第二章：政策分析与研究PPT课件

1 第二章政策分析与研究 2 1 公共政策分析 政策分析起源于20世纪40 50年代 最早是用经济学进行方案的优化选择 实际是一种效率研究 先在军事领域 20世纪60年代广泛应用与各领域 在实践中 分析范围不断扩展 对公共政策的本质 起因和结果的研究构筑了当今政策分析的主流 1 1政策分析的含义公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质 产生原因及实施效果的研究 3 政策分析的目的在于寻找解决公共问题的适当方案 政策分析的意义 1 通过整合性与科际性的分析 发现问题的要害和症结所在 2 帮助决策者减少决策失误 3 改善公共部门在决策上的低效状况 4 增强决策的预期性和取向性 即加强政策的针对性 预见性 减少失误 提高决策效率 4 1 2政策分析的焦点 政策分析主要解决以下几个问题 1 寻求行动方案是为了解决什么问题 2 选择什么样的行动方案去解决这个问题 3 选择了这个方案后会有什么样的结果 4 出现了这些结果有助于解决这个问题吗 5 如果选择了其他行动方案 能够期望出现什么样的结果 5 托马斯 戴伊的观点 政策分析回答了如下几个问题 政府做了什么 为什么要这么做 这么做与不这么做有什么不同的结果 通过政策分析的方法我们得到的收获是 学会描述政策 学会探究原因 学会对结果进行分析 政策分析与政策倡议有区别 政策倡议需要修辞 说服 组织和实践的技巧 政策分析鼓励研究人员运用工具评判政策议题 尝试发现那些构建公共政策的基本因素以及政策所带来的相关影响 6 1 3政策分析的方法 经验的方法 描述既定公共政策的原因及结果 突出的是问题的事实前提 提供的信息是描述性或预见性的 实证的方法 主要与政策的价值判断有关 突出的是问题的价值前提 提供的信息是实证性的 规范的方法 主要是提出未来的解决方案 关注的焦点是行动 提供的信息是规范性的 7 1 4政策分析的类型 依据政策分析的项目要求不同 分为研究型分析和快速分析 研究型分析即下一节的政策研究的内容 重点讲快速分析的基本步骤 确认政策问题 建立评估标准 提出备选方案 评估备选方案 展示备选方案 监督政策执行 8 1 5政策分析的局限性 1 5 1政府权力的限制政府受到许多社会力量的制约 如家庭 婚姻关系 宗教信仰 社会习俗等 1 5 2问题认识上的分歧如果在价值判断上缺少共识 政策分析就无法对政策制定做出太大的贡献 1 5 3人文研究的设计限制受控制的实验很难进行 1 5 4人类心理与行为的复杂性霍桑实验1 5 5社会问题的多样性 社会环境的复杂性 科学知识的有限性 注意 政治家更注重选举人而非政策分析人员的意见 但当二者冲突时需要正确的意见 9 1 6政策分析的基本步骤 1 6 1定义问题问题是指期望状态与实际状态之间的差距 定义问题最重要的步骤是做症状分析 以确定是不是真的问题 是什么类型的问题 问题能否处理 从而形成对问题的全面认识 评估其在社会公共领域的作用和影响 主要方法是 类别分析法类比分析法假设分析法 10 霍桑实验 芝加哥的霍桑工厂具有比较完善的娱乐设施 医疗制度和养老金制度等 但工人们仍愤愤不平 生产状况也很不理想 1924年11月 一个由心理学家等多方面专家参加的研究小组 开展了以生产效率与工作物质条件之间的相互关系为课题的一系列试验研究 这一研究课题的中心是 谈话试验 收到了意想不到的结果 霍桑工厂的产量大幅度提高 社会心理学家们将这种奇妙的现象称之为 霍桑效应 启示 1 当人们意识到自己正在被研究或观察时 往往会改变自己的行为 2 一定要注重畅通宣泄渠道 11 1 6 2收集证据 目的是为了证明问题的存在 开拓分析思路 寻找解决问题的技巧 工具有 一是网络 收集关于目标问题的数据资料 专家观点 理论剖析和案例分析 二是调查 例如将调查内容放在局域网上 校园网 利用调查数据支持政策分析 但注意调查对象的规模 太小不行 三是其他方法 如图书馆 政府部门 公共事业单位 私人组织甚至市场的方法 12 1 6 3分析原因 即依据现有的知识和经验 利用科学的方法和手段对问题产生的原因进行分析 包括主次原因 远因与近因 主观与客观原因 表层与深层原因 直接与间接原因 分析方式有纵向与横向分析 常用的因果分析可以帮助确认问题的三种原因 可能的原因 合理的原因可行的原因 13 1 6 4评估政策 即对现行政策进行利弊分析 利弊分析的目的是为了发现现行政策需要持续 加强的部分以及需要补充 改进的部分 政策低效的原因是多方面的 执行中的问题 没有很好执行 政策自身的问题 政策目标手段有缺陷 举例 14 1 6 5开发方案 举例说明 为了有效开发社会问题的解决方案 较多的方案会有较大的选择余地 开发方案不同于研究目标 研究目标大而抽象 行动方案很具体 很细 开发方案一般涉及轮廓设想和细部设计两个步骤 轮廓设想尽可能多样化并具有整体上的完备性 各个方案之间要有排斥性 细部设计更具体 淘汰那些不可行的方案 使方案具有可行性 15 1 6 6结果预测 就是立足过去和现在 预料和推测政策的实施效果 因为是事先预计 只能尽可能接近实际结果 基本步骤 收集资料 确定方法 计算分析 评估结果 16 1 6 7择优选择 从多个方案中选出较好的方案 择优标准 可行性与有效性 尽可能使两个标准都在较高的水平上 可行性是政策落实的可能性 受多种因素影响 社会文化的接受程度 抓住小偷砍手 有效但不可能 利益比较中的期望值 大规模增加警察数量 治安好了 但增加的成本太大 有效性是政策在减少或减轻社会问题方面产生积极影响的有效性 达到政策预期目标 方法是在定义问题时使问题尽可能窄化 具体 使问题呈现 经常会出现两难境地 可行性比有效性更重要 原则 17 2 思想库 思想库 又称为 脑库 智库 智囊团 是储备并提供脑力 智力资源的仓库 提供意见和解决方法的团体 一个机构之所以被称为思想库 一定是从事政策研究 policyresearch 以影响政府的政策选择为目标 非营利 non profit 和独立 independence 的研究机构 多以公共政策为研究对象 以影响政策选择为目标 现实性 是其最重要的特点 18 2 1思想库的作用 思想库对政策施加的影响主要是间接性的 其作用主要是三方面 生产思想 即通过政策分析与研究形成新的政策主张 并力图使这些主张得到公众的支持和决策者的青睐 教育公众 普通百姓及精英 途径 出版书刊 在主流媒体上接受采访 发表评论 举办各种讲座 报告会 培训班 出席国会听证会 参与政策咨询 汇集人才 培养未来的研究人员和决策者 网罗社会精英 为前政府官员提供容身之地 为新政府输送官员 基辛格赖斯 19 美国对华决策中的思想库 以美国对华政策制定过程为例 思想库可以通过以下几种运作方式实现自己的影响 第一 培养一大批熟悉中 美国情的人才 与政府保持密切的人员互动关系 提供人员入阁或者参加政府组织的政策研究小组 例如小布什任内 国家安全事务助理康多莉扎 赖斯 国防部副部长保罗 沃尔福威茨 助理国防部长彼得 罗德曼 副国务卿约翰 博尔顿 多布里扬斯基和助理国务卿詹姆斯 凯利第二 直接提出政策建言及对外政策分析报告 为美国制定行之有效又符合实际的对华政策服务 例如 20世纪90年代 中美关系接连走低 与传统基金会发表的芒罗报告密切相关 该报告提出了 中国威胁论 的说法 对美国对华政策的制定起到负面作用 20 2 2思想库的类型 由于服务对象 成员组合 研究领域和构成形式不同 在政策制定中的作用也不同 可分为以下几种类型 官方思想库 隶属政府及职能部门 半官方思想库 接受官方资助 与官方政府签有合同 与某职能部门有对口挂靠关系 民间思想库 民间发起 由基金会或企业赞助 选题自由 研究独立 国际思想库 由不同国家学者组成 关注国际问题 21 2 3美国著名的思想库 布鲁金斯学会 美国企业公共政策研究所美国遗产基金会美国对外关系基金会卡耐基国际和平基金会胡佛战争 革命与和平研究所 22 作业 介绍一家你认为影响力很大 而且其理念与你的价值观接近的智库 重点介绍你选择它的原因 该智库的历史 理念 影响力及主要成就 中国目前智库的现状如何 与美国相比 差距主要在哪里 产生差距的原因是什么 23 布鲁金斯研究院理事会主席约翰 桑顿专访 桑顿还担任多家公司的董事职务 包括福特汽车公司 英特尔 新闻集团和中国联通集团等 2007年 桑顿被著名的InstitutionalInvestor 机构投资者 杂志评选为40年来全球金融市场最有影响力的人士之一 2008年 桑顿先生被授予中华人民共和国友谊奖 2007年 桑顿被选为美国艺术与科学院院士 24 记者 一个成功的 有影响力的智库的关键要素是什么 桑顿 布鲁金斯能够成为一个顶级智库 关键在于它一直坚守三个核心价值 质量 独立性和影响力 布鲁金斯三个核心价值的第一个价值质量 是由我们的专家决定的 我们寻找的是那些在各自领域领先的优秀研究者和决策者 他们懂得怎么把他们的思想和现实世界的问题结合起来 25 记者 独立性是三个重要的核心价值之一 独立性有重要作用 桑顿 任何一个智库的声誉都和它的独立性密切相关 这包括研究机构本身的独立性和学者的独立性 我们达成的一个坚定共识是 布鲁金斯这个平台不能用来为某一个党派的目标服务 独立性也意味着我们的研究不受到资助方的影响 我们的研究不会因为过度依赖于几个较大的资助方而被他们的利益所影响 也不是为了谋取商业回报 26 记者 独立的智库如何把研究成果转化为政策 智库的最终目标是不是要产生影响力并影响现实中的政策变化 桑顿 智库工作的关键一点是政策研究在现实中的应用 如果说独立性是我们和企业的研究或游说团体之间的区别 那么我们长久以来对影响力的重视则是把我们和大学或者其他学术研究机构区别开来的关键 在过去九十年中 布鲁金斯力图推动社会的变革 我们试图告诉公众我们正面临的主要问题 并且在提高国家治理水平 改善国际秩序等方面提出我们的意见 布鲁金斯的学者帮助创建了美国的社会保障体系 并且在建立联合国的过程中起到了重要的作用 在过去二十年中 我们关注的焦点是如何改善医疗卫生服务 税收政策 教育 社会福利 公共服务等领域的政策 以及如何改善冷战结束后全球融合时代的国际安全环境 27 记者 您认为像布鲁金斯这样的智库在帮助国家解决当前面临的危机时 可以起到什么样的作用 桑顿 布鲁金斯的学者一直在密切关注经济形势并且及时提供分析和建议 在美国的救市计划等决策中发挥了作用 在政府决策者们与危机进行斗争的时候 整个布鲁金斯学会尽力为他们提供持久的智力支持 事实上 在今后几年中 布鲁金斯所有部门研究的主题都将是经济复苏问题 以及如何抓住当前形势 为我们提供机会来建设一个更具可持续性及更富创新性的经济与政治体制 28 记者 全世界的智库达到数千家 在严峻的经济形势下 为获取资助而进行的竞争是否已经成为智库面临的一个严重挑战 桑顿 我们都应该面对现实 在思想观念的市场上 竞争是一个现实存在 尤其是在经济不景气的时候 我们都感觉到了研究机构之间在争取获得相对稀缺的资金 人才和注意力时不断加剧的竞争 以往的经验告诉我们 如果我们在建立伙伴关系方面敢于创新 这样的伙伴关系最终会加强我们研究工作的质量 独立性和影响力 在严峻的政策和经济环境中 合作的各个方面都能够得益于资源和人才的共享 29 3 公共政策研究 3 1公共政策研究与公共政策分析的不同 3 1 1内容不同 政策分析是为政策而进行的研究 是产生于政策过程中的知识 包括政策制定的信息 过程倡议 政策倡议 政策评估等 而政策研究是对公共政策的研究 是关于政策和政策过程的知识 一般包括政策内容研究 政策过程研究 政策输出研究和政策评估 30 3 1 2目的不同 政策分析是 顾客导向性 的经验研究 始终围绕 如何使政府的决策和行动更加合理和有效 这个现实问题 有强烈的应用性 政策研究则是研究导向型的 侧重描述与解释政策 目的是促进政策 管理领域的学术研究 3 1 3关注焦点不同 政策分析关注解决问题的科学方法与手段 积极寻求可行性方案并优化选择 政策研究则关注公共政策的政治属性 对政策分析的作用持一定的怀疑 31 3 2美国政治科学家H D 拉斯韦尔对政策研究的六大特征描述 政策研究是关于民主主义的学问 它涉及个人的选择 必须以民主体制作为前提 关注政府的行动及公共权力的运用 政策研究的哲学基础建立在理性实证主义之上 注重公共政策的合理性 它必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论 政策研究是一门对于时间和空间都非常敏感的科学 即它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确的记录 32 政策研究具有跨学科的特点 它要依靠政治学 社会学 心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系 政策研究是一门必须和政府官员共同研究的学问 后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义 政策研究必须具有 发展概念 它以社会的变化为研究对象 所以必须建立起动态模型 33 3 3公共政策研究的发展历史 综观政策科学50多年发展的历史 可以把它划分为研究侧重点不同的四个时期 第一 50年代至60年代末 重视对政策制定过程进行分析和研究 拉斯韦尔是代表人物 第二 60年代至70年代末 政策科学得到迅速发展 由于兰德公司卓有成效的咨询研究得到了社会的普遍重视 研究者们开始致力于政策咨询 被称为 超前倾向 后来又有对现行政策的研究与修正 这被称为 趋后倾向 由此 学者们提出了 政策周期 的概念 34 第三 70年代末至80年代中 研究重点转移到政策效率上 研究者所关注的是判断一项政策在何种历史条件下 何种政治制度中能够达到预定目标的何种程度 因此 作为影响政策主要因素的政治制度 政府体制 政治文化等 都是它的比较对象 第四 80年代中期以后 政策科学效力于政策制定系统改进的研究 着眼于大政方针 高层政策推理 元政策制定的探讨 代表了这一时期政策科学研究的热点 同时 斯图亚特 内格尔关注在面对相互冲突和竞争的政策目标时 寻求一种合理分配政策资源 获得优化方案的方法 代表了政策科学方法论研究的主要方向 35 3 4中国公共政策研究的发展与展望 讨论 重点是 1 发展阶段 2 与国外对比 找出不足 3 现状 有那些较好的研究机构 主要的成果和影响力 4 发展对策 36 3 5公共政策的研究途径 政策科学是一个跨学科 综合性的研究领地 它可以有不同的研究途径 方法或观点 首先 从不同的社会科学学科的框架中加以研究 即政治学途径和经济学途径和社会心理学途径 其次 可以从某些社会科学的理论 假设或摸型出发来研究公共政策及其过程 由此形成的研究途径更是多种多样 下面选取一些理论 简单讨论这个问题 37 3 5 1政治学的研究途径 系统途径 由戴维 伊斯顿等人提出的 它从系统论的角度来研究公共政策问题 将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应 或者说 将公共政策看作是政治系统的输出 政策输出可能会产生新的要求 而这种新的要求将进一步导致政策输出 在这种循环反复中 公共政策源源不断地产生 38 过程途径 将政策看作一种政治行为或政治行动 通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究 这显然是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映 这样 政策过程被视为由一系列的政治活动所构成 根据政策过程的每一步骤的特点 对政策加以分析 从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出 39 团体途径 将公共政策看作利益集团之间相互作用 相互斗争以及彼此协商 定约和妥协的产物 政策研究的团体途径认为 在任何时候 公共政策都是占支配地位的团体的利益的反映 一个团体的势力或影响力取决于它的人数 财产 组织化程度 领袖能力 内聚力以及与决策者联系的密切程度等 利益集团的影响力的改变都可能引起政策上的变化 随着各利益团体影响力的消长 政策将变得有利于那些影响力增强的团体 而不利于影响力削弱的团体 40 精英途径 从政治学精英理论出发 认为政策反映的是精英的偏好 价值观和利益 不是群众的要求 政策的变化与完善实际上是精英们的价值观变化的结果 实际的舆论导向是领袖或精英们左右群众对政策问题的意见 而不是相反 政策实际上变成领袖的按自已的偏好作选择 而政府不过是执行领袖们做出选择的机构 政策是自上而下由领袖提出并加以执行 而不是自下而上产生于群众的要求 41 制度途径 这种途径将政策看作政府机构或体制的产出 政策是由政府机构制定并加以实施的 一项政策方案若不被政府所采纳和执行 就不能成为政策