关于县级财政走出困境问题研究综述.doc

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.关于县级财政走出困境问题研究综述改革开放以来，县级财政发展比较快，但近几年来，许多县级财政相当困难，引起了各级领导和理论界的高度重视，并进行了研究和探讨。现将有关问题综合如下：一、县级财政走入困境的主要表现第一种观点认为，县财政走入困境，主要表现在五个方面：(1)财政收入增长明显下降，收不抵支。自1994年实施新的财税体制以来，从总体上讲，在增强财政意识、拓宽生财聚财渠道方面作了大量扎实的工作，财税收入有了一定程度的增加。但许多县财政收入增长率下降，收不抵支，自给率低，依靠国家补贴过日子的财政县占的比例很大。(2)财政资金供需矛盾突出，人不敷出。一是赤字县的数量和赤字金额居高不下，二是隐形赤字数额大，县级财政潜伏着危机。现在有很多县财政事实上已是一个集“吃饭型”、“依赖补助型”、“负债型”为一体的财政，不少县连吃饭财政都难以为继，工资不能及时发放，正常的办公经费无法保障，尤其是分布在边远地区、山区部分贫困县，财政已近乎崩溃，不仅政策性增支无法消化，该给的补贴兑现不了，就连维持政府机构正常运转都成问题。(3)县级财政支出结构不合理。非生产性支出所占比重高，并逞逐年上升趋势，而生产性支出比重则始终偏低。由于县级财政支出增长过快，收支缺口不断扩大，为了保吃饭，不得不挤占生产建设资金。特别是财政补贴县，吃饭也难以保住，被迫动用一些专项资金发拖欠的工资，加剧了经济和社会发展资金的短缺。(4)县级财政收支水份大。目前相当一部分县连“吃饭”也保不住，但为了“创造政绩”，不违背预算法关于预算安排“量人为出、收支平衡”之规定只得利用各种手段虚列收入或虚列“调入资金”若干万元以求年初预算表格上的自我平衡。虚收的主要表现：一是平衡摊派。一些地方或因地域特产经济总量不足，或因征收难度太大，对农村特产不据实征收，而将任务平均摊在人头或耕地面积上，使政策执行走样。二是预收税款。一些税收部门为弥补当年税收任务缺口，把部分效益好的企业下年度税款收在本年度入库，这种短期行为无疑是杀鸡取卵，不但影响企业发展后劲，也势必影响下年度收入。三是列收列支，空转资金。一些地区将企业应享受的税收返还或所得税退库采取列收列支的办法，在扩大收入基数的同时，也扩大了支出基数，以致在计算标准收支时无法准确核定，失去了享受转移支付的权利，给地方既得利益带来损失。四是移花接木。一些地方为追求局部利益，肆意改变税种，将国税变地税收入地方金库，舍“大家”保“小家”，以牺牲国家利益换取地方利益。五是一些地方为确保完成全年收入任务，任意扩大收入范围，千方百计在“其他收入”上做文章，把乡村各项提留、附加费、实体创收甚至贷款列入其他收入。(5)乡镇财政问题更加严重。主要表现在：一是债难清，财政自求平衡的能力差。湖南省对部分乡镇进行了调查，有90%的乡镇都存在不同程度的负债，负债最多的乡镇上千万元，为几年甚至几十年财政总收入之和；一般乡镇负债都在100万元至数十万元。许多乡镇存在着不同程度的财政赤字，最多达1000多万元；二是收入难增，财政分配调控的能力差。不少乡镇财源结构单一，新收入增长点不多，在经济大环境趋紧的形势下，财政收入增长更显乏力，出现了预算内收入逐渐萎缩，预算外收入却急剧膨胀的现象。近年来一些乡镇财政收入的增长主要依靠行政性收费和罚没收入的增加，致使可用财力的比例仅为45%左右。三是支付难保，财政培植财源能力差。由于大多数乡镇财政紧张，财政根本拿不出什么钱投人生产，培植财源。相反，为保证收入目标任务的完成，许多地方对现有纳税户采取挖地三尺、杀鸡取卵的短期行为，形成恶性循环。四是管理难严，财政增收节支的能力差。有的乡镇为了“人过留名”，政府举债实施“形象工程”搞建设，硬着头皮提前“升级”、“达标”，超过财政承受能力搞配套建设工程。第二种观点认为，县级财政走入困境，主要表现在四个方面：(1)财源结构单一。财政困难的县大多数属于农业大县，县域经济以农业为主，财政从农业取得收入的潜力客观上确实有限。何况县级在抓农业优势时，由于市场、管理、资金等方面的原因，优势没有得到充分发挥，农业还处在贱卖原材料和初级产品的阶段，科技含量相当低，农产品始终难以摆脱“卖难”困境。同时，有的县现有的一点工业有相当一部分是过去的“五小企业”改造过来的，规模小，设备陈旧，技术落后，生产成本高，产品质次价高，缺乏市场竞争能力，加上信息闭塞、商品经济意识差，亏损严重，企业牛死不活。无工不富，没有一定的工业基础，财政也就缺乏大宗稳定的税源。(2)财政增长潜力小，征管难度大。由于县级财源结构的单一，加大了征管入库的难度，财税增长乏力。同时，由于财政支出呈刚性增长，使得县级财政收支矛盾突出。不少县为了满足不断增长的财政支出的需要，每年又不得不以高于经济增长速度下达财政收入计划，使财政收入增长速度大大高于经济增长速度。使财政增长的潜力进一步减小，难度加大，不少地方为了完成任务，出现了垫付、预交税款现象，甚至出现税收摊派行为。(3)财政职能弱化，财力分散严重。近几年来，不少单位缺乏全局观念和法制观念，总认为这些资金为单位自有所得，财政上管不着，有意无意地化这些资金为单位自有资金，想方设法逃避财政监督，致使预算外资金管理措施难以到位，预算外资金仍然处于体外循环状态，县级财政职能被分割，财力分散严重。在收入上，不仅许多费游离于预算之外，各种基金也都在财政体外循环；在支出上，每个部门侵蚀一块，形成事实上的部门所有制，财政很难根据不同时期的政策重点，有计划、有重点地统筹安排。(4)财政负担重，支出压力大。一是财政支出的事权划分不清，包揽事务过多过重，许多该收的收入因种种原因收不上来，可许多不该支的支出却不得不由财政承担；二是吃“财政饭”的人员逐年增多，保工资的“人头”经费增长过快。由于企业效益差，就业门路主要挤在一条吃“皇粮”的道上，不少人尤其是许多领导的子女和关系户，想方设法往财政拨款的单位钻，致使行政事业单位人员迅猛膨胀。在这种状况下，财政只能越来越困难。第三种观点认为，县级财政走入困境，主要表现在三个方面：(1)财政收支矛盾日益显现，影响了社会主义市场经济条件下财政职能的发挥。近几年来，许多县级财政收入年均增长在17%左右，而同期财政支出年均增长24%左右。财政收支矛盾日益显现，与公共财政的建立不相适应，进而影响了财政职能的发挥。(2)存在着“越位”和“缺位”问题。一是财政负担了市场经济条件下应由市场承担的支出。按照公共财政的要求，财政不参与竞争性市场领域。当前，许多县财政仍然承担了对一些竞争性领域提供资金的职责，如弥补国有企业的亏损补贴、企业技术改造资金等。这种状况不仅使本来就短缺的财政资金更为紧张，使财政工作更为被动，而且导致财政对全县应予保证的支出项目难以实施更加有效的保障。二是科教事业投入仍不能满足“科教兴县”战略的需要。改革开放以来，各县市财政不断加大了对科教事业的投入力度，占财政支出的比重增长较快，然而，科教经济仍显不足。三是行政管理费支出增长过快。如有些县市的行政管理费，年均增长速度为25%左右，有的县超过30%。四是社会保障支出水平低。有些县市财政用于社会保障的支出占财政支出不足20%，社会保障支出水平偏低，影响了经济市场化的进程。(3)资金使用效益不高，损失浪费严重。一是资源配置不合理，存在项目重复建设、机构重复设置、设备重复购置，“大而全”、“小而全”，投入产出效果差，规模效益低等问题；二是有些支出管理不科学，管理不严格，财政资金供应范围过大的状况没有明显的改观，财政负担沉重。有的部门存在着有法不依、执法不严，花钱大手大脚和损失浪费现象，“人、车、会、话”等支出居高不下等等。第四种观点认为，县级财政走入团境，主要是制度上存在问题。第一，财政预算制度上存在问题。从财政预算编制看，目前县级财政预算编制还缺乏对财政经济形势的科学预测与全面分析，缺乏科学统一的支出标准，缺乏相关部门参与的预算认证过程；所以编出的财政预算简单粗糙、透明度低、准确性差，可操作性不大，导致预算追加频繁、到位率不高，失去了应有的约束力。从经费供给形式上看，目前一些县级政府采购工作还没有开展起来，经费供给形式仍然单一货币化，各预算单位以分配的货币资金购置所需各种物品和劳务，批量小，不能充分利用市场竞争机制和买方市场节省购置成本，造成财政资金浪费。随着市场经济的发展，这种经费供给形式越来越不利于加强支出预算管理。从支出管理办法来看，多数地方重分配轻管理，财政资金使用缺乏成本、效率意识，一些县级虽然出台了部分财政资金使用效益考核指标和奖惩办法，但不能善始善终地追踪问效、奖惩兑现；形同虚设。有的地方根本就没有成本意识，财政资金一拨了之，使用结果不了了之，与社会主义市场经济效率原则明显相悖。第二，财政收入制度上存在问题。由于受多年来预算内资金属国家所有，预算外资金属部门所有的传统观念的束缚以及财政体制上的顾虑，至今尚未纳入到政府公共收入的使用范畴，尽管其管理方式在不断改进，但无论是过去采取的“专户储存、计划管理、银行监督、财政审批”的财务管理办法，还是目前实行的政府调剂，收支两条线管理办法，都是以不改变部门对预算外资金拥有的所有权与使用权为前提展开的，没有真正体现预算外资金国家(政府)所有的共性特点，形成各部门各单位对社会资源的争夺，致使县级政府公共收入大量流失。第三，财政支出制度上存在问题。目前，县级财政支出格局仍然保留着计划经济体制下政府大包大揽，财政供给范围过宽过大的特点，与市场经济的发展要求不相适应，与财政承受能力相矛盾。一是财政职能“越位”与“缺位”并存。一些不应由市场配置资源的领域硬挤进财政负担，如目前国有企业自主经营的市场主体地位已确立，但基于地方财源建设的考虑，对少数企业生产所需的流动资金、挖潜改造资金，地方政府仍不同程度介入其中；在经济改革中，不少业务性质和经营范围已完全市场化的事业和部门，仍由财政负担经费，没有彻底与财政脱钩；二是县级政府对义务教育、基础设施建设、环境保护等公共支出往往无力顾及，但为了促进事业发展，不得已采取转移支付的办法，却给企业和群众增加了一些不必要的负担，以致损害了政府形象，特别是事关社会大局稳定的支出如社会养老保险、失业保障还没有完全纳入财政分配管理，显得十分薄弱，在一定程度上延缓了企业改革和政府机构改革的进程，以致财政支出结构的调整无法到位；三是财政支出结构中“吃饭”与建设的比例严重失衡，财政资金大部分被“人头费”吃掉，能用于事业发展的资金捉襟见肘，县一级财政已成典型的“吃饭型”财政。二、县级财政走入困境成因分析县级财政走人困境其成因是多方面的，许多专家学者从不同角度对成因进行了分析。归纳起来，主要有以下几种看法：第一种看法认为，县级财政走入困境的成因，主要有六个方面：(1)国家集中财力对县级财政的影响。一是实行分税制后，60%的财权集中到中央，60%的事权下放到地方，中央集中了“两税”增量的大头，同时省、地(市)也在通过各种方式向上集中权力。这一体制给地方带来的直接影响是收入少了一大块，支出多了一大块。有的地方分税制后没有调整县级财政原递增上解比例。有的地方“两税”增量的30%部分，只给县里一半；有的地方还扣了一部分中央对县级“两税”的返还基数。这些措施影响了县级财政从收入增量中的所得份额，加剧了县级财政平衡的难度。二是对县级财政补偿不足。按分税制的本意，中央从地方集中“两税”增量通过转移支付形式补助地方，但集中的多，补助的少，事实上加大了县级财政平衡难度。县级财政受其经济基础制约，收人满足不了支出需要，收支平衡比较困难。三是负担下放，部分应由中央财政负担的财政支出全部或部分下放给了地方负担，扩大了地方财政资金的需求，如将大批负担大、亏损严重的企事业单位卞放给地方，实际转移了负担。(2)以农业为主的经济结构，导致财政积累能力差。就全国而言，属于农业大县的县不少，农业大县其经济结构多以农业为主。如湖南历史上是一个传统的农业地区，大多数县没有摆脱传统农业为主的经济结构，农业总产值远高于工业总产值。受农业生产周期和现行价格体系、税率、农业生产方式的制约，农业生产的比较效益较低，所提供的财政收入少。据对历史资料的分析，每百元工业净资产值提供的财政收入45元左右，每百元农业净产值提供的财政收入只有2元左右。由于工业、农业的财政积累功能不一样，造成了以农业为主的县域经济相对落后，财政收不抵支，举步维艰。这是县级财政长期困难的基础性原因。(3)财政支出结构不合理。在县级财政支出结构中，财政不仅承担着一些不应承担的开支，而且更为主要的表现在基本建设支出占总支出的份额迅猛下降、行政支出份额不断攀升。财政支出刚性强，由于财政积累规模日趋萎缩，在整个财政支出中，除保证法律已有明确规定的重点投入外，生产建设性支出份额踏步不前，不能削减而要逐年增加用于“吃饭”的工资性支出比重较大。(4)财政管理上欠严细。管理不善导致财政收入的大量流失。从财政、税收的执法管理来看，目前有法不依、执法不严的情况比较普遍。税收征管中的越权减免、偷税等现象十分严重，导致大量财政收入流失。目前在财政支出管理上，县区长“一支笔”制度、财政预算约束和审计部门的审计成为普遍采用的手段，实践证明这三种方法对于正常的预算内支出控制是有效的。但这仅仅是整个支出的一部分，其他诸如一些专项资金拨给部门和单位后，是否按规定使用，有无挪作它用，使用效益如何，则缺乏跟踪管理。(5)财政职能弱化。目前县级财政困难很大程度上是由于财政职能并没有按市场经济条件财政职能要求及时转变，而是保留了计。划经济条件下的很多做法。把本不属于财政职能范围内的支出列入其支出范围，包揽基础设施建设，承办邮电、交通、文化娱乐设施建设，以财政补贴方式来进行物价补贴；用财政减税让利的方式维系企业的运转，而没有真正把财政职能转向宏观调控，利用诱导方式实现资源配置、调控经济和公平分配的职能。(6)管理层的功利性、短期化行为。许多县级领导本着“为官一任，造福一方”的思想，量人为出，量力而行，兴修水利，兴办教育，修建路桥，为民造福。但也有一些县级领导急功近利，盲目上项目，负债搞建设。有的地方常常出现拍脑袋决策，凭经验办事，脱离实际，超出自身的财力和技术力量，搞超前发展战略。一些地方和单位艰苦奋斗、勤俭节约观念淡薄、讲究资金使用效果意识淡化，不按规定严格管理、节约使用财政资金，想方设法逃避监督检查，甚至借“改革”、“开放”之名，将预算内资金转为预算外资金，挤占、挪用、挥霍、浪费财政资金，使有限的资金不能发挥应有的使用效果。第二种看法认为，县级财政走入困境的成因，主要有五个方面：(1)思想认识未到位、观念转变不够，是造成一些县级财政困难的根本因素。一是自暴自弃、一味喊穷，“等、靠、要”思想严重。过多强调“天负于我”，幻想“老天爷不停地落雨”；二为坐井观天、妄自尊大，拒绝“舶来品”。有，的县沉醉于自己的山地文化、习俗流风中，顽固地恪守一隅“净土”；三是教条机械、盲目服从，缺少主见；四是眼光短浅，前瞻性不够。产业结构多年来没有得到实质性的调整或改变，“以农养财”依然根深蒂固；五是闯劲不足，敏感度不够。以比下有余、比左右过得去的理由来自慰，创新意识、敢闯敢拼的观念精神不强。(2)经济基础底子薄、资金投入量少，是造成一些县级财政困难的历史因素。(3)经济增长质量差、财政贡献率低，是造成一些县级财政困难的直接因素。(4)产业结构不合理、支柱财源萎缩，是造成一些县级财政困难的主要因素。(5)政策性要求来势凶猛、财政职能弱化，是造成一些县级财政困难的现实因素。第一，上面出名目、下面出票子。农业、科技、教育等部门明确圈定其财政支出必须不低于财政收入或高于财政支出的增长幅度；上级明文要求县级无条件接收大中专毕业生、复员转业军人；下拨的专项资金、政府性贷款硬性规定一定比例的配套资金；提高工资津贴、补贴等开支标准。县市无法抗拒来自上面的压力，这些“上面打雷下面下雨”的政策出台并执行，无疑给收入增长缓慢、困难重重的县级财政雪上加霜。加之县里也严重存在着滥设机构、行政事业单位随便进人、费用乱支等现象，使非生产性支出如一匹脱缰的野马无法控制。第二，财政职能弱化、财经违纪问题普通存在。该收的收不了，该支的支不出，“越位”、“缺位”严重。一是财政收入职能的部门化。各个部门都去收取财政性资金，一、二、三财政不同程度地存在；二是偷漏税等违法违纪问题普遍化；三是“吃饭财政”的严重化。县财政为筹发工资忙得团团转，根本抽不出时间、集中不了精力考虑其他工作的开展，财政功能被严重的简化、削弱，资源配置、收入分配、调控经济、监督管理的财政职能远未得以充分发挥。第三种看法认为，县级财政走入困境的成因，主要是财政职能弱化，控管效率低。其表现：第一，收入状况差，可用财力小。一方面表现为财政参与GDP再分配能力弱，有些地方财政收入占全县GDP比重仅为5.6%，严重偏低。另一方面表现为收入结构严重不合理，在收入成份上，税收收入少，而非税收入比重过大。在收入来源上，不同经济成份、不同行业间因征管方式不同，税负难以平衡，个体私营经济因税源分散、征管难度大，税收政策难以到位。在收入实效上，乡级近年引税收入偏高，收入水分大，呈现虚增长，并造成域内税收的流失和正常税收秩序受扰。第二，支出管理弱，财政包袱大。一是县乡两级预算约束机制不严。县级财政主要是超预算支出时有发生，难以控制；乡级超预算滥支出现象极为普遍、突出，开支上审批不严、监督不力，导致乡级财政负债沉重；二是增人增支迅猛，财政包袱沉重；三是专项配置多，被动负担过大；四是专项不专，资金使用效益低下；五是一些部门开支上滥用滥支，违规违纪现象时有发生，致使部门财务状况紧张，增加了财政负担的压力，削弱了财政宏观调控的基础。第三，体制不配套，计划落空大。由于客观上存在税收管理体制与征收关系的脱节，地方政府难以对税收进行有效的考核、督查管理，加上征管力量不足、征管制度不尽完善、征管手段不够先进及费挤税等方面的因素，税收执收难度大，征收成本高，财政收入计划落空大。第四种看法认为，县级财政走入困境的成因，主要是受环境的影响。第一，受国际国内大环境的影响。有目共睹的亚洲金融危机和世界性的经济回落，给国内经济的持续、快速、健康发展带来了不同程度的负面影响。加上国内经济生活中长期积累下来的一些不同层次的矛盾日趋显露，使县域工业特别是乡镇企业的资金短缺无力启动市场，导致县级财源锐减。第二，受小环境的影响。由于经济转型，各种经济成份的改造和经济形式的转换引起经济结构变化，CDP对财政的贡献率徘徊滞后，导致县乡财政在保障各项社会事业发展和支持各项改革方面不但不能充分发挥其职能作用，就连最基本的工资保障也难以维持。第三，受特殊环境的影响。目前，一部分县属和乡镇集体企业，由于是计划经济的产物，某种程度上还有官办的性质，行政干预和寻租所造成的上交抵减税收、费重税轻、擅自派税或包税等违法违规现象还相当严重。据调查，有的县每年在这方面流失的税收占年度财政收入的8%左右。加上这类企业内部机制和管理观念上的缺陷，在市场经济大潮的冲击下，不但不能积极地为当地财政提供可靠的财源，相反地影响了其它企业的公平竞争和税收的合理增长。第四，受税收征管环境的影响。面对经济转型期的各种挑战，县乡财税部门在财源变化起落大、集散快的新形势下，一方面因源体(财源结构)变化觉得无税可收，另一方面因源体变型有税收不上。这实际上是一个问题的两个方面，都必须从转换脑筋和增强应变能力上去认真加以探索。尤其在如何把握现有税源上，征管力度在县与县、乡与乡之间存在着明显的差距。第五，受支出环境的影响。从一部分县乡目前的支出环境看，在结构上存在着明显的弊端。其一是刚性增支促成支出增长过速。问题的症结主要表现在两个方面：一方面是支出政出多门，财权与事权不统一。用乡镇的话说：“管钱的不管人，管人的不管钱”，造成预内不够预外支，预外不够贷款支。可见，县乡财政在支出上的主次颠倒已经成为弱化财政职能的突出问题。另一方面是增人增资对财政的压力急剧加大，人员经费占财政支出总额的比重过高。其二是各级各部门要求财政提供保障的程度越来越高。一些部门单位越是经济不景气越往财政这笼子钻，有的部门完全可以与财政脱钩，却千方百计缠着这碗明显吃不饱的饭不放。其三是农村“两会”矛盾越来越突出。一些乡镇因为农民把农业税和统筹款全部抵扣到“两会”所欠付的存款和利息上，导致财政背空严重。三、县级财政走出困境的举措县级财政如何走出困境，专家学者们提出了许多好的建议，希望各级政府采取有效举措。第一种观点认为，县级财政要走出困境，主要应采取三个方面的举措：(1)减轻负担。第一，国家应加大对农业的投入和补偿。要建立对农业的补偿机制，形成城市反哺农村、工业反哺农业的良性循环。一是要通过国家财政将工业上交的部分收入通过再分配的形式返回农村，增加农业投入；二是调整农产品的价格，使其和工业品比价合理；三是实行鼓励对农业投资的政策，引导社会资金投入农业；四是鼓励城市工业生产要素向农村流动，把城市先进的科学文化技术输入农村。第二，建立以县级为重点的多级次倾斜的转移支付制度。维护工资发放和政权运转的基本的支出，并逐年化解赤字，减少债务。第三，增加财政收入占GDP的比重。第四，下大决心减少吃“皇粮”的人数和行政性支出。第五，重新界定财政支出的范围。财政支出应转变到主要保障社会公共需要方面来，主要确保以下两个方面的支出：一是确保维持性公共支出，即财政分配给党政机关和部分事业发展的直接消费支出。二是确保转移性公共支出，主要包括社会保障支出、支贫救灾等。(2)培育财源。第一，盘活县属国有存量资产。必须对县属国有企业的产权制度进行脱胎换骨的改造。对县属国有企业资产由国有转民营，一是卖，将资产评估折价卖出去；一是股，将资产折股向股份制企业参股，或以这部分资产为基础向社会招股，组成股份合作制企业；三是资产交给经营者经营，经营者承担相应责任；四是分，将资产分配给原有企业职工，由他们经营管理；五是并，进行企业兼并，资本经营。第二，培育县级主导财源。要大力发展与农相关产业，一是大力发展农产品加工业和深加工业，二是发展为农业、农村服务的产前产业；三是发展为农业、农村服务的产后产业。同时，也要千方百计发展非与农相关工业，特别是注意发展含税量高的工业、科技含量高的工业和高科技产业，大力发展第三产业、乡镇企业。第三，加快税费改革步伐。第四，把民营经济作为县域经济主体。第五，建立财源建设的有效激励机制。一是完善财源建设目标责任制；二是推行财源建设目标考核奖励，设立财源建设奖励基金，重奖对财源建设有贡献的单位和个人，鼓励各级、各部门多上、快上一批财源建设效益好的项目；三是广开财源建设投资渠道，通过用好用活财政资金、拓宽银信资金渠道、大力招商引资等形式加大财源建设的投入；四是明确乡镇的事权和财权，实行“划分收支，核定基数，比例递增；超收全留，短收自负，一定三年的乡镇财政管理体制。(3)强化财政管理。第一，必须强化征收功能。一是在宣传舆论上，一方面要宣传制止乱收费，一方面要宣传该收的合法的税费必须收，不可偏废。二是建立县、乡、村三级征管网络和协税护税机构，完善征管体系，减少税收流失。三是坚持依法治税，严格控制减免，健全征管制度，规范征管行为。四是加强部门协税工作。第二，实行预算内外资金统筹。第三，实行预算程序化和预算约束硬化。一是制定财政预算的程序和约束硬化的法规，由县人大常委会通过执行，违者违法；二是一年内进行一次预算，完全按预算支出，不开口子；三是较大的投资项目必须进行规范化的可行性研究与评估；四是对批准机关实行机关首长负责制，对该项目的投资可行性负担政治、经济、法律责任；五是实行项目施工终身法人负责制，由项目法人承担该项目的施工政治、经济、法律责任。第四，理顺关系，建立财政的良性循环。一要理顺各级财政之间的关系，关键是要建立一个能分级负责和自求平衡的财政体制。二要理顺财政与部门的关系，重点是解决集中与分散的问题，实现收支规范化。三要理顺政府和企业的关系，主要应实现三个转变。一是从减税让利转向依法收税；二是从直接扶持转向间接扶持；三是从普遍扶持转向择优扶持。第二种观点认为，县级财政要走出困境，主要应采取以下举措：(1)发展经济开拓财源，加强财源建设与管理。第一，要以新的财税政策为导向加快培育县级主体财源。要通过一系列调控手段，重点解决税源大户的生产经营资金这一“瓶颈”困难，实行银行与企业的双保责任制，即银行保重点利税大户企业的流动资金需求和固定资产投资信贷比例，重点利税大户企业保资金回笼速度，尽量让这些企业吃饱开足。第二，大力扶持与发展农业生产，扩大第一产业财源的深度与广度。一要走“高产、优质、高效”农业之路，狠抓粮、棉、油等产品的生产，在此基础上，注重在资源的转化中培育基础财源；二是充分开发和利用各类土地资源，大力发展种植、养殖等农、林、水、牧产品，发展多种经营，努力增加农业特产收入。三要加快市场的培育和建设，促进农村商品生产。第三，加速发展交通运输业、邮电通讯业、科技开发业、旅游、会计及法律公证、房地产业及其他生产生活服务业，把第三产业增值作为县级政府的支柱财源。第四，在搞好、提高骨干财源的同时，积极推动各种非国有经济的发展，扩展和壮大主力财源。第五，切实抓好城镇国有土地、农村耕地和房地产的行政、财税管理，杜绝土地资源的滥用浪费。(2)拓宽理财领域，加强财政资金管理，充实县级财力。第一，进一步强化县级财政对预算外资金的有效管理。一是要进一步强化对各部门、各单位的财务管理与监督，加强预算外资金“专户储存”措施；二是要进一步建立健全县级地方财政部门的预算外资金管理机构。一方面建立健全内部非经营性收入凭证的管理制度，另一方面要在现有的预算外资金管理机构内成立收费管理小组，实行专管员管理制度；三是要进一步加快县级地方财政预算改革。第二，必须加强和参与对地方社会保障基金的管理。(3)要加强县级国有资产管理。第一，重新组建县级资产管理组织机构。建议将过去单纯的县级地方国有资产管理局，改成由县级地方国有资产管理委员会与县级地方国有资产管理局组成的双重机构。第二，加快组建县级地方国有资产投资控股公司。第三，迅速加强县级地方资产评估管理工作，防止漏评低估国有资产，造成国有资产流失。第四，加快产权市场建设，加强产权交易管理。第三种观点认为，县级财政要走出困境，主要应深化改革，增收控支。在增收控支中推出改革举措，可归结为“五抓、五改、五关”。增收中实行“五抓”：一抓目标责任不松劲；二抓管理收入不松劲；三抓企业改革见成效；四抓粮食流通体制改革，减少亏损；五抓财务检查。宏观调控中施行“五改”：一是根据“三分离”原则，对行政事业性收费和罚没收入实行改革；二是全面推行综合财政预算，可参照预算外资金所有权归国家、调控权归财政、使用权归单位的原则；三是实施财政收入均衡入库改革举措，有的县将全年财政收入任务剔除季节性收入进行分解，实行按