公共政策内容提要.doc

第一章 绪论第一节 公共政策的含义一、什么是公共政策社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行动规定或命令、国家领导人口头或书面的指示，政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。拉斯韦尔关于政策制定过程的分析关注于在政府内部的决策制定过程，很少谈及外部的或周围环境对政府行为的影响。他简单地假设决策制定由可预计的少数参入的政府官员所限定。这个模式的另一缺点就是缺少内部逻辑性，特别是在政策结束后的评估方面，应该在出现负面效应之前对政策进行评估，而不是在这之后。尽管如此，这个模式在政策科学发展中仍然具有很高的影响力。尽管不完全正确，但它在对整个政策过程组合成整体之前，通过允许隔离每个进程并对之检验而确实降低了研究公共政策的复杂性。 拉斯韦尔的描述构成了由加里.布瑞尔在19世纪70年代早期完善的模式的基础。按布瑞尔的说法，政策过程由六个步骤组成：1）确立/初始化，2）预先评估，3）选择，4）执行，5)结果评价，6）终止。布瑞尔认为确立和初始化代表在初步了解一个问题的次序中最早的步骤。这一步，他认为，将通过对问题症结理解的描述和建议的解决方案来分类。第二步，预先评估注重对在第一步形成的每一个不同的解决方案相关的风险、成本和效益进行计算。这包括技术鉴定和评估标准选择。这一步的主要是排除不能实行的方案从而缩小可能的选择范围，并按期望值对剩下的选择方案排序。第三步决定采用某一方案，或者都不采用，或者是综合在评估之后剩下的各个解决方案。剩下的三个步骤就是执行选择，对整个政策过程结果进行评估，根据评估达到预期的结论终止该政策。Thormas Dye 提出一个独特而简洁的公共政策定义，他描述为：“政府选择做或者不做的事情” 这个定义可能太简单了，他不能提供使公共政策概念化的手段方法。它包括了公共政策中从购不购买文件夹到发不发动核战争的每一个政府行为的现象，这没有提供将政府行为中微不足道的和重要的现象分离开来的方法。尽管如此，Dye 的定义并非一无是处。首先，Dye清楚说明公共政策制定的代理者是政府。这意味着私有商业决议，慈善组织、利益集团、个体及其他社会团体所做的决议都不是公共政策。当我们谈论公共政策的时候，我们所说的是政府行为。尽管非政府组织参入者的行为可能也的确影响政府所做的事情，但这类组织的决议或行为并不能有他们自己而成为公共政策。医学专业解释肺癌的成因及其建议的减少受它影响的范围的解决方案可能影响政府实际上如何处理这个问题。然而，由专业组织建议的对这个问题的解决方案本身不是一项公共政策；公共政策是一个政府实际上采取的措施。其次，戴伊强调这样一个事实：公共政策涉及政府方面是有所作为还是无为这一基本选择。这个决策由国家及其机构里的个人所作出。公共政策以其最简单形式来说就是政府作出的采取某种行动的选择。稍微较难掌握的概念是“无为”：也就是说，政府决定什么都不做，不作出新计划，或只是维护现状。然而，这些决定应该说是特意作出的，例如政府决定不通过增加税收来为艺术和保健提供额外的资金。举个例子，我们有自由把自己家的内墙漆成我们自己选定的颜色，这个事实并不意味着它是一项公共政策，因为政府从来没有特意决定不限制我们在这个范围的选择权。 由政治家或者对政策目标选择及其实现途径感兴趣的团体，在特定的条件下，所做出的基本上是在这些参入者力所能及的范围内的一系列相关的政策。一个或一队参入者为解决所关心的问题或事件而进行的有目的的行动过程 第二节 公共政策的具体表现形式一、西方国家三权分立体制下的公共政策公共政策国会总统政府机构最高法院立法倡议立法否决委托立法外交决策防务政策司法审查推翻先前的判决司法命令二、中国议行合一体制下的公共政策中国公共政策制定主体直接形式党的政策中共中央与国家其他机构联名发布的政策中共中央单独提出政策，国家机构制定具体政策国家机构以党的政策为指导制定相关政策间接形式人大立法宪法基本法其他法律人大决定行政法规行政措施、决定和命令部门规章行政决策地方性规章地方性行政措施、决议和命令第三节 公共政策的特征、类型和作用一、公共政策的特征 政治性、价值选择性、层次性、阶段性、功能多样性、合法性、权威性、普遍性、稳定性。二、公共政策的类型一般分类方法元政策基本政策具体政策其他分类方法程序性政策与非程序性政策（根据政策问题的重复程序不同）激进型政策与保守型政策（根据后来政策与先前政策的一致性程度）初始政策与反馈政策（根据政策活动的阶段性特征）实质性政策与象征性政策单目标政策与多目标政策（根据政策目标的多寡） 三、公共政策的作用导向功能、管制功能、调控功能、分配功能第二章 政策主体、客体与政策环境 第一节 政策主体官方决策者立法机关行政决策机关行政执行机关非官方参与者政党公民个人大众传媒（广播、电视、报刊、杂志、互联网）思想库（官方、半官方、民间、国际）利益集团（院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威、游说）法院政策主体 第二节 政策客体 政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围，即所要处理的社会问题和公共政策的目标群体。一、社会问题转化为政策问题 社会问题就是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距。社会问题的属性： 1、社会问题是一种客观条件； 2、社会问题是一种主观定义； 3、社会问题受价值判断的影响； 4、社会问题是一个关系到大多数人的问题； 5、社会问题的形成往往具有一个发展过程； 6、社会问题往往是系统性的问题。二、目标群体 目标群体接受和服从某项政策的原因： 1、政治社会化的影响； 2、传统思想观念和行为习惯的制约； 3、对政策形式合理与实质合理的看法； 4、对成本收益的权衡； 5、对大局或整体的考虑； 6、避免受到惩罚；7、环境条件的变化。第三节 政策环境一、公共政策与政策环境的关系 公共政策是政策环境的产物，二者存在辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。 首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。 其次，公共政策必须适应政策环境。 再次，政策环境的变化必然导致公共政策的发展变化。 最后，公共政策对政策环境具有一定的能动作用。三、政策环境的构成因素 1、地理环境的影响 地理环境对政策系统存在着直接或间接的影响，这种影响是永恒的。但过分夸大地理环境的作用，忽视政策系统自身的能动性，则会导致“地理环境决定论”的机械唯物主义，所以要用辩证的观点看待两者之间的关系。 2、经济环境的影响 社会经济环境对公共政策制定具有决定性的影响。无论什么性质的国家和地区，其政府决策体制、目标、职能、行为、原则、方法等都要受到经济环境的制约。一方面，经济环境是人类社会生活中最基本的环境，政策系统不可能超越经济环境所提供的条件和要求；另一方面，政策系统对经济环境的反作用主要表现在它可以促进或延缓生产力和科学技术的发展以及生产关系的健全与完善，只有正确地认识经济环境，才能有效地制定和执行公共政策。 3、政治传统与政治文化的影响 政治文化是政治心理和主观活动的集中表现形式。由于政治文化中政治意识、民族政治心理、人的政治价值观、政治信仰等包含有主观的成分。因此，无论是政策制定者还是政策执行者，都处于一定的文化传统氛围中，并因此在公共政策的形成和实施过程中不可避免地带有主观判断、价值选择和文化取向的色彩。因此，公共政策也包含了主观的认知成分。 4、社会变迁的影响 凡社会制度（包括社会的根本制度和各种具体制度）、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学、宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、急剧的变化或渐进的、缓慢的变化都可以叫做社会变迁。社会变迁不同程度地影响到社会系统的平衡，所以必然会对公共政策造成冲击。公共政策必须随着社会变迁而不断地调整其政策目标与内容、执行方式和手段，坚持改革的方向，使之能跟上形势变化与发展的脚步。 5、国际环境与公共政策一个国家所处的国际局势及所拥有的国际地位都是制定和调整内政外交政策的主要依据。随着科学技术的迅速发展，交通、通讯工具的不断完善，国际交往日益频繁，各国之间相互依赖的程度不断增强，国际社会呈现出错综复杂的局面，国际环境因素对各国公共政策的影响将有增无减。思考与练习1、试述公共政策的特征？2、西方三权分立体制下的公共政策及中国议行合一体制下的公共政策的具体表现形式是什么？3、政策主体的种类有哪些？4、目标群体之所以能够接受和服从某项政策，其一般原因是什么？5、政策环境的构成要素是什么？第三章 政策模型及其相关理论第一节 几种重要的政策分析模型理解公共政策的有效途径 一、传统理性模型：决策追求最优解 传统的政策理论认为，任何决策都是目标性的行为，达到目标当然会有很多途径和手段。所谓理性的选择就是要做出最大价值的选择，即选择达到目标的最优方案。 传统理性模型所要求的最优选择应具备如下条件：（1）把决策行为视为整体行为而非群体行为。（2）决策者具有绝对理性。（3）决策目标单一、明确和绝对。（4）决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。（5）决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。 但传统理性模型的前提假设有很大缺陷： 第一，决策目标不是单一、明确和绝对的，而是多元、模糊和相对的。第二，人是感情动物，存在理性缺陷，其行为往往受到个人偏好、性格特征等非理性因素的影响。第三，人处理信息的能力是有限的。第四，决策所面临的情况往往是价值冲突而非价值一致。第五，决策总要受制于时间、人力、物力、财力等资源条件的限制。 所以，传统理性主义受到多方面的质疑与批判。西蒙等人认为，传统理性主义从经济人假设出发，以逻辑推理方式所确立的规范性政策理论无法解释现实生活中政策制定过程的实际行为。传统理性模型只能被认为是一种理想的追求，而缺少实践的基础。 二、有限理性模型：决策追求满意解 西蒙认为，现实生活中决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是经济人，而是行政人。行政人的价值取向和目标往往是多元的，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。行政人的知识和能力水平可能是有限的，其决策行为往往会受到其心理因素的一定制约，他仍不可能也不奢望发现最优解，只要找到满意解就知足。 有限理性模型对人们的实际决策行为作了比较真实的解释，为政策理论及其实践的发展开辟了一个新的方向。 三、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和象征 美国学者林布隆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进模型。他认为，政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程，而是对以往政策行为不断补充和修正的过程。政策的制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。决策者要依据现在方案，通过与以往政策的比较，考虑不断变化的环境需要，对以往政策进行局部的、小范围的调适，逐渐把一项旧的政策转变成为一项新的政策，也就是“积小变为大变”的过程。 渐进模型带有明显的保守主义偏见，不符合社会变革的需要。特别是在人口剧增、资源匮乏、环境污染、货币贬值、物价飞涨、社会动乱、战争爆发这些突变的形势下，渐进模型显得无能为力。因此，渐进模型这种墨守陈规、维持现状、不求改革与创新的倾向，对不少发展中国家，尤其是需要进行改革规划的许多领域内是不适用的。 四、小组意识模型：源自凝聚力的群体狂想症 美国学者詹尼斯1992年出版了小组意识一书，提出了一种关于群体不良决策的理论模型。詹尼斯认为，在决策小组中存在着一种寻求一致的行为模式，这种现象在面对面进行问题讨论的时候表现得更为明显。小组成员趋向于怎样更好地达成一致，注意力完全集中在这方面了，从而忽略了如何去寻求更好的解决问题的办法。詹尼斯称这种行为趋向为心理传染病，或叫群体狂想症。 小组意识表现这样一些特征： （1）一致性思维；（2）有倾向性地选择信息；（3）极端化的盲目情绪；（4）对群体的过分自信；（5）很强的群体凝聚力；（6）群体成员的共同性。 五、精英理论：政策是精英们的偏好 托马斯戴伊在理解公共政策一书中对精英理论的基本观点做了概括。精英理论对政策分析有哪些启示呢？ 首先，它告诉我们公共政策不反映公众的要求，而反映精英的兴趣和偏好。公共政策的变革和创新只是精英们对其价值观重新定义的结果。 其次，精英理论认为公众是被动的、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之中，公众对精英价值观的影响微乎其微。 第三，精英理论认为，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。 精英理论“少数精英操纵一切”的断言受到了多方面的批判，被认为是难以证实的观点。多元主义理论、统合主义理论、职业化理论、专家政治论、马克思主义理论都对此提出质疑。 六、制度理论：政策是组织的产物 制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期都发生着决定性的影响。不同的政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制度的产物。 现代组织理论的发展为制度分析提供了理论上的依据，制度模型逐渐成为政策分析的主要方法，代表了当前政策分析的最新动态和研究走向。 七、博弈理论：政策是竞争环境中进行的理性选择 博弈理论研究的是在特定情况下如何进行理性决策的问题。这种特定情况是指两个或两个以上的参与者，他们彼此存在利害关系，其中每个人的选择都会对他人的决定产生影响，最终的结果依赖于所有参与者的选择。在政策制定过程中，当孤立的最优选择不存在，只能根据他人的选择做出自己最佳的决定。犯人甲不坦白坦 白犯人乙不坦白坦 白 甲：5年乙：5年甲：1年乙：20年甲：20年乙：1年甲：1年乙：1年 博弈论大大开阔了我们的视野，为政策分析提供了一个有趣的思路，特别是在冲突情境下进行政策选择时，它所发挥的作用更为明显。博弈论在政策领域的影响正在逐渐加大。 八、团体理论：政策是团体利益的平衡 该理论认为，团体之间的互动是政治生活的核心，政治实际上就是各团体为影响公共政策所进行的相互斗争。政治体系最根本的使命就是通过以下途径调和团体之间的冲突： （1）建立团体斗争的游戏规则并充任裁判（规则）。 （2）平衡各方利益，力求彼此妥协（目标）。 （3）以公共政策的形式出台折衷办法（手段）。 （4）以各种手段推动政策的实施（落实）。 团体理论认为，公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。 团体理论也有其缺陷，过分夸大了团体在社会政治生活中所发挥的作用，而低估了政策制定者（政府官员）在政治过程中所具备的独立的且富有创造性的作用。 九、系统理论：政策是政治系统的输出 系统理论认为，公共政策的输出是政治系统与其外部环境互动的结果，要求与支持的输入是社会团体与个人试图影响公共政策的表现。政治系统为了自身的生存与发展必然会对环境的压力做出反应，制定公共政策，缓解环境影响，弱化公众要求。政治系统与其外部环境之间的互动是一个反复循环的过程，政策输出会引起公众要求的变化，而新要求的不断提出会使新的政策不断出台。政策系统可以通过下列途径保护自身利益：（1）加强系统自身建设；（2）完善内部机制；（3）以武力威慑或直接使用武力。系统理论在政策分析领域具有十分重要的理论指导意义。但系统理论对政治系统这一“黑箱”缺少针对性的分析，没有能够很好地解释政策决定的具体形成过程，使它在政策实践中的应用受到很大的限制。输入环境要求支持政治系统政策和行动输出环境环境系统理论模型环境 十、过程模型：政策是一个动态过程政策终结政策修正效果评估政策执行社会问题问题确认议程建立政策规划广义执行广义 决策 第三节 政策分析的相关理论 一、公共选择理论 二、批判性理论 三、实验性理论儒家的中庸之道道家的无为之治墨家的理性推理法家的系统观念孙子的知变战术 四、取舍理论 五、中国古代的政策观：第四章 政策制定第一节 社会问题的产生 一、什么时候由谁来认定某一社会情况是社会问题。 只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。 二、社会问题的类型 过失性社会问题 结构性社会问题第二节 政策问题的确认 一、问题察觉 二、问题界定 三、问题描述第三节 政策议程的建立 一、公众议程与政府议程 公众议程指某个社会问题已引起社会公众或社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。 政策议程指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的政策议程。公众议程（先）政府议程（后） 二、政策议程的基本类型 外在创始型政治动员型内在创始型交互作用和影响三、政策议程建立的条件公民个人的作用把自己的问题告知公众和媒体 组织群众运动 向政府提出抗议 提交政策议案利益团体的作用政治领袖的作用政府体制的作用大众传媒的作用问题自身的作用问题明朗化的程度 四、政策议程的引发机制内在引发机制自然灾害意外的人为事件科技方面的重大变革资源分配中的偏执与失衡生态变迁外在引发机制战争武器技术的重大发展国际冲突世界性联盟的格局发生变化安德森的观点某种危机或惊人事件抗议活动（包括使用暴力手段）新闻媒介 五、政策议程建立的障碍政治原则的偏离价值体系的排斥政府体系的封闭承受能力的超重表达方式失当第四节 政策规划 一、政策规划主体政策规划主体单一型直接主体享有法定决策权的政府多元型间接主体政策分析人员 二、政策规划的原则 信息原则、系统原则、预测原则、客观原则、智囊原则、优化原则、效益原则、可行原则、兼听原则 三、政策规划中的思维方法经验思维直觉思维逻辑思维创新思维（方法有）头脑风暴法零起点方法哥顿法角色互换法 四、政策规划程序 1政策目标的确定要求首先，目标的确定要具体，不能含混不清。其次，目标的确定要力求恰当，防止偏高或偏低。第三，目标的确定应有可检验性，要建立分段目标。第四，目标的确定应具有前瞻性。 要求一、对方案后果及其效应的准确估计二、对方案之实施细节的详尽规定 2政策方针的设计内容What（做什么）Why（为什么做）Who（谁去做）When（何时做）Where（何地做）How（怎么做） 3政策方案的评估（前评估）预测性评估方法有：专家会议法、德尔菲法、投入产出分析、时间序列法、回归分析法、趋势外推法、马尔可夫模型可行性评估政治、经济、行政、法律、技术、社会的可行性 4政策方案的选择第五节 政策的合法性 一、广义的政策合法性 一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。（广义）政治系统合法化的途径（马克斯韦伯）一、依据合法和合理的程序取得政权；三、具有超凡魅力的领袖人物取得政权。二、依据社会的传统习惯取得政权；另外，通过革命或战争形式。 二、狭义的政策合法性合法的决策主体合法的政策内容合法的政策程序政策法律化具有长期稳定性的政策对全局有重大影响的政策比较成功的政策 练习与思考： 1简述精英理论的基本观点。 2公众议程与政府议程的含义是什么？两者的关系是怎样？ 3简述政策议程建立的条件？ 4政策议程的引发机制有哪些？政策议程建立的障碍是什么？ 5简述政策规划过程的主要环节？ 6简述的政策合法性的内容？第五章 政策执行的含义、特点的作用 一、政策执行的含义 所谓政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。 二、政策执行的特征对象的适用性（时间效力、空间效力、对人的效力）执行的灵活性执行的有序性执行的动态性执行的协调性执行的时限性特征 三、政策执行的功能确保政策目标的实现检验政策成效为后继政策制定提供重要依据第二节 政策执行的相关条件 一、必要的政策资源人力资源经费资源信息资源权威资源 二、顺从的目标群体 1政策方案对政策对象的规定2政策对象对政策的接受程度3政策执行成本对目标群体的影响服从认同内化接受接受或不接受 三、正确的执行策略2建立有效的制度安排1原则性与灵活性相结合3利用各种执行手段4重视成本效益分析经济手段行政手段法律手段思想教育手段 四、胜任的政策执行队伍 执行人员的素质要求（政治、品德、知识、能力、心理、身体）执行队伍的互补（知识、能力、年龄、性别、个性） 五、有效的沟通语言方面的障碍知识经验差距过大组织结构不合理曲解造成的障碍沟通技能方面的障碍心理因素的障碍沟通中的障碍第三节 政策执行中需要注意的几个问题二、实施反馈控制一、明确既定目标三、在探索中前进（走一步看一步，摸着石头过河）四、注意政策整合第六章 政策评估第一节 政策评估的含义和功能 一、政策评估的含义 政策评估就是对政策效果的分析和判断。 二、政策评估的基本内容信息（要全面）指标（政策评估的标准）测定（运用定性定量方法对执行效果描述）分析（包括价值判断和事实判断）政策评估的内容建议（提出下一步的行动方案） 三、政策评估的功能 1政策评估是检验政策效果的基本途径 2政策评估是决定未来走向的重要依据 3政策评估是合理配置政策资源的基础 4政策评估有利于促进政策的科学化进程第二节 政策评估的类型外部评估从评估机构的权力、地位角度看从评估组织的活动形式上看从政策评估在政策过程中所处阶段来看正式评估非正式评估内部评估政策评估的类型前评估后评估第三节 政策评估要素 一、评估主体决策者和执行者专业学术团体和研究机构政策目标群体 二、评估条件 即所要评估的政策（以有效性、必要性、可行性为前提） 三、评估目标政治方面行政方面方案方面 四、评估标准事实标准政策是否满足大多数人的利益；价值标准评价标准政策的投入与产出，成本与收益之间的比例关系政策目标实现的程度和范围政策对社会的影响程度政策是否有利于社会生产力的发展；政策是否有利于增进人民