论社会保险服务及其公平性(刊发稿)

论社会保险服务及其公平性傅志明 刘玉璞（山东工商学院，烟台社会保险事业处， 山东 烟台 ）摘 要 本文立足于对我国社会保险存在的问题，对社会保险的性质进行反思，认为社会保险本质上是一种服务，是国家向劳动者提供的分担相关风险的公共服务，不仅应当供应充足，满足每一个有权享受的社会劳动者的需求，而且应当以公平性为出发点和归宿点，确保每一个社会劳动者都能公平地享受，实现社会保险服务公平则是政府的责任。而要衡量社会保险法规政策以及各级政府和社会保险经办机构的工作是否符合公平性的要求，必须建立相应的公平标准，从覆盖范围的广泛性、参与机会的均等性、义务履行的一致性和基本权利的保障性四个方面，明确社会保险应当达到的水平。关键词 社会保险 服务 公平性 标准 责任中图分类号 文献标识码 A 文章编号 引言经过二十多年的改革和建设，我国社会保险制度有了很大的发展，为经济制度转型提供了强有力的支持。但在发展过程中，也出现了一些问题，如学者们广泛讨论的各险种覆盖面窄，发展进度不一；统筹层次低，基金调剂功能弱；立法滞后，制度不统一，执行成本高；地方财政投入少甚至一点不投入；社会保险体系不够健全；管理服务工作滞后，妨碍因素多，社会保险关系转移与接续难；部分企业参保率低，瞒报漏报参保人数和缴费基数，欠缴保险费等问题突出；基金管理不规范，挤占挪用、违规收支与存储等问题突出；社会保险部门基础工作薄弱，内控制度不健全等等。（杨玉民，20021；张居贵，20032；李玉倩、乔正高，20063 ；李启英4）由于我国建立与市场经济体制相适应的现代社会保险制度的时间短，并且至今仍处于改革探索的阶段，出现这些问题不足为奇。需要我们关注和认真思考的是，这些问题的性质、普遍程度和持续时间。只要认真分析一下就不难发现，上述问题并不仅仅是因为建设时间短而出现的、相互孤立的个别问题，其中的很大一部分具有同类性质，有共同的原因，并且长期得不到解决，这就值得我们思考了。这说明我们对问题的认识和把握可能有问题，在基本思路上可能出现了偏差。笔者通过对我国社会保险存在的问题反复进行比较和分析，认为除一部分纯粹的技术性问题之外，绝大部分都可以归结为两个问题：服务供给不足和分享不公。上文所引学者提出的问题，绝大部分都是属于服务供给不足，并由此引起了广泛的分享不公。要有效解决当前面临的各种问题，促进社会保险科学发展，必须从克服服务供给不足，消除服务分享不公找出路。而要做到这一点，必须增强对社会保险服务性的认识。但是这一点至今还没有人指出来，更不用说引起人们的重视了。人们的注意力都集中在制度设计和政府的作为上，这固然也是需要关注、需要努力改进的。但我们认为，更应引起我们关注的是制度设计和政府作为背后的社会保险理念，是我们对社会保险性质的认识和把握，是基于这种认识和把握而确立的基本思路。这是我们正确认识并有效解决我国社会保险问题的前提。限于篇幅，本文仅从理论上对社会保险的服务性及其对公平性的要求、社会保险服务公平的内涵与衡量标准，以及实现社会保险服务公平的责任问题进行讨论，以期为认识我国社会保险问题及解决思路提供一个理论分析框架，起到抛砖引玉的作用。一、社会保险本质上是一种服务社会保险作为一种风险分担机制，对市场经济条件下承担年老、失业、疾病、工伤、生育等风险的劳动者个人及其用人单位而言，其意义不在于以什么方式、在什么水平上可以从社会保险机构获得经济补偿，而在于提供了与他人共担风险的机会与平台，提供了获得社会保险待遇的可能性。就像对消费者来说，重要的不是获得价值多少的商品，而是能够得到所需要的销售服务，是有地方去买，有商品可买，有人为他服务。所以从本质上讲，社会保险就是一种服务，是国家向劳动者提供的分担相关风险的公共服务。包含三个层次：（1）政策与法律服务。依法建立社会保险制度，明确劳动者个人、用人单位、政府和社会保险经办机构的权利、责任义务，为落实社会保险制度提供法律和组织保障。包括向社会提供社会保险政策宣传、咨询服务等；（2）组织管理与经办服务。通过法定的组织体系及业务网络，为用人单位和劳动者个人办理参保、缴费、社会保险关系转接，以及领取保险待遇、管理和运营社会保险基金等提供服务，保证劳动者实现社会保险权利；（3）支付保险待遇与相关服务。如，按规定支付各项保险金、提供医疗、康复、再就业培训服务，等等。二、公平性是社会保险的出发点和归宿点郑功成(2008)指出：“如同市场机制天然追求效率一样，社会保障制度的出发点与归宿都天然地表现出对社会公平的追求。”5景天魁(2006)认为：“社会保障制度有利益的层面，也有价值的层面实现社会公平是社会保障制度的首要社会功能与核心价值关怀，因而是这项制度的灵魂。”6从社会功能的角度来讲，社会保险应当有助于消除以效率为目的的市场体制带来的不公平，这是毫无疑问的。自从贝弗里奇报告发表以来，这已成为世界各国社会保险实践的基本目标。但在实践中，社会保险常常“只是达到富者亦（照样）富、穷者亦（仍然）穷的结果”(景天魁,2004)7，“天然”应当追求的核心价值总是很容易就被忽视了。说明仅仅从社会功能的角度认识社会保险的公平性要求是不够的，还必须进一步认识到，公平性是社会保险的本质特征，是社会保险存在和可持续发展的内在要求。即社会保险本身必须是一个公平机制，才能有效发挥促进社会公平的作用。公平性作为社会保险的本质特征，是社会保险具有的一些基本性质决定的，这些性质包括：服务产品的公共性、享受权利的合法性、保障待遇的基本性、权利义务的不对等性以及保障方式的互济性。1、服务产品的公共性。社会保险所提供的服务是一种公共产品，是非竞争性、非排他性的利益共享产品。不能像私人产品那样，按照等价交换原则提供，或者按照出价多少提供，而应遵循公平分配原则，确保每一个有权享受的人都能享受。市场经济将效率带给了整个社会，同时也将风险带给了每一个社会劳动者，社会保险服务体系可以弥补市场体系缺陷，自然也应属于整个社会，属于承担市场体制风险的每一个劳动者。2、享受权利的合法性。获得社会保险是宪法、劳动法赋予劳动者的基本权利。宪法第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”8劳动法第3条规定：劳动者有“享受社会保险和福利的权利”。93、保障待遇的基本性。年老、失业、工伤、疾病和生育风险是市场经济条件下劳动者必然要面临的基本风险，社会保险则是他们抵御这些风险唯一有效的途径，是他们所能获得的基本保障，是自主生存的必备条件。为每一个劳动者提供这一保障，使他们能够自主生存，是社会正义的基本要求。如果一个人连自主生存的权利都得不到保障，那这个社会对他还有什么意义呢？4、权利义务的不对等性。社会保险虽然要求个人履行必要的义务，但个人履行的义务要小于所享受的权利。表现在：（1）单位缴费在社会保险费中占有很大的比重，这是用人单位履行的社会责任，而不能简单地理解成是为员工个人履行的义务，尤其是单位缴纳的社会统筹费用部分；（2）工伤、生育保险由用人单位承担缴费义务，这是权利义务不对等的明显标志；（3）保证社会保险待遇支付的一部分资金来自财政。如果只允许一部分人享受，或者对不同的人按照不同的标准区别对待，显然有违社会正义原则。5、保障方式的互济性。社会保险作为一种风险分担机制，也是一种互济机制，是广大社会劳动者共同出资，并在一定的时期、一定范围内调剂使用社会保险基金，为那些遭遇收入损失风险的劳动者提供帮助的互济互助机制。每一个愿意承担相应义务的社会劳动者都不应被排除在外或者受到歧视，而应享有公平参与的机会。按照公平性的要求，社会保险必须面向从事社会劳动的全体成员，为他们中的每一个人，不管他/她从事的是什么职业、在什么性质的用人单位工作，均提供参加社会保险的机会与可能，使他们在遭受相关风险时，都能够享受规定的社会保险待遇，以满足基本生活和从事社会劳动的需要。不能因为劳动者本人的社会身份不同（如城镇职工、农民工、农民等）而有所不同，除非法律规定某些人不能享受这种服务，或者劳动者本人自动放弃这种服务。（赵福昌，2005）10也就是说，社会保险服务不仅应当供应充足，满足每一个有权享受的社会劳动者的需求，而且应当确保每一个社会劳动者都能公平地享受。充足供应是确保公平享受的前提，公平性则是社会保险服务的出发点和归宿点。三、社会保险服务公平的标准要使社会保险的发展符合服务公平的要求，必须有明确的标准做参照，以作为衡量社会保险法规政策、以及各级政府和社会保险经办机构工作正当性与有效性的基本依据。也为劳动者、用人单位以及社会公众，行使监督权利，共同预防和纠正社会保险服务中有悖公平的偏差行为，提供统一的衡量尺度。为了确定这样的标准，首先必须明确社会保险服务的公平性究竟包含什么内容，表现在哪些方面。我们认为可以从以下四个方面来确定：1、覆盖范围（对象）的广泛性。根据社会保险服务的性质，社会保险制度的覆盖范围既服务对象越广泛，未覆盖的社会劳动者越少，服务的公平程度就越高；相反，公平程度就越低。覆盖范围的广泛性，可以用覆盖用人单位的类型或劳动者类型的多少来衡量，也可以用覆盖率即被覆盖劳动者人数占社会劳动者总数的百分比来衡量。2、参与机会的均等性。由于存在某些客观限制，即使是覆盖范围内的劳动者，在参与社会保险方面实际上也并不具有同等的机会。这些限制包括各级政府和社会保险部门对参与社会保险的职业、身份、工龄、收入水平等政策方面的限制，以及劳动者入保、缴费、转移和变更社会保险关系、获得保险待遇等技术方面的限制。这种限制条件越多，社会保险服务的公平性就越低；相反，公平性就越高。参与机会的均等性可以从三个方面衡量：（1）对参与社会保险资格条件的限制性条款的多少；（2）劳动者参保、缴费的便利性程度；（3）劳动者变更、转移、接续社会保险关系，查询个人社会保险情况、获取社会保险待遇的便利性程度。3、义务履行的一致性。劳动者个人和用人单位都应当履行一定的社会保险义务，个人履行的义务应与所享受的待遇一致，用人单位履行的义务应与其法定的责任一致。这两方面的一致性程度越高，社会保险服务的公平性就越高；相反，公平性就越低。这可以从四个方面衡量：（1）履行社会保险义务的劳动者是否都获得了相应的社会保险服务；（2）履行同等义务的劳动者是否获得了同等的服务；（3）履行不同义务的劳动者所获得的服务是否与其履行义务的差别相一致；（4）不同用人单位履行的义务是否与其所在地区、行业、职工人数、实际工资水平等相一致。4、基本权利的保障性。社会保险服务是市场经济条件下，劳动者能够获得的基本保障，所保障的是市场体制带给劳动者的劳动收入损失风险。因此，凡是中华人民共和国的公民，只要履行了从事社会劳动这一基本义务，就享有获得社会保险的权利。对于无需个人缴费的工伤和生育保险，应有权完全享受，而对于需要个人履行缴费义务的养老、失业、医疗保险，则应有基本的享受权利。并且，在劳动者拥有的社会保险权利中，这种基本权利无疑具有优先性，是不能剥夺的，除非因为劳动者拒绝缴费或骗取保险金。这是衡量社会保险服务公平性最基本的标准。可以从四个方面衡量：（1）各险种规定的缴费义务是否超出绝大多数劳动者的承受能力；（2）对低收入群体是否建立了相应的扶助机制并有效实施；（3）是否存在因非个人原因降低及剥夺个人基本保障权利的情况；（4）是否因为制度、技术、管理等原因，中断或终止劳动者的社会保险关系，使其达不到参保年限要求而丧失待遇享受权利的情况。上述四个方面的内容是相互补充的，反映了社会保险科学发展的基本要求。社会保险服务的公平标准应当是对所有这四个方面内容的指标化，缺少其中任何一个方面，都不足以对社会保险服务的公平程度做出全面的衡量。由此我们可以概括出社会保险服务的六条公平标准：第一，劳动者参加社会保险的权利平等。凡是劳动年龄段的中华人民共和国公民，只要参加社会劳动，具有合法收入，不论以何种方式就业（包括个体劳动者、自由职业者、灵活就业人员等），从事什么职业，也不论什么户籍和居住地，都在社会保险覆盖范围内，有参加社会保险的平等权利。第二，劳动者参加社会保险的机会均等。社会保险义务与劳动者的承受能力相一致，且消除了劳动者参与社会保险的客观障碍，不存在因非个人原因而丧失或中止参与机会的情况。第三，劳动者平等享受各项社会保险服务。劳动者不分职业、性别、收入、户籍，凡履行了规定的责任义务，都能在规定的时间、规定的地点、按规定的标准、获得规定的待遇。包括按时领取失业保险金、工伤津贴、核报基本医疗保险费、转移接续社会保险关系、查询个人权益记录等。第四，劳动者享有的社会保险待遇水平适度。各项社会保险待遇支付标准，最低应该满足基本生活的需要。随着社会经济的发展，保障标准应随之提高。同时应当对困难群体给予适当的照顾。第五，用人单位承担的责任义务相同。所有用人单位，不论所有制性质、经济类型、经营规模、用工多少、经济效益如何，对社会贡献大小等，都必须按照立法规定，为本单位劳动者办理参保手续并缴纳社会保险费，任何单位和个人不能特殊。第六，劳动者的社会保险权益不可侵犯。所有侵犯了劳动者社会保险权益的行为，包括用人单位未按规定履行社会保险责任义务，以及社会保险管理监督和经办服务部门不作为或乱作为等，都应受到责任追究，违法必惩。以上标准既是社会保险的目标追求，也是发展社会保险必须遵循的原则。由于各种原因，在实践中难免会出现偏离公平标准的问题。但偏离应当是受制于客观条件的偏离，而不应是履行责任不到位导致的偏离。为了增强公平标准对实践的指导和应用，我们认为在实践中，可将上述标准进一步细化，分为强制性标准和非强制性标准两部分。强制性标准是一定时期内必须达到的标准，是社会保险必须达到的“公平底线”。这里所说的“公平底线”受景天魁提出的“底线公平”的启发，但又有所不同。参见景天魁社会保障:公平社会的基础C.首届中国社会保障论坛文集(2006).北京:中国劳动保障出版社，2006.9.3-14.非强制性标准则是指导性的，考虑到客观条件的限制，允许各地在实行过程中根据具体情况做出适当调整。但并不是说非强制性标准就没有约束力，随着时间的推移，对社会保险服务公平性的要求应不断提高，某些非强制性标准就会上升为强制性标准。这就是说，公平虽然是相对的，但我们对公平的追求应当是绝对的，无视社会保险服务的公平性要求，少作为甚至不作为的态度和行为则是不能容忍的。四、实现社会保险服务公平是政府的责任与完全由政府承担责任的社会救助、社会福利、社会优抚不同，社会保险的责任主体还包括劳动者个人和企业，因而存在一个责任划分问题，特别是对政府应当承担什么责任，人们的看法不尽相同。郑功成（2005）认为政府应行使公共权力分配公共资源，在社会保险制度建设中“承担起主导责任并加大财政投入”。11郑秉文（2007）则认为“现代社会保险体系只有通过国家的强力介入和全国范围的立法才能树立起社会保险体系的权威性、规范性和统一性。”12我们认为，不管怎样划分，建立并维护公平有效的社会保险服务体系，确保服务的公平性毫无疑问都是政府的责任。即政府不仅负有建立社会保险体系，为全体劳动者搭建抵御收入损失风险的公共平台的责任，而且应当通过政策制定与立法、公共资源投入与合理分配以及对社会保险体系运行过程的监管与调控等等，确保社会保险服务分享的公平性。这不仅是因为维护社会公平与正义是政府的基本职能，而且因为只有政府才有能力履行这一责任。政府掌握着公共权力，并拥有广泛的公共资源。更重要的是，在社会保险的责任主体中，个人和企业都以私人利益最大化为目的，都是公平正义的需求者（当然也有维护公平正义的义务），只有政府应当以维护公平正义和公共福利最大化为目的。这也正是公共服务只有由政府提供才最有效的原因。如果政府不履行这一责任，社会保险公平性将没有任何保证。我国宪法和劳动法对政府的社会保险责任做了明确的规定。宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”劳动法第5条、第70条分别规定：“国家采取各种措施完善社会保险”、“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”这些规定明确了三点：（1）社会劳动者只要是中华人民共和国公民，都有权获得社会保险；（2）向劳动者提供社会保险是国家的责任；（3）国家应“采取各种措施”确保劳动者享有的社会保险权利能够实现。我们认为宪法和劳动法所规定的政府责任包含了实现社会保险服务公平的内容，因为这是衡量政府是否恰当地履行了责任的基本标准。没有这一标准，我们就无法对政府责任的履行情况做出准确的判断。仅仅强调政府在社会保险中的主导性、立法责任和财政责任等等，都不足以明确政府具体应当承担什么样的责任。政府利用公共权力强制个人和企业参加社会保险也是发挥主导责任，结果可能是把某些本应由政府承担的责任强加给了个人和企业，如改革初期对养老保险“历史债务”的处理，就是一个很好的例子。政府立法以及财政投入可能违背社会保险的根本目的，不是削弱了分配不公，促进了社会公平，而是制造了新的分配不公。这是违反政府的意愿的，但在现实中却存在。所以我们认为，实现社会保险服务公平是政府的责任，这一点有必要明确和强调。因此，各级政府及其下属机构都应当积极创造条件，使每一个社会劳动者不仅有同等的权利，而且有同等的机会、同等的便利与可能获得同等的社会保险服务，不能因为经济、技术、制度等原因而放弃这种努力，更不能以这些原因为借口，在实施社会保险的过程中歧视某些类型的社会劳动者，随意减少、中止甚至剥夺某些类型劳动者所应享受的社会保险服务。政府应当怎样做才能更好地履行社会保险责任呢？或者说，在还不能够充分满足每一个劳动者社会保险服务需求的情况下，政府怎样才算是恰当地履行了社会保险责任，才符合社会保险服务从根本上对公平性的要求呢？我们认为，应当看政府的努力是否有助于最需要得到这种服务的社会弱势群体（包括无力承担社会保险缴费义务的低收入群体、经济不发达地区和农村地区的社会劳动者）获得有限的社会保险服务。即政府在发展社会保险的过程中，是否遵循了“需要优先，兼顾效率”的原则，在向有能力承担缴费义务的劳动者提供服务的同时，把工作的重点放在确保社会弱势群体享受社会保险服务上，即是否积极进行社会保险服务体系建设，并通过财政转移支付，为经济不发达地区、农村地区和城镇低收入群体获得社会保险服务提供了必要的保障。就像九年制义务教育首先在支付能力低甚至无力上学的农村地区普及一样，社会保险服务也应当首先向那些由于各种原因在社会财富的分配中所得份额最小、客观上担负的收入损失风险相对最大的群体。只有这样，社会保险服务公平所要求的覆盖范围的广泛性、参与机会的均等性和基本权利的保障性才有可能，社会保险服务从本质上看才是公平的，才符合社会正义的基本原则。同时，还要看政府是否积极履行监管职责，及时纠正各种有损公平性的政策、措施和行为，完善社会保险服务体系，提升服务能力，促进社会保险服务公平的实现与提升。当然，我们说实现社会保险服务的公平性是政府的责任，并不意味着个人和企业对实现社会保险服务公平就没有责任。个人和企业首先有按照政策法规的要求履行参保与缴费义务的责任，不逃避义务，也不骗取不当得的待遇；其次还对社会保险体系的运行负有监督责任。这两方面责任的履行，对于社会保险服务公平的实现是必不可少的，尤其是第一方面责任，更是实现社会保险服务公平的前提条件。参考文献References1杨玉民.我国社会保障制度存在的问题及改进建议J,经济研究参考，2002（34）.1Yang 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