涉法涉诉信访工作存在的困难及对策建议调研报告

涉法涉诉信访工作存在的困难及对策建议调研报告为了保持党同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，深入贯彻落实中办、国办印发的关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见，xx区组建了“关于涉法涉诉信访工作”课题调研组。调研组从xx年5月起，集中一个多月的时间，先后走访了xx区委政法委、区法院、区检察院、区公安局、区司法局、区信访办，召开了调研座谈会，听取了各单位自xx年以来受理和处理涉诉信访问题基本情况的汇报，对涉诉信访中的问题进行了梳理分析、讨论和研究。对课题涉及的内容有了新的认识，取得了新的成果。一、基本情况和主要做法自xx年以来，xx区政法机关共收到涉法涉诉信访xx件，其中，法院xx件，检察院xx件，公安局xx件。xx年以来，全区无涉法涉诉信访造成较大影响社会稳定的事件发生，信访总体形势向好可控。（一）初步建立涉法涉诉信访工作机制从xx年起，按照重庆市统一要求，初步进行了涉法涉诉信访机制改革，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理，政府信访部门不再受理、交办、办理，不再将涉法涉诉信访纳入统计数据。在xx区委政法委的统一部署下，区法院、区检察院、区公安局、区司法局等政法机关密切配合，坚持以案结事了、息诉息访为目标，深入开展涉法涉诉信访问题集中化解工作。据区委政法委统计，xx年以来，公检法司共化解涉法涉诉信访积案x件，有效维护了群众合法权益，维护了信访稳定秩序。（二）涉法涉诉信访量总体呈下降趋势各政法机关立案受理的标准严格按照最高法、最高检、公安部关于诉访分离的原则执行，对未穷尽法律途径的信访，不作为涉法涉诉信访认定。按照诉访分离的原则，登记的涉法涉诉信访剔除法律咨询等其他来信来访后，信访量呈下降趋势，法院系统反映尤为明显。xx年，xx区法院人民来信来访接待室共登记来信来访x件，经过筛选，被认定为涉法涉诉信访数量仅为x件，占9%。（三）各政法机关在涉法涉诉信访工作实践中履职到位、措施有力xx区法院在工作中以化解问题为导向，从改善司法作风、提高案件质量入手，将涉法涉诉信访纳入部门考核，在化解过程中做到错误瑕疵纠正到位、合力诉求解决到位、思想教育疏导到位、生活困难帮扶到位、稳控措施落实到位“五到位”，从根本上减少涉法涉诉信访。xx区检察院充分发挥控申监督职能，坚持对涉检信访矛盾纠纷的定期排查，加强对重点信访积案的化解工作，进一步畅通群众诉求表达渠道。xx区公安局落实领导接访、领导包案制度，严格信访责任追究，建立涉法涉诉案件联合办结制度，及时解决处理涉法涉诉案件。xx区司法局加强集中开展法律宣传咨询活动并以法律援助中心为载体积极动员律师参与涉法涉诉信访工作，通过“便民为民”的工作理念有力维护了社会和谐稳定。近两年来，律师参与信访接待x人次，处理涉法涉诉信访案件x件。二、存在的困难和问题当前xx区涉法涉诉信访工作形势依然严峻，涉法涉诉信访总量仍然较大，到市进京、非正常上访现象仍时有发生，群众“信访不信法”“以访压法”多有存在。其困难和问题主要表现在以下几个方面：（一）涉法涉诉信访处理机制不够健全一是缺乏信息共享平台，重复受理现象大量存在。从xx区委、区人大到区政府及政府各部门、各镇街均有相应的信访工作机构，归口不一。在受理、导入环节，因信访人采取多渠道反映问题，造成多部门同时受理、办理，由于未能及时沟通信息，因而容易出现向信访人作出答复的口径不一致的情况。二是对违法信访打击力度不够。多年来，对信访人一味强调“妥善”处理，哪怕部分信访人采取发表威胁言论、缠闹影响机关正常办公等违法信访行为，基于处理违法信访的机制未能有效形成，各个机关之间缺乏配合，未能对违反治安管理处罚法刑法等情形及时予以打击，从而助长了缠闹访的时常发生。三是大量实施困难救助没有起到应有的正面效应。xx区法院近三年来对x件涉法涉诉信访案件实施司法救助x万元（不包含干警出差、提高信访人低保待遇等隐形开支）。部分信访人通过闹访得到法外利益后，容易反复闹访，同时也给其他信访人造成“有闹有得”的错觉。如江某一案，不同单位从1969年起曾先后x次对其进行困难救助，但信访人仍不息访；刘某信访一案，信访人用完救助金后违背息访承诺，重复信访。四是涉法涉诉信访“终而不结”问题突出。按照涉法涉诉信访终结处理认定办法，经市高法院作出终结认定处理的信访案件，除法律另有规定外，不再对案件进行统计、交办、通报。而事实上还存在对已终结的信访案件重复登记、交办现象，形成事实上的“终而不结”，信访终结制度的作用没有充分发挥。如邬某一案已经最高人民法院备案，但市、区仍时有交办函件，其坚持认为“还有希望”，继续上访。（二）司法机关工作力度有待加强一是个别案件办理质量不高。有的办案人员责任心不强，业务素质不高，办案不认真，没有深入了解，没吃透案情，在适用法律方面不准确，案件办理不严谨，执法过程有失公允，导致当事人不服，引发上访。二是政策性较强的涉法涉诉信访案件化解难度较大。从xx区法院统计x件涉诉信访案件看，有x件是涉及企业破产职工安置、房屋征收、特定历史时期遗留、特定时期计划生育等政策性较强的案件，这些案件如仅严格按照现行法律规定作出处理，不利于矛盾的化解，且对政策执行有一定冲击。如刘某芳一案，因1978年结扎手术造成后遗症，起诉至法院要求赔偿，法院从切实化解矛盾出发，与区信访办、计生委等共同商定，达成调解协议予以补偿，但信访人至今仍未息访。三是执行难问题成为涉法涉诉信访的因素之一。由于部分被执行人员生活困难、无财产可供执行，少数被执行人采用隐匿、转移财产和拖延等手段干扰阻碍执行，甚至一走了之等，执行难引发的信访问题时有发生。（三）诉访难分离现象始终存在一是群众对“诉访分离”的认知度不高，“信访不信法”。一方面群众认为信访“成本”低，本来应该通过诉讼程序解决的问题，信访人偏要采取信访方式表达诉求。另一方面是封建“青天大老爷”传统思想作祟，信访人认为领导和部门的级别越高，信访声势越大，越能有效的解决问题。二是诉访分离制度实施不到位。一方面是有的信访工作人员还存在对涉法涉诉信访概念不清，对分离标准把握不到位的现象，对已经穷尽法律救济途径的案件没有采取必要的疏导。另一方面因为上级部门信访信息未及时跟进更新，仍然对正在走法律程序或者可以采取法律途径救济的案件进行交办和转办，甚至还有要求下级机关对正按法律程序办理或涉法涉诉信访问题限期办结化解的情况。（四）现行法律法规有待进一步完善一是法律制度不完善。本着“实事求是，有错必纠”“司法为民”的司法理念，刑事、民事和行政三大诉讼法都规定了当事人可以申请二审、再审和申请行政复议的权利，任何司法机关与司法工作人员都须听取人民群众的意见包括上访意见，并妥善处理。这些规定一方面体现了我国社会主义宪法对公民权利的保护，但另一方面，三大诉讼法都没有对当事人的申诉权利给予实质性的限制，特别是对申诉次数没有给予明确限制。在实践中，即使当事人的权利义务由终审判决固定下来，但在事实上仍处于不确定状态，这使当事人产生始终都有申诉改判机会的念头，不愿息诉罢访，当事人随时有可能提出申诉而进行再审或调整，涉诉信访由此产生。二是信访立法缺位。目前我国还没有信访法，信访条例只具有大方向的指导，在老百姓遇到事情要上访时，其具体操作与原则性的信访条例形成了一个矛盾，即信访程序怎么启动、启动后该由哪个部门处理、处理程序、上访多个部门时如何平衡不同的处理意见等等问题就突显出来了。信访立法出现缺位，信访活动无法有序引导，这自然会导致上访乱、处理乱，从而造成工作被动的局面。三是政策上的不完善。由于一些涉及群众切身利益的法规或政策(如征地补偿、拆迁安置、职工下岗、退休人员待遇等)不完善、不配套，或者缺乏连贯性和科学性，致使政策无法执行或不能达到预期目标。有些问题是体制改革和利益格局调整引发的，原来由政府解决的问题现在按市场规则运行，部分人员难以适应，从而不断重复信访；还有一些是历史遗留问题，按当时的政策处理是合理的，但情况发生改变，当事人坚持按现行政策重新予以解决，要求得不到满足，就不断重复信访。三、对策和建议（一）坚持诉访分离原则一是加大对诉访分离制度的宣传力度。各级各部门都要正确认识处理好涉法涉诉信访工作的重要意义，认真贯彻执行市委办公厅市政府办公厅下发的关于依法处理涉法涉诉信访问题的实施意见。相关领导及部门人员要正确理解涉法涉诉信访，对信访群众应加大诉访分离的宣传，引导信访群众正确分类维权。二是科学界定涉法涉诉信访概念。要站在化解矛盾，促使信访人息访的角度，从产生根源、化解方案、诉求是否符合现行法律规定等多方面综合界定。如特定时期的计划生育结扎手术造成的医疗事故案件，信访人主要是对特定时期政策规定不服，想通过诉讼获得赔偿，而并非是人民法院作出裁判有错误或瑕疵，解决方案可以考虑由当地党委政府在政策范围内给予信访人帮助，从而化解矛盾。三是把好“入口”，理顺“出口”。对正在法律程序中处理的，告知其依法处理，不作为信访案件处理；对依法可以继续按照法律规定程序救济的案件，引导信访人依法采取法律途径救济；对已经穷尽法律救济途径的案件，做好法律解释、思想疏导和困难帮扶等工作。（二）严格执行信访依法办理和依法终结制度一是对涉法涉诉信访事项，要做到有访必接，接访必处，并及时给予答复；二是对于司法程序已经终结、法律文书已经生效的案件，要引导信访人通过正常的法律申诉程序解决；三是严格实行涉法涉诉信访终结制度，对经过中央或市级政法机关审核，认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。建议建立涉法涉诉信访件终结通报制度，区委政法委每季度向区委、人大和政府信访部门通报一次涉法涉诉终结案件。各级各部门不再统计、交办、通报，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。同时，建议全国人大常委会在修改信访法规时，对全国范围内的涉法涉诉信访如何进行终结作出明文规定。（三）进一步提高政法机关公信力一是提高破案率。公安机关要及时受理群众的投诉、举报，努力提高破案率，减少因案件不能侦破导致的上访申诉，继续深化案件评查和内部审核力度，及时发现和纠正执法办案中存在的不公正问题，从源头上遏制信访案件的产生。二是提升案件审判质量。审判机关要扩大裁判文书公开、审判流程公开、执行信息公开，以公开促公信，让人民群众能直观感受案件的处理程序、法律依据，强化涉法涉诉信访公开听证。要探索建立错案终身追责制度，促使法官不断提高司法能力，改进司法作风，提升案件质量，从源头上减少涉法涉诉信访的发生。同时，要穷尽法律赋予的手段和措施，加大执行力度，保护当事人的合法权益，维护法律判决的权威。三是检察机关要充分发挥控告申诉检察职能，高度重视初信初访，坚持抓早抓小抓实，坚决防止因正常渠道不通而导致新的上访。同时，要进一步加强对刑事立案和侦查活动的监督，加强对刑事审判、民事审判和行政诉讼的法律监督，做到敢于监督、善于监督。要通过开展诉讼活动法律监督工作，预防和减少司法腐败现象，严肃查处执法不严、司法不公背后的职务犯罪行为，维护司法权威及公信力。建议重庆市检察院恢复控申的初检职能，提高举报线索成案率，完善举报初检机制，提高工作成效。（四）坚持和完善司法救助制度一是健全司法救助制度，对因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难的，按规定及时给予适当司法救助，对于给予司法救助后仍然存在实际困难的，通过民政救济、社会救助等方式帮助解决实际困难。二是坚持律师参与涉法涉诉信访工作，形成信访部门、法律援助机构、参与信访律师联动机制。xx区法院、区司法局、律师协会以及律师事务所等单位，应通过各种形式，建立律师参与信访工作协调小组，吸收有社会责任感的律师加入到协调小组中来，形成信访纠纷联动化解的合力，共同做好涉法涉诉信访化解工作。（五）建立健全非正常上访的处置工作机制对信访人非正常上访行为，建议由xx区委政法委牵头，成立由区法院、区检察院、区公安局、区信访办、信访人所在地党委政府等单位共同参与的联合处置机构，明确各个单位在处理中的职责、权利。对非正常上访触犯相关法律法规者，公安机关应当第一时间作出处置，信访部门、事权责任单位、信访人所在地党委政府及时跟进思想疏导、法律解释等工作，拘留所等机构做好接收工作，同时，充分保证被处罚人不服处罚决定的救济权利。（六）加强协作配合，形成依法处理涉法涉诉信访问题合力一是建立完善人大涉法涉诉信访监督机制。建立起符合人大特点的信访接待、交办转处、内部工作机构会商及督查督办制度，建立和完善人大与司法机关及相关部门涉法涉诉信访事项会商机制。严格坚持信访条例和相关办法规定，在采取相关监督方式时，不直接处理案件，不干预被监督机关正常司法程序。加强涉法涉诉信访工作调研，提出有价值的意见建议，从源头上减少信访矛盾。二是形成司法机关办理合力，建立涉法涉诉信访协调机制。建议由xx区委政法委牵头、区法院、区检察院、区公安局、区信访办、区司法局等相关部门共同组成涉法涉诉信访工作协调小组，形成联席例会制度和重大疑难涉法涉诉信访处理协调制度。对信访人就同一案件、同一事实而向多级多部门信访的，由联席例会确定一个部门办理和答复，统一答复口径。联席例会及时分析研