通用航空低空运营法规标准体系建设.docx

通用航空低空运营法规标准体系建设摘要 低空开放是指开放1000米以下的低空，留给普通人自由地徜徉。低空空域是通用航空产业链可持续协调发展的重要物质基础。科学合理地开发和利用低空空域资源，直接关系到国家的经济建设、国防建设和社会发展的全局。关键词 低空开放 运营法规体系一、低空开放在我国在我国，低空目前还受到较多限制。所有空域都需管制，低空由空军具体管辖和指挥，任何飞行都需事前审批，审批周期长，手续杂，效率低。而低空开放就能解决这些问题。1.我国低空开放现状（1）争取2015年开放空域全国政协委员、国家民航局局长李家祥昨天表示，民航局近期将在吉林、广东、黑龙江三省低空开放试点的基础上，进一步在湖南、湖北、广西与内蒙古东部扩大试点范围，争取到2015年实现全国低空空域的全面开放。 李家祥解释，这也是鼓励和支持私人飞机的一项举措，但是在全面开放之前，会对低空领域的通用航空器飞行制定严格完备的标准。 （2）管理试点与现状2010年,根据国务院、中央军委8月印发关于深化低空空域管理体制改革的意见（下称意见），低空空域改革试点自2011年起开始向全国推广。对于低空空域管理，将按照管制空域、监视空域和报告空域三类划设进行管理。 管制空域，需要提前申请并接受航管部门管制指挥；监视空域，则仅需要备案，确保雷达看得见、能够联系上；报告空域，则类似于自由飞行。 与此前低空空域全部实行管制管理相比，分类管理在改进审批、简化审批程序和缩短审批时间上有很大进步。关于千米以下低空放行，原则上是垂直地面1000米以下，可根据不同地区特点和实际要求，具体划设高度范围，经报批后严格执行。 意见还要求国家民航局会同空军一起研究论证在现行航路内、高度在四千米以下，按照“监视空域”管理办法，为通用航空飞行提供空中交通服务。按照三类空域划设要求，空军在长春、广州两个试点地区划设了13个报告空域、4个监视空域、21个管制空域，其中报告空域和监视空域占两个分区面积的60%，满足了当地通用航空飞行需求。 据了解，长春、广州飞行管制分区试点已于2010年底完成，空军还计划今年在沈阳、广州飞行管制区和6个飞行管制分区组织深化试点。这位负责人说，将力争在今年底前完成组织深化试点运行。试点结束后，国家将研究出台低空空域管理政策法规。如果进展顺利，低空空域管理改革有望明年在全国推开。2.我国低空开放的好处中国这几年直升机逐渐多起来了，只要国家把低空开放，私人直升机会逐渐增长，那么很多地方都需 要这种平台，大厦的楼顶，舰载，海岛前景相当的好。直接受益的将是通用航空。这指的是除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的所有航空活动，包括医疗卫生、抢险救灾、遥感测绘、私人飞行等等。这些低空的主要使用群体，不仅可以更自由地作业，而且将发展成为扩大内需与就业、促进国民经济发展的新兴产业。大批航空爱好者也将点燃热情，他们将构成我国航空发展所需人才、技术、资金的“金字塔”基础。在他们中间，还会产生相当人数的飞行员和航空机械师，后者将是一支不可忽视的国防战略预备役队伍。二、通用航空低空运营法规标准体系建设1. 通用航空低空运营法规标准现状改革开放以来，我国已经形成了较为完善的民用航空法规标准体系，该体系对民用航空事业的发展，发挥了重要作用，为构建通用航空低空运营法规标准体系奠定了基础。通用航空低空运营法规标准体系主要包括三部分：一是低空空域空中交通管理，包括空域分类、飞行规则和管制规则；二是低空运营管理，包括低空空域用户航空运营人经营许可和非经营登记管理、运行合格审定、适航管理、从业人员资质、航空安全和安全保卫等；三是低空服务保障管理，包括通用航空机场运行合格审定、飞行服务站运行合格审定等方面。现有通用航空法规标准体系主要由第一层面中华人民共和国民用航空法等，第二层面国务院的行政法规、决定和命令等，第三层面民航主管部门发布的民航规章、相关部委发布的规章等，及第四层面规范性文件中咨询通告、管理程序和标准等组成。涉及低空空域空中交通管理方面，第一层面法律是中华人民共和国民用航空法，第二层面行政法规是中华人民共和国飞行基本规则和通用航空飞行管制条例2 部，第三层面民航规章是民用航空使用空域办法、民用航空空中交通管理规则、民用航空航行情报工作规则和一般运行和飞行规则共4 部。涉及低空运营管理方面，主要集中在第三层面民航规章，包括航空运营人经营许可和非经营登记管理、运行合格审定、适航管理、空管设施设备、专业资质人员、航空安全、安全保卫。涉及低空服务保障管理方面，第二层面行政法规是民用机场管理条例，第三层面民航规章主要有关机场建设的6 部、航空油料1 部、航空用化学产品1 部。其次，总结空军广州分区和长春分区试点经验，结合上述现有与低空空域管理改革相关的法律、法规和民航规章，按照通用航空低空运营法规标准体系的三部分内容，分三个层面，深入分析，为构建法规标准体系打下基础。2. 通用航空低空运营法规存在的主要问题（1） 法律一是低空空域概念尚未明确，依法明确低空空域的概念和范围是对低空空域航空活动施行有效管理的前提和基础，中华人民共和国民用航空法尚未定义低空空域的概念。我们认为，低空空域应当是在军民航航路航线运输飞行高度之下，可用于通用航空飞行活动的空域，其上限的界定应当主要考虑大多数航路航线飞行的最低巡航高度层。二是该法律中规定的“空域管理”适用范围有限，各种类型的低空飞行活动未纳入统一的空域管理体系进行有效规范。（2） 行政法规一是中华人民共和国飞行基本规则中规定的“空域划设”、“飞行管制”、“飞行间隔”、“飞行指挥”等未涉及低空空域管理内容，也未界定低空空域飞行规则的原则性要求。二是通用航空飞行管制条例主要规定了通用航空使用空域的办法和程序，但是没有规定针对低空空域飞行的管制规则，有的规定已不适合低空飞行的新情况和新特点。三是民用机场管理条例中明确了“民用机场分为运输机场和通用机场”、“通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。”但是要求“通用机场的规划、建设按照国家有关规定执行”，非常模糊和不确定；另外，在没有界定通用机场分类和等级的情况下，第十八条通用机场投入使用应当具备的条件，却一概限定了四个条件，给特殊用途的小机场或起降点带来建设难度，如城市高楼上的直升机小机场。（3） 民航规章民用航空使用空域办法是规范民用航空活动相关空域建设和使用的依据，其空域类型划分和使用方面，未明确低空空域哪一类空域必须“看得见，连得上”、“看不见，连不上”的区域可以划定为哪一类空域，也未明确低空空域结构数据和运行数据、低空空域使用程序、各类低空空域对空中交通服务和飞行的要求、低空空域重要点的设置和识别规范。航空发达国家都依照国际民航组织的标准，建立了分类管理的空域体系，在不同类别的空域中要求不同准入条件，提供不同的保障服务。民用航空空中交通管理规则是组织实施民用航空空中交通管理的依据，是空中交通管制服务、飞行情报服务和告警服务内容的原则性要求；未明确低空空域的概念和分类、低空空域管制室的功能和任务、低空空域的飞行计划申请和审批程序、动态空域管理程序、军民航指挥协同程序、通用机场自动终端情报服务等内容；也未明确低空空域空中交通管制员培训专业知识模块的要求。民用航空航行情报工作规则是民用航空实施空中航行所需基本数据和资料的管理依据；航图分为航空地图和特种航图两大类，在特种航图中，没有界定低空空域目视航图的概念和相应制作要求。一般运行和飞行规则是民用航空基础运行规章，其目视和仪表飞行规则巡航高度和飞行高度层，都没有界定三类低空空域飞行的具体要求，特别是由于通用航空作业需要，须飞经大型和中型机场起降地带、国边境、沿海区域，以及政治、经济和军事重要目标附近低空空域，更加需要界定飞行的规则和要求。3.通用航空低空运营法规标准体系建设（1）总体思路从国情军情出发，以合理、充分和有效利用低空空域资源并满足低空空域用户需求为目的，遵照低空空域管理改革的指导思想和目标，借鉴航空发达国家低空空域管理实践经验，结合低空空域管理改革试点和低空空域用户实际情况，以加快制定中华人民共和国航空法为契机，依托我国现行的航空法规标准体系，将通用航空低空运营所需规则和要求，分层、分类、分项纳入其中，逐步完成通用航空低空运营法规标准体系的建设，促进通用航空事业又好又快发展。（2）基本原则A.安全性原则。安全是改革发展的基础和保证，空防安全是国家安全体系的重要组成部分，低空空域飞行安全，也关系到人民生命和财产的安全；这是构建低空空域管理法规标准体系的重要原则。B.科学性原则。所有法规标准体系的构建活动应建立在充分调研，广泛征求利益相关者意见，合理平衡各利益主体关系基础上，慎重论证、规划和制定，做到科学合理，避免随意性。C.可行性原则。由于特殊的国情和军情，我们在制定低空空域管理法规标准体系时，应从实际出发，研究中国的实际情况，注重法规和标准可行性、可操作性。D.系统性原则。低空空域管理法规标准体系建设是一个系统工程，构建时应注重体系的完整性，妥善处理各项法规标准之间的关系。（3）体系架构通用航空低空运营法规标准体系，主要分为四个层面：第一层面是法律、第二层面是行政法规、第三层面是行业规章、第四层面是规范性文件和标准。其中第三、第四层面，需要按照低空空域用户（包括通用航空、警用航空、军事航空等）的管理归属，由主管部门分类建立规章和规范性文件。该体系下的内容包括：A 制定基本法：随着低空空域管理改革的推进，研究出台中华人民共和国航空法的时机日趋成熟。“航空法”中应该明确空域（包括低空空域）的自然属性和所有权及使用权性质；空域的使用和分类管理原则；并确立统一飞行规则的原则。B 完善相关法规:制定适用于所有航空器统一的中华人民共和国飞行基本规则还需时日，鉴于通用航空迅速发展，应尽快对通用航空飞行管制条例进行修订和完善，在“空域划设”、“飞行管制”、“飞行间隔”和“飞行指挥”等方面补充低空空域管理的相关要求，新增“低空空域飞行”和“军民航低空空域联合运行协调机制”等要求的条款；“军民航低空空域联合运行协调机制”主要规定协同飞行放行、协同知情处罚和协同飞行保障的要求。在适时修订“飞行基本规则”完善后，建议废除通用航空飞行管制条例。民用机场管理条例需要界定通用机场分类和等级的要求、不同分类等级通航机场投入使用应当具备的条件。C 修改和完善相关规章：一是涉及低空空域空中交通管理的空域分类、飞行规则和管制规则等方面，依据修订完善后的中华人民共和国飞行基本规则，修订民用航空使用空域办法等4 部规章。在民用航空空中交通管理规则中新增“低空空域空中交通管理水平评估规则”的条款；二是涉及低空运营管理方面，在相关归口管理规章中，新增通用航空作业服务管理要求、非经营登记管理中的特殊区域限制飞行要求、低空飞行航空器机载设备加改装要求、低空飞行保障空管设施设备要求、低空空域航空安全管理的特殊要求、低空空域安全保卫的特殊要求。另外，低空飞行航空器必须满足相应的5部适航规定要求，依据修订后的一般运行和飞行规则，低空飞行所需机载设备，须按照民用航空产品和零部件合格审定规定和民用航空材料、零部件和机载设备技术标准规定，新增相应的民用航空技术标准规定。同时，在专业人员执照、资质审定方面，修订和完善飞行、维修、空管、安全监察等主要专业技术资质人员的培训大纲。D 涉及低空服务保障管理方面：一是新增通用机场建设管理规定、通用机场使用许可规定、通用机场专用设备使用管理规定和通用机场运行安全管理规定等规章；二是综合维修和改装一般规则、民用航空器维修单位合格审定规定、民用航空油料适航规定、民用航空用化学产品适航规定、新增的通用机场建设规定、民用航空使用空域办法、民用航空空中交通管理规则、民用航空航行情报工作规则、民用航空气象工作规则和般运行和飞行规则，以及相关国家法律法规，新增规章民用航空综合服务站合格审定规定，将通用航空器的加油、航线维护、深度维修、销售和租赁等，以及飞行计划申报、情报和气象服务等，集成融合形成可操作的管理规章，为国家航空应急救援基地建设铺路搭桥；三是新增规章民用航空飞行服务站合格审定规定，界定为通用航空提供飞行气象服务、飞行计划服务、飞行支援、应急救援、服务水平评估规则和其他所需帮助服务等的要求。E 完成相应规范性文件和标准编制工作：依据修订完善和新增的相关规章，尽快制定相应的规范性文件。同时，低空飞行航空器特殊机载设备、空管设施设备和通用机场建设等都需要预先建立相应的标准，才能便于相关规章的有效执行。最为重要的是，配合低空飞行航空器必须满足相应5 部适航规定的要求，国家相关部委必须加快相关支撑技术标准的编制工作。4.通用航空低空运营法规标准体系建设需要关注的问题（1）基于低层探索支撑顶层设计，规划国家空域系统随着经济社会发展，飞行活动将更为频繁，飞行性质更为多样化，如何更好地适应不同的空域使用需求，保证空域划分的科学性和可行性，需要考虑不同空域内飞行活动的复杂性和密度、飞行活动的性质、所要求的安全水平、以及国家和公众利益，将空域划分为不同的类别，施行不同程度的管制，要求不同的准入条件，提供不同水平的保障服务，是空域管理的必然规律。建议从管理体制、技术水平、空管能力和安全水平等方面综合考虑，参照国际民航组织标准和国际惯例，研究我国空域划分标准，规划国家空域系统，对空域划分特别是低空空域划分，做出科学合理的界定，为构建低空空域管理法规标准体系做好理论基础支撑。（2）强化军民航协同机制，民航局成立通用航空发展改革领导工作组低空空域管理改革是一项复杂的系统工程，军民航协同配合事务较多，在空军的广州和长春低空空域管理改革试点过程中，民航局已经成立了东北地区通用航空发展改革领导小组，密切配合了长春的试点工作。为了加强推进低空空域管理改革下的通用航空发展进程，建议民航局成立面向中南和东北地区的通用航空发展改革领导工作组，形成集空管、飞行、适航维修、航空安全、安全保卫和政策法规等各专业司局组成的通用航空发展综合协调领导机构，深入研究法规标准形成的底层实际情况，为持续推进“三步走”的管理改革、逐步形成低空空域管理法规标准体系，掌握与低空空域管理改革同步实施的第一手材料。同时，为民航局依法监管通用航空经营和运行管理做到预先演练的知识储备。（3）规划通用机场网络，并行推进航空综合服务站建设近年来，我国通用航空发展的格局和分布，呈现出与区域经济社会发展密切相关的态势，与国家综合交通运输体系逐步相融的趋势。低空空域管理改革将解决通用航空产业链发展的“道路”瓶颈，通用机场和航空综合服务站就要解决