通过各种途径管理学术事务的权力。这种权力扎根于学科专业，具有自主性和松散性，权力的核心是力(学术地位)而不是权(行政职位)，力大权大。学术组织不同于行政组织，行政组织具有严密的科层式结构，上级对下级具有绝对的控制权，而学术组织一般处于松散的状态，上级对下级往往是指导性意见。行政管理、学术管理，这两者是高校教学管理中不可分割的，相辅相成，共同服务于学校的整体目标，不可偏废。教学管理就是管教和学的事务，从本质上讲是对学术事务的管理，那么就应当遵循学术管理的一般原则。但由于高校泛行政化现象严重，行政管理过于强化，学术管理过于弱化，往往作为学术的基层或主体单位的院系被行政权力规制在狭小范围，严重制约着其创新能力和创新人才的培养。院系是学术的载体和主体，云集众多的教授、专家、学者等宝贵的人才资源，在处理包括教学管理在内的各种事务上，他们有自己独到的科学的见解，但并没有过多决策和发言权，因为学校一级行政权力干涉太多、指令太多。因此，实施以院系为主体的教学管理体制是学术管理的必然要求。2、以人为本的具体体现。教学管理作为管理理论在教学中的应用必然首先应与管理理论接轨。古典管理理论注重以科学的方法制定严格的规章制度，利用严密的计划与监督来促进工作效率的提高。行为科学出现后，人们逐渐认识到管理的核心和动力是人，是人的行为和人的主观能动性。如何有效的满足人的各种需要，激励人、提高人是摆在教学管理者面前的并且必须处理好的重要问题。教学管理是对教师的教和学生的学的管理，这两类不同的主体虽然共同参与教学，在学习过程中围绕同一话题共同谈论与交流，但各有不同的心理需要和情感特点。首先教师的教是一种伴随情感的过程，尤其是高校教师不同于中小学教师传授更多的是确定的公共性知识，而更多的是不确定的个体性知识，是教师自己的研究方向、学术成果，人格的因素显得尤为重要。作为高校管理者要更多的理解、尊重教师，为他们提供服务，激发其热情、事业心，创造性和积极性，让他们参与学校制度的制定过程，而不是相反。其次学生的学是在教师的指导下进行自主地学，而不同于中小学生主要依赖教师进行知识的传授，大学生有更强的自主学习能力。大学生群体是即将进入社会为社会服务的有用人才，他们要面对未来种种复杂的问题，需要学习广泛的知识、提高各方面的的能力，这就要求教学管理者要改革刚性的制度，尽量做柔性的制度设计，多给学生自主选择学习的机会和权力，充分尊重他们的个性。这些都需要学校一级教学管理部门重心下移，释放权力空间，从注重对师生的行为多方面的限制，规范教与学的行为，转变为最大限度地激发师生主动性与创造性，促进知识创新和创新人才的培养。唯其如此，以人为本才能在教学管理中具体体现，高校教学管理才能保持有更多的活力和更旺盛的生命力。3、专业建设、人才培养模式改革的必然要求。专业是高校办学的基础，在教学基本建设中处于重要地位。随着高校办学规模的进一步扩大，专业布点的进一步增加，专业竞争的进一步加剧，越来越需要各高校优化专业布局，创建专业特色，引领专业发展。这实质上指出了专业建设的两条路径：一是外优结构，调整布局；二是内创特色，个性发展。作为教学管理部门，考虑更多的是对现有专业进行调整，促进专业人才培养质量的提高和专业特色的发展。不同的专业，定位不一样，培养目标和培养规格相差甚远。因此，促进人才培养质量的提高和专业特色发展的关键是要改革人才培养模式，不能搞一刀切，应积极推行多样化的人才培养模式。一方面，不同的学科专业在课程体系、教学内容、教学方式、实践教学环节等设置上应该允许不同。另一方面，相同的专业也应该考虑不同学生的素质差异和个性需求，不能用一套僵化的培养方案来约束需要更多发展空间的谆谆学子。因为，经济结构调整，产业升级步伐加快，社会愈来愈需要更多复合型、有特色和个性化的人才；同时，在高校继续扩招的背景下，学生的素质差异也在不断扩大，刚性的人才培养方案统得过多，培养模式单一，学时偏多，专业面窄，不利于学生的个性发展。为了适应这一变化，许多高校相继推出专业建设首席负责制，强化专业特色培养方案的设计；开展学分制改革，实行弹性学制；探索主辅修制，开办双学士学位教育；施行特色教学模式，举办各种形式的基地实验班，努力做到因材施教、因需设学。这些改革举措，为人才培养模式改革探索了新的思路，也在一定程度上消减了单一的人才培养模式带来的诸多弊病，但从根本上讲，要使改革的效益最大化，都需要学校简政放权，强化院系级基层教学管理。这既可以促使院系真正的把因材施教落到实处，又可以激发院系创造出更多更有效的教学模式和培养模式。二、影响高校教学管理中心下移的因素值得欣慰的是，许多高校不仅认识到权力重心下移的重要性，还正有意识释放本属于院系管理的权力，力促在教学管理上有所为、有所不为，但在实践操作中，收效甚微，有的甚至相反。从某种意义上讲，校级权力不是弱化了而是强化了。那么，究竟是什么原因呢?笔者认为，主要有以下原因阻碍了教学管理重心下移的步伐。1、计划经济体制的惯性继续影响着高校教学管理模式的改革。尽管市场经济体制在我国已经初步建立并日益完善，但他所作用的领域主要是经济体制层面，对高校这一准行政领域的触及并不广泛或者说并不深刻，计划经济体制的惯性继续影响着高校教学管理模式的改革，突出表现在这样三点。一是中央集权制使政府主导高校，指令大于指导。计划经济体制要求国民经济和社会发展实行统一和集中管理，在高等教育宏观管理体制上的反映是，国家和地方政府对高校实行集权管理。在高度集权的高等教育管理体制下，高校作为隶属一定政府和部门的一种机构，其管理活动在很大程度上要服从和依赖于一定政府部门的指令。这致使，高校本应该有的活力和主动性不能有效激发，以及政府的指令成为习惯，指导成为形式主义，指令多余或大于指导。二是官本位思想严重，学校级别制盛行。官本位顾名思义就是以官为本位，官员处于社会的中心，当官成为人们追求目标和价值的首选。高校有着跟党政机关一样的级别和待遇，因此高校的行政化趋向不断得到强化，不断追求高级别成为一种时尚。从整个高校系统来看，有部级、副部级国家重点高校，厅局级的普通本科高校，副厅局级的专科类高校等等。在高校内部随处可见处、委、办、科，还有产业集团、公司等，这些部门的负责人也都有相应的行政级别。高校中校级以下的行政管理干部均由校领导班子任命。高校教师的岗位设定、薪资、提职，工作考核等等也无不与项目或量化挂钩，有一套严格的行政管理模式，从而使高校出现了实利化、官场化的浓厚氛围，严重扭曲了高校本来有的特性传授知识、思想发源。三是权力交叉，高校无所是从。权力交叉表现在党委、校长权力界限不明确和行政权力泛化两方面。一方面，党政权力共存于高校是中国特色高校权力结构的象征，其合理性在于它将政治论和认识论的观点共同影响并和谐地应用于高校管理。但在实际操作中如何认识党委领导下的校长负责制还存在偏颇：一是以党代政，校长、书记由一人兼任，党委包揽一切；二是党委领导和校长之问权力关系紧张，争权夺利，导致学术权力受到极大削弱。另一方面，行政权力泛化，行政权力超越高校内部层级管理的范围，对学术事务进行过多的干预。我国高校的组织机构实质上是国家行政体系在高等教育系统的延伸，高校管理基本沿用政府行政模式，行政权力几乎渗透到高校管理的方方面面。例如，在高校内部，一些学术性的机构成员却多数由高校内部行政官员组成，在学术机构的实际运作中，他们兼有双重身份，权力交叉，互相干扰。又如，在教师的职称评审中，由于学科委员会和学术委员会无法评判优劣，于是将矛盾上交，最后用行政裁决的方式来决定学术评价问题。2、高校对政府的过于依赖，高校自身管理缺乏独立性。从垂直的管理体系来看，依然是从教育部到教育厅再到高校严格的金字塔式的三级管理机制，特别是教育行政主管部门控权太多，高校对政府的依赖或依附性仍然较强。主要表现在以下方面：一是政府投入不足，高校债台高筑。自1999 年高等教育扩招以来，各高校对教学场地、仪器设备、图书资料、实验室建设和教学用计算机等教学设备的投入虽在不断地增加，但由于缺口较大，教学投入在满足发展需要方面仍存在一定的差距。在教学基本建设上，部分专业跟不上学科发展的步伐，教学仪器设备不足，图书资料缺乏，甚至最起码的教室资源都显得异常紧张，排课、排考困难。在政府资源投入不足的情况下，为缓解教育事业发展带来的巨大压力，各高校不断向银行贷款，加大投入，甚至挤占日常教学业务经费，勉强维持了正常教学运转，却背上了沉重债务包袱，特别是主要以学费作为收入主渠道的地方高校教学经费显得格外紧张，关门逼债的现象时有发生。2009 年两会期间，全国人大代表、宁夏回族自治区的银川市唐徕回民中学教师吕新萍表示，高校人体解剖教学用的尸体由于价格从400 元涨到8000 元，现在只能用小白鼠和兔子了。二是政府对专业、学籍的超强控制。长期以来，我国高校学科专业设置是在政府的主导下自上而下单一控制，而不是由高校自由设置的，高等教育法也明确规定了其权力归属问题。高校只能在目录内选择申报设置新专业，目录外专业国家几乎实行零审批制，高校只能被动的接受政府的宏观调控，其办学自主权难以得到有效的发挥。随着市场经济体制改革进一步深入，高校迫切需要有更大的自治空间，更多的自由，尤其是在主动适应社会需要，及时调整专业结构方面。但是，专业目录的限制和专业审批制度的僵化，使本能充分发挥自治性、主动性的高校即便是在激烈的市场竞争中也显得异常尴尬。在学籍管理管理方面，依次经历了新生学籍注册入学审查阶段、学历注册毕业审查阶段、在校生学籍学年注册阶段，国家在学籍管理上从结果控制转向过程控制，显然是在不断的强化学籍管理，这使得高校学生转专业、学籍异动等等环节严重受制于政府。三是政府对高校内部事务过多干预。现在政府对高校一些不必要的行政干预依然比较普遍。有人甚至把大学当成了一个政府机关的附属物，当成了工厂的一个车间来进行指挥。纪宝成继续批评说：各种工程把高校管得越来越紧，很多行政评估、行政审批、行政审查。有的并没必要。大学成天在评估、评审、检查中过日子，自主性受到干扰。北师大庞丽娟教授认为：政府对高校微观过程干预过多，高校的办学自主权未能得到应有的肯定和有效的保障，是当前我国高等教育体制改革面临的突出问题之一。她认为，政府的职能应主要定位于：制定高等教育的发展战略；合理配置教育资源，重点扶植中西部贫困地区；制定与实施相应的法律规范。政府应从传统的直接管理、微观管理和行政审批，转向搞好宏观规划、协调、监督和服务并按照这一要求改革现行的管理部门。而诸如招生计划、专业设置、教师人事制度等本属微观管理层面的问题则应避免直接干预。3、高等教育质量的监督强化了政府和高校的行政管理。高等教育质量监督是政府对高校宏观管理的重要职能，它对保证和提高教育质量、完善教学管理、改进校风和学风、提高人才培养质量和水平等，都起到了积极作用。目前，国家对高校教学质量监督的基本途径是教学评估。无法否认，它的确对中国的高等教育发展有着重要的意义，但在一定程度上强化了行政管理。首先是强化了政府的行政管理。评估太多太滥，政府权力进一步集中。在高校，什么都要评估，什么都在检查，学校里一年到头评估不断，今天财务大检查，明天审计大检查，后天物价大检查，而且还是交叉检查；教学要评估，学科要评估，211要评估，985要评估，社会科学研究基地要评估，科研立项要评估，党建要评估，等等。表面上看，如今行政审批的手续是减少了，但行政评估、行政审查却跟着多了起来，最后花费的时间、精力，动员的人力、物力甚至远远超过原来的行政审批。这使得自上而下的行政干预变得频繁，评估机构实为行政机构，监督实为控制，权力机构在不断制造新的权力，甚至一些学术性的评估也深深烙上了行政的印迹，政府的行政权力进一步强化。其次，强化了高校的行政管理。刚刚过去的五年一轮的高校本科教学工作水平评估，在中国高校可谓是进行了一场空前的运动，各高校为了顺利通过评估，无一例外成立了校内评估机构，集中了全校各方面力量，加强了权力的集合，最终的结果都证明了这一做法的必要性。事实上，包括教学工作水平评估在内的其他多种评估一般直接指向学校层面，即便是当前以专业教学评估为新动向的质量监督制度，也迫切需要高校举全校之力，才能有效开展工作，顺利通过评估，单凭某一院系是很难达到理想效果。一是因为评估不仅仅是单纯的教学问题，评估往往会指向与教学相关的方方面面，牵涉校内许多单位；二是因为评估本身要求以校方(学校领导)与评估主体(评估机构)对话交流，而不是抛开校方力量，单独对某一院系或某一专业进行所谓不相称的直接的评估或诊断。所以，高校必然会进一步加强统一管理。从某种意义上说，国家的评估监督机制又在静悄悄地推动着高校内部权力进一步强化。一方面，学校追求权力重心转移；另一方面，国家的质量监督制度又在一定程度上迫使高校权力更进一步走向集中，这种矛盾需要调和、改善。4、高校内部管理体制衙门化，使放权从根本上受到制约。受政府管理高校的体制制约，在我国高校内部的管理上，管理机构基本上是对应政府部门机构来设置和运行的。结果，高校内部机构臃肿和重叠，协调运转不灵，人浮于事，效率低下；高校的机关衙门作风日盛一日，官本位影响不断增大，行政力量远远超过学术力量；学校承担了许多不该承担的社会责任或政府责任，而学校该承担的责任，在许多方面又没有承担起来，或承担得不到位。从学校内部管理的本身来讲，制度体系不健全，监督与指导机制不完善，也制约着权力重心的下移步伐。无论是集权还是分权，都不是管理的根本目标，教学管理的真正意义在于实现教学资源的合理调配，教学秩序的稳定运行，教学目标的有效实现，教学质量的稳步提高。作为学校一级教学管理部门，简政放权，推进权力重心下移，决不能以减轻部门工作量为目的，消极不作为，若是这样，誓必会引起新的教学问题，进而影响教学目标的实现。重心下移要着眼于两个方面。一是尽可能完备的制度设计，在传统的教学运行管理体制下，学校一级管理部门指令多，直接管理多，权力重心下移后，要更多的用健全的制度说话，要间接的指导，要制定完备的校内教学工作规范与质量监督体系。比如：日常教学运行管理参考办法、院系教学质量评价方案、校、院系两级管理权限及保障规定等等，从宏观上予以规制和指引，院系级权力才能有效发挥。二是教学管理部门的重心转移，职责转换。放不是释放，而是探索履行新的职责。教学管理部门要以教学质量为中心，突破日常事务困绕，发散性地开展工作；搜集教学信息，研究教学工作动态，提出有利于质量提高