17具体行政行为越权与滥用权力

- 8 -东北财经大学网络教育本科毕业论文具体行政行为越权与滥用权力作 者 戚勇康 学籍批次 200303 学习中心 广 州 层 次 高起本 专 业 法 学 指导教师 刘玉平 内 容 摘 要为了有效地监督行政机关依法行政，保障国家行政管理活动的正常进行，维护公民、法人和其他组织的合法权益，我国现行有关法律和法规，对具体行政行为超越职权和滥用权力进行制约和限制，并且建立和发展其各具特色的制约行政行为的制度。通过对超越行政职权及滥用行政权力的内涵、表现形式、产生的原因及其危害等问题进行剖析论述，对如何制约具体行政行为，防止行政机关超越职权和滥用权力，尤其是在如何控制行政权力膨胀，加强权力机关和司法机关的监督和舆论监督等方面提出对策。 关键词：超越职权 滥用职权 行政机关 行政行为 目 录一、具体行政行为越权与滥用权力的具体形式1（一）具体行政行为越权的具体形式1（一）具体行政行为越权的具体形式2（二）具体行政行为滥用权力的具体形式3二、剖析产生具体行政行为越权与滥用权力的原因及危害3（一）具体行政行为超越职权与滥用权力产生之主要原因3（二）具体行政行为越权与滥用权力的危害4三、防止具体行政行为越权与滥用权力之对策5（一）精简机构，减轻政府机构臃肿5（二）完善行政法律、法规，严格行政权的设定5（三）提高行政执法主体的素质6（四）加强行政法制监督6（五）加强对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，实施罚款决定与罚款收缴分离的办法7参考文献8具体行政行为越权与滥用权力具体行政行为是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，具体行政行为最突出的特点，就是行为对象的特定性和具体化，属于某个人或组织，或者某一具体社会事项(1) 。国家赋予各级行政机关相应权力，其行政行为应服务于国家利益，并服从国家法律法规。逆其行，很容易出现具体行政行为的越权与滥用权力。在这里，我谈谈自己的看法。一、具体行政行为越权与滥用权力的具体形式（一）具体行政行为越权的具体形式行政越权是行政机关超越了法律法规授予的权限，实施了无权实施的具体行政行为，是行政主体的行政行为超越了法定的职权范围的一种行政形态，是具体行政行为超越行政法定职权的简称(2)。关于行政越权，我国依照行政诉讼法的规定而称之为超越职权。目前关于行政越权的认识，还存在如下欠缺：其一，只将其视为一种违法的具体行政行为。在行政越权的概念界定上，大多将其限定于具体行政行为范围内。其二，将程序越权也视为行政越权(3)。越权是对权力及其界限的超越，是对实体权力或管辖权的超越，对未按法定的程序实施行政行为的，将其归属于程序违法是最为贴切的。三，将行政越权的主体只限定在行政机关。无论何种组织或者人员，只要是无权而行使或行使超过法定的权力及其界限，都属于行政越权的范围。鉴于上述分析，行政越权是指行政机关及其公务人员超越法定的权力及其限度而作出了不属于自己行政职权范围的行政行为，或者非行政机关的组织及其人员在无法确定授权或委托(包括超越授权或委托)的情况下而越权行使行政职权的行为。关于行政越权的具体表现，可阐述为如下几类：1.无权限无权限是行政越权中的最严重违法形式，它是指越权的主体实施了根本就不具有的职权的行为，亦是指一个行政机关侵犯了其他行政机关的权限而做出行政行为，该类越权行为是一种当然无效的行为，可形象地概括为无权行使了有权。无权限的情形主要有：其一，行政机关行使了非行政权力的行为。行政机关不得行使司法权和立法机关及其他国家机关的权力，否则就表现为无权限。如行政机关对需要强制执行的案件实施强制执行，就属于此种情形；又如对于刑事案件决定是否起诉或追究刑事责任的，行政机关决定不予移送司法机关查处，则属超越了行政权范围而行使了司法权；再如食品药品监督管理局行使了对药品价格和药品广告的处罚行为，这都属于无权限。其二，其他国家机关越权行使了行政机关的行政权的行为。如人民法院行使了行政机关的行政处罚权。其三，内部行政机构行使了外部行政机关的职权。如行政机关的内设科、处、室及派出机构等直接以自己的名义对外行使职权。其四，行政机关以外的企业事业单位、社会团体和其他组织或个人在无法律法规授权或行政机关依法委托的情况下行使了行政机关的职权。其五，行政机关被撤销或由于被分解、合并，其行政职权已丧失或转移后，仍以原行政机关的名义行使原行政机关的职权。其六，受委托人的行政委托权限终了后，仍继续以委托行政机关的名义实施行政行为。其七，党组织直接 罗豪才主编的行政法学，北京大学出版社2000年3月第3版第101页马原 行政诉讼知识文库 北京:北京师范学院出版社,1990 第352-353页姜明安主编行政诉讼与行政执法的法律适用，人民法院出版社1995年版，第426 页；罗豪才主编中国司法审查制度，第392页行使行政权或者与行政机关共同行使行政权。其八，行政机关工作人员在未任职前或免除职务后的时间内实施行政行为(1)。2.层级越权层级越权或称纵向越权，是指上下级行政机关之间上级或下级行使了另一方的行政职权。实践中，主要表现为两种情形：其一，下级行政机关行使了上级行政机关的职权，可形象地概括为小权行使了大权。其二，上级行政机关行使了下级行政机关的职权，可形象地概括为大权行使了小权。上级行政机关行使了下级行政机关的法定职权，属于违法行为。从目前立法关于上下级行政机关职责权限的划分来看，表现为四种状况：一是立法明确规定职权属于上级行政机关；二是立法只规定职权属于该行政机关系统行使，并未区分上下级行政机关之间的职责权限范围；三是上下级职责权限划分不清；四是立法明确规定某种职权属于下级行政机关行使(2)。上级行政机关享有对下级行政机关的监督权，但不能认为上级行政机关可以直接代行下级行政机关的职权。这是因为：上级监督权的存在是为了避免下级行政机关的违法或矫正其违法；下级行政机关并非上级行政机关的地域代表，其设置及其权限是来源于法律的规定。如果允许上级行政机关行使下级行政机关的职权，那么下级行政机关也就没有设置的必要了。3.事务越权事务越权是指行政机关行使职权或从事行政管理活动时，超越本机关的主管权限范围。 在我国，法律按行政机关主管事项的不同性质来确定其行政职权范围，不同的部门有着不同的事务主管权限。超越了本部门的主管范围而行使了其他行政机关行使的职权，属于事务越权。事务越权又可称为横向越权(2)。如工商行政机关吊销食品卫生许可证即属于事务越权，应由卫生部门去执行。行政执法过程中，超越主管权限应注意避免。4.地域越权 地域越权是行政机关超越了其行政职权行使的空间范围。行政机关行使行政职权有着一定的地域限制，即其空间界限，行政机关只有在其管辖的空间范围内行使其行政职权才具有法律效力，否则即属超越地域管辖范围而应归入无效(2)。如税务机关到其他税务机关的管辖地域征收税费属于这种情况。5.内容越权 内容越权主要是指行政机关在行使行政职权时，超越了法定的范围、程度等内容。内容越权的具体情形主要有：（1）超越法定的时间范围。例如，对违反渔港水域交通安全管理条例的行为渔政渔港监督管理机关可以扣留船长职务证书，时间不得超过六个月，六个月时间即为有效时间的范围，否则就构成越权。（2）超越法定的裁量范围。 即行政机关不在其法定的裁量范围内选择或决定。范围包括超越法定行为的种类、超出法定的数额幅度和对象适用范围等。（3）被授权组织超越法定的授权范围。法律、法规授权的组织必须在法定的授权范围内行使，即为越权无效行为，其产生的法律后果由该被授权组织承受。（4）受委托组织超越权限委托范围(2)。受委托组织应当在委托行政机关所依法委托的权限范围内以委托行政机关的名义行使委托，超越委托权限范围的行为，属于越权行为。6.内部越权内部越权是行政机关的内部机构及其工作人员相互间逾越职权。行政主体内部机构及其工作人员互相间的职权逾越并不必然引起行政主体本身的越权，只有内部机构及其工作人员进行的职务或利用职务进行的行为越出了行政主体法定权力时，该行为才属行政越权之情形(3)。这样，对内部越权是有探讨的必要。法律不仅要求行政机关在对外行使职权时必须在其法定界限内行使，而且还要求行政主体中的内部机构及其人员也必须在法定职权范围内行使。 姚锐敏，易凤兰违法行政及其法律责任研究M北京：中国方正出版社，2000年杨解君行政违法形态论J南京大学法律评论1999年春季号朱新力著论行政越权，法学研究1996年第2期，第114页。行政机关的行政职权还需要在其内部机构及其人员中进行具体的再分配，法律并不允许其各种内部机构及其人员可以相互逾越权限。（二）具体行政行为滥用权力的具体形式关于滥用职权，理论界有多种观点，这些观点主要有：违背法定目的说、显失公正说、综合说（违背法律精神）、列举说（各种表现形式的列举）以及违反行政合理性原则(1)。滥用职权主要是就权力行使者在主观上故意违背法定的目的、原则来说的，即这种违法的表现形式是从主观层面来予以认定的。现对滥用职权几类具体表现分别予以阐述。 一是违背法定目的，即指行政权力的行使不符合法定的目的。行政权力的行使不仅要明确符合法律条文的明确规定，还必须符合法定的目的。如果符合法律条文在具体内容上的规定，却与法定的目的不相符合，即构成滥用职权。如执法人员先诱使行政相对人违法然后再施以处罚，就违背了处罚的目的，即属滥用职权。包括如下几种具体情形：其一，违背权力行使的特定目的。行政机关每一项行政职权的行使，法律往往规定了相应的目的，如果与该特定的目的不相符合，即属滥用职权。其二，违背权力行使的一般目的。行政机关权力的行使在目的上不仅要符合其特定的目的，还必须符合法律规定的概括目的即必须维护和保障人民的利益、国家利益和公共利益，如果行政职权的行使追求的是法外目的，为了达到实现个人利益或小集团利益的目的，则属滥用职权。二是考虑不当，是指行政机关在行使行政职权时对事实或法律因素有不正当的考虑，或者没有考虑相关因素，或者考虑了不相关因素，或者考虑不周，都应属于滥用职权。包括以下方面：其一，考虑不相关因素。即行政职权的行使所基于的因素没有法律依据或者与法律的规定不相容，如考虑亲属关系或朋友关系而作出决定等。其二，没有考虑相关因素。即应该考虑的法定因素而不予考虑，如行政机关在对当事人的违法行为进行处罚时，明知当事人有减免情形而不予考虑。其三，考虑不周全。即应全面考虑和衡量各种因素而却忽略了某些方面的因素。其四，虽符合法律的规定却没有考虑到具体事件的是非曲直。其五，基于不正当动机的考虑。如泄私愤、公权私用等。三是随意裁量，即行政机关在行使自由裁量权时，任意而为或者反复无常。随意裁量主要有以下几种具体情形：其一，对不确定法律概念作任意扩大或缩小解释，这种随意解释并适用于同类的具体案件时，应构成滥用职权。其二，反复无常。反复无常是指在事实和其他情况无变化的情况下，因为其他因素的影响行政机关经常变换自己的主张和决定，以达到非法目的(2)。四是明显违背常理是指行政行为明显的不合理，任何一个有正常理智的人都不会作出这样的行为。它具体包括不符合事物的客观规律、不符合正常人的理智判断等。至于违背行政合理性原则和行政公正性原则的，人们往往多将这种表现概括为显失公正(3)。明显违背常理的滥用职权行为，主要以行政合理性原则为判断根据。二、剖析产生具体行政行为越权与滥用权力的原因及危害（一）具体行政行为超越职权与滥用权力产生之主要原因1行政职权日益扩张，行政法律、法规不完善，是产生超越职权的重要原因。行政是国家的一种职能。随着科学技术的发展，生产力水平的提高，社会经济生活不断变化，行政职权也随之不断扩张，它涉及社会生活的方方面面，趋向立法、行政及司法于一体。从我国目前情况来看，社会主义建设阶段所涉及的问题错综复杂，行政机关不但以国家法律授权颁布大量的行政法规和规章，而且在行政执法中具有很大的自由裁量空间，同时还享有半司法或 朱新力著行政法基本原理，浙江大学出版社1995年版，第256-263页。罗豪才主编行政审判问题研究，北京大学出版社1990年版，第297-298页。朱新力著行政法基本原理，浙江大学出版社1995年版，第265页；罗豪才主编中国司法审查制度， 北京大学出版社1993年版，第409页。准司法权。这种集约式集权状况，不可避免地产生超越职权。如食品的监管工作链线长，法律法规不完善，多头管理，时有重叠产生，有好似是部门争着干，遇着问题相互推诿，给工作造成不便，给群众造成不良影响，损害政府形象。 2行政法制监督不力，也是产生超越职权的重要原因之一。长期以来，行政法制监督一直是我国法制建设中的薄弱环节。监督机制、制约机制不完善，许多监督应有的作用尚未发挥出来，有的名不符实，监督效果不尽人意。国家权力机关的监督，由于党政关系没有真正理顺，加之自身素质存在的问题，其监督的实际效果有限。新闻媒介又由于框框较多，致使舆论监督作用的发挥受到限制。从理论上讲，人民法院通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为进行监督，应当是最有效的。但从司法实践看，也存在不少问题，比如法院的宪法地位没有落实；法院的人、财、物要依靠政府；公民、法人或其他组织的行政法律意识淡薄，明知行政机关的具体行政行为超越职权，也不敢或者不会通过行政诉讼维护自己的合法权益，致使人民法院的司法监督未能有效地发挥作用。3从行政执法主体本身的素质上看，由于国家长期以来没有将竞争机制引入人事管理制度，对行政机关工作人员的录用、考核、任免、奖惩、权利义务等均未完全纳入法制的轨道。在行政机关用人的问题上，拉关系、走后门、搞宗派、任人唯亲等不正之风盛行，使一些不适合做行政管理工作的人员进入行政机关工作，造成行政机关机构臃肿，人浮于事，互相扯皮，超越职权，滥用职权，能进不能出，能上不能下等弊端。4从经济利益的角度看，长期以来行政机关的行政经费统一由财政部门划拨，数量有限，在某种程度上造成行政执法部门的行政经费紧张。行政机关的行政性事业性收费和罚没收入在一定程度上可以缓解经费紧张的局面。由于行政性事业性收费和罚没收入的管理不够严格，以及罚款决定与罚款收缴由行政执法部门一个单位实施，都给执法者个人尤其是执法单位带来了直接的经济利益。这些收入除上缴国库外，更多的是用于行政机关执法所需经费的支出和福利支出。由此，使许多不该收或罚的，收了或罚了；应该少收或少罚的，多收或多罚了；没有收费权或罚款权的，也要收费或罚款；造成了超越职权的现象时有发生。（二）具体行政行为越权与滥用权力的危害1.导致行政低效与机构膨胀机构权力滥用通常导致行政效率低下。(1)越权施政带来三个不良后果：一是放大了管理者与被管理者的不信任；二是挫伤被管理者的积极性，培养其堕性；三是增加管理者与被管理者之间磨合难度，甚至制造矛盾。(2)权力扩张带来以下不良后果：一是抗大圈地运动中常常形成利益冲突者，协调关系需要耗费大量人力物力；二是职能与财权的互动扩张，政府部门事务越来越多，许多不该由政府部门管理的事政府部门管了，而许多政府部门应该管理的事却因人力物力的分散而力不从心；三是机构及部门财权无限扩张使政府直接占用并消耗的社会资源越来越多，行政陷入经费严重不足。(3)关系用权不以社会利益为目标，而以个人私利为目标。它会刺激非正当竞争，照顾后进，挫伤先进，出现负向激励，而且给国家政治和经济建设造成损失。人事上的关系用权危害最大，它从根本上降低和扭曲党的德才兼备干部标准，助长了干部选拔任用的不正之风。(4)以权谋公与以钱谋公从小团体利益出发，其实质就是与社会与国家争利。 行政低效与机构膨胀是紧密联系在一起的，行政效率低就需要更多的人和更多的机构来处理既定的事务，而人多了机构庞大了就难于调度难于协调难于指挥，形成恶性循环。其结局是，机构臃肿，队伍庞大，争权夺利，互相掣肘，滋生了官僚主义，也给国家财政带来了沉重的负担。 2恶性裂变，腐蚀社会权力滥用象癌细胞一样存在着恶性裂变机理，并通过自我繁衍腐蚀社会。其恶性裂变表现为权力滥用的示范效应，就是权力滥用的榜样性；推动效应，就是表现为会增强权力滥用本身；拉动效应，是在滥用中得到权力倾向于滥用，是使某些坚持原则者因通常处不利的竞争地位而不得不“染污泥”。将给社会带来毁灭性的恶果。 3行政机构官僚化，衙门化，使社会官僚化，社会效率损失行政机构官僚化，衙门化，一是指行政机构的一种行政理念，他们不把自己看作是人民的服务机构，而是把自己看作是人民的统治机构、指挥者、教化者；他们不把为人民办事当成自己的职责，而是把它看作是对当事人的一种施舍。另一种情况是指行政机构在人民心中的主观印象，政府不再代表他们的利益，而是成为了人民利益的对立面。行政机构官僚化，使社会官僚化，从而影响社会效率损失。滥用行政权力的后果是，行政权力的行使距离人民目标和人民标准就越来越远，人民将越来越把其看成官僚机构。权力的滥用，使领导失去公仆本色，外化官僚形象。权力滥用，恶化党群关系，干群关系。权力滥用，将使机关衙门化。门难进，脸难看，事难办，是我们一些行政机构工作作风的真实写照。4动摇执政基础在社会主义市场经济建设阶段，行政权力占统治地位的行政管理体制遇到巨大的挑战，集权式的行政管理面临巨大危机，地方主义思想重，削弱了中央权威，动摇党的执政基础。三、防止具体行政行为越权与滥用权力之对策（一）精简机构，减轻政府机构臃肿。政府机构庞大臃肿、层次过多、职责不清是行政权力膨胀的重要原因之一。经济体制改革的深化和政治体制改革的开展都要求相应地变更政府机构的职能和管理方式，调整机构设置的总体格局及其职责权限，就成了国家政治生活中的当务之急。党的第十五届二中全会和九届全国人大一次会议审议批准了国务院机构改革方案，是国务院机构改革跨出的重要步伐，机构改革，对于集中行政机关职能，实行垂直管理，避免职能重复、设置不合理、浪费人力物力等，只有这样，才能真正做到优化结构，改善素质，从严治政，提高效率。（二）完善行政法律、法规，严格行政权的设定。1、完善行政机关组织法。行政机关组织法，是我国行政法的一个重要组成部分。行政组织法在行政法当中占有十分重要的地位，它对各级行政机关及其工作人员的任务、职责、活动原则、权利义务等作出明确规定。通过行政组织法将科学的管理制度化、法律化，防止行政机关管理活动的主观随意性，保证行政机关依法行使职权。如公务员法就很好地规范了国家机关工作人员的行为规范。2、尽快制定行政程序法。制定统一的行政程序法，特别是对行政许可、公开、时效、执行、处罚等方面的行政程序作出明确规定，是当前行政法制建设的迫切需要，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要的意义。通过制定行政程序法，确立民主和公开的行政程序，建立回避、听政的情报公开等制度，将行政管理活动始终置于人民和社会的监督之下。3、严格行政权的设定。行政权的设定，是指国家权力机关以规范性文件的形式赋予具体行政机关以行政权(1)。根据我国宪法规定，行政权的设定权原则由权力机关享有。从我国的实际情况看，行政机关未经授权或超越授权范围自行设定行政权的现象十分严重，不仅法律、法规设定行政权，连规章甚至一些基层政府及其所属部门的一般规范性文件和行政措施也创制行政权，涉及公民的人身权和财产权。要控制行政权自由膨胀的趋势，必须严格行政权的设定：一是涉及公民的人身权、财产权和国家宏观经济调控等重要行政权的设定应由国家最高权力机关享有，其他机关不享有这种权力；二是权力机关在设定公民实体权力的行政权时，要同时规定行使权力的方式和程序、违法行使权力的责任和受到侵害时的救济手段；三是严格授权立法，最高国家权力机关在授权国务院和地方国家权力机关立法时，应当明确规定授权的内容、范围和条件，被授权机关只能在授权范围内设定有限的行政权，授权机关要严格审查；四是除国务院授权外，各部委及地方各级政府均不享有行政权的设定权，不论其基于何种原因和理由所创设的行政权，都应坚决取消，以维护行政法制的统一，控制行政权的恶性膨胀。（三）加强行政法制监督。行政法制监督是指各种监督主体对各级政府的行政行为，包 参见皮纯协主编的行政行为的司法审查第110页，中国商业出版社。括抽象的行政行为和具体的行政行为的合法性和合理性进行各种形式的监督，以及对政府工作人员是否廉洁奉公、遵纪守法进行各种形式的监督(1)。可以说行政法制监督是我国权力制约机制当中最为关键的因素。1强化国家权力机关的监督职能。在我国，国家权力机关作为监督主体可以对各级政府及其工作人员实施行政法制监督，由我国宪法明文规定的，是我国行政法制监督体系中最高层次的监督，是我国行政法实施的最有权威的法制保障。为使国家权力机关的监督名副其实，行之有效，应解决监督中存在的几个主要问题：一是理顺党政关系，真正做到党政分开。要避免行政行为变成党政行为，否则，权力机关的监督就无法进行。二是尽快制定一些监督行政行为的实施细则，克服目前行政监督工作过于原则、笼统的现象。三是提高权力机关工作人员的素质。应当多推选一些年轻力强，具有较高文化程度、专业本领和实践经验的人到国家权力机关工作或担任人民代表，从根本上纠正目前存在的不敢监督，不会监督的现象，以提高监督的质量。2充分发挥检察监督和审判监督的职能作用。我国检察机关作为国家的法律监督机关，应当进一步加强检察机关行政法制监督的机制。宪法和法律赋予了人民法院通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为实施监督的权力，人民法院的司法监督具有广泛、经常、有效和公正的特点。这种监督，虽然是一种事后的监督，它是别的行政法制监督代替不了的一种有力的监督形式。3推行公示制度，促进依法行政。公示制度是将国家行政机关和执法机关的职责范围、执法内容、执法程序、工作标准、期限等向社会全面公开，接受社会监督的一种制度。推行公示制度，真正做到依法行政，对超越行政职权行为的产生是强有力的制约。4充分发挥舆论监督的重要作用。人民通过舆论工具监督行政机关的具体行政行为，是我国宪法赋予的权利。新闻舆论的监督具有广泛性、及时性等特点，是现代社会进行法制监督的强有力手段。通过新闻舆论的监督，可以使许多违法行为暴露于广大人民群众的视野之内，不仅在一定程度上促进对违法行为的揭露和追究，而且可以教育广大人民群众，树立良好的社会风气。因此，我们要敢于通过舆论工具检举行政机关及其工作人员的违法行政行为，利用新闻舆论揭露违法的事实，震慑违法行政者，真正发挥舆论监督的重要作用。 （四）提高行政执法主体的素质。目前行政机关工作人员的整体素质看，远远不能适应现代行政管理活动的要求，迫切需要提高。 1公开竞争，择优录用。公开竞争是公务员制度的核心，也是现代公务员制度确立的根本标志之一。按照我国国家公务员暂行条例第13条规定：国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采取公开考试，严格考核的办法，按德才兼备的标准择优录用。只有严格执行这一规定，才能使大批有真才实学的人进入国家行政机关工作，把好公务员的入口关，真正有效地克服拉关系、走后门等弊端。这是提高公务员素质的关键，有效提高机关工作效率，严格执行各项制度，确保政能畅通。 2考核实绩，奖惩分明。根据我国国家公务员暂行条例第20条规定：国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。条例同时对奖惩也作出了相应的规定，为公务员的竞争提供平等机遇，提高整体公务员队伍的行政执法水平都起到重要的作用。3完善培训制度，提高行政执法能力。国家公务员必须具备各种专门知识和行政管理能力，努力使自己成为各个方面国家行政管理的专家。目前，在我国对国家行政工作人员的培训主要是三方面的内容：一是政治理论知识培训；二是专业知识和技能的培训；三是文化知