应急预案体系建设的四个误区.doc

应急预案体系建设的四个误区2013-03-25 第06版：战略管理作者：钟开斌 来源：学习时报 字数：3496应急预案是我国全面加强应急管理工作的重要起点，对10年来全国突发事件应对工作起到了重要的引领和推动作用。目前，全国应急预案体系基本建立。随着实践的进一步深入，预案不实用、不管用、不好用的问题日益凸显，如何尽快实现从“有”到“优”、从“优”到“精”的转化，提高预案的针对性、操作性和实用性，让预案关键时刻能派上用场，成为当前实务部门和理论界亟待研究解决的问题。从全国的实践情况来看，应急预案在功能定位、编制路径、管理方法、演练导向方面存在四个误区，制约着我国应急预案体系建设的进一步发展。误区一：预案功能的法律化从国际经验来看，应急预案主要有“类法律”规范和“类技术”规范两类：前者侧重对相关主体在突发事件应对过程中的权责做出原则性规定，发挥类似法律的规范作用；后者侧重假设各种可能发生的具体突发事件场景，有针对性地提出具体明确的应对方案。与应急管理相关法律法规和应急规划相比，应急预案的功能定位应侧重针对性、实用性、操作性，强化“类技术”规范而弱化“类法律”规范，即按照“看得懂、记得住、学得会、用得上”的要求，明确突发事件事前、事发、事中、事后的各个环节谁来做、怎样做、做什么、何时做、何地做、用什么资源做等具体操作问题，为处置突发事件提供具体明确的程序和依据。根据实际使用功能的不同，国际上通常还把应急预案分为战略级预案、行动级预案、战术级预案、现场行动方案四大类，各类预案在功能定位、结构内容、运作目标等方面存在很大区别。宏观化、空心化是当前我国应急预案的一个突出问题。在2003年取得抗击“非典”胜利后，按照“质量服从速度”的思路，在当时全国突发事件应对任务迫切而立法周期长、难度大的特殊背景下，不得已在短时间内编制大量应急预案并在法律法规缺失的前提下使之临时承担原本应由法律法规所承担的规范性职能，成为推动全国应急管理工作发展的重要抓手和有效载体。由于过去10年我国实施的是以“一案”（应急预案）带动“三制”（应急管理体制、机制、法制）的应急管理体系建设思路，并且对预案缺乏准确定位和科学分类，很多预案的功能定位发生错位，成为“类法律”规范和纲领性、宣言性的文件，大而全、大而空，脱离具体场景泛泛而谈，原则性规定多、具体行动方案少，不少预案甚至创制、补充了大量法律规范用于弥补立法缺陷，异化为应急管理法律体系的一部分，暂时替代法律发挥作用，针对性和可操作性不强。误区二：预案编制的模板化编制程序关系到应急预案的科学性。以“情景任务能力”为技术路线，以风险评估的结果为出发点，强调突发事件情景构建和描述的先导作用，是当前国际上普遍采用的应急预案编制程序。例如，2001年“9?11”事件发生后，美国国土安全委员会（HSC）与国土安全部（DHS）等部门合作，组织近1500名应急管理官员和科学家，经过一年多调查研究后制定了国家应急规划情景（NationalPlanningScenarios），总结提出了美国面临的最严重的15种风险情景。这些场景被列为应急预案制定时最优先考虑的应对目标，能否有效应对这些情景并达到预期效果，成为衡量预案质量高低的最基本标准。后来，美国国家应急框架（NRF）又把这15种情景集成为具有共性特点的8个重要情景组。在过去10年预案编制过程中，我国采取的是通过制定和下发通用框架指南作为统一模板的自上而下强力推动的模式，不可避免地出现标准化的模板不适应差异化的属地情形的问题。这种自上到下“一竿子插到底”的集中动员模式，具有快速执行的组织动员优势。在统一模板被层层复制、扩展下移的过程中，这些框架指南成为从中央到地方编制预案的基本指南，各地区、各部门根据上级所下发的标准化模版的内容规定和格式要求“照猫画虎”、“依葫芦画瓢”，在短时间内迅速编制完成数百万件应急预案。不过，在自上而下快速“复制”的过程中，不可避免导致各地区、各部门的应急预案千篇一律，“上下一般粗、左右一样平”，相互之间机械重复，照搬照抄，结合实际不够，预案文本不符合本地区和部门的突发事件情景，在框架结构、内容要素、具体文本等方面存在高度雷同甚至相互抄袭的情况。误区三：预案管理的内部化应急预案既是政府组织管理、指挥协调相关应急资源和应急行动的整体计划和程序规范，也是让全社会了解、熟悉、参与政府应急管理工作的重要平台。公开和参与是最好的管理策略，有序动态开放、科学评估修订是当前发达国家预案管理的共同做法。一是坚持“未经评估的预案是无效的预案”的理念，对预案进行科学评估和严格管理。例如，美国联邦应急管理署（FEMA）和其他管理部门制定了相关的指导性文件，用来指导各州和地方政府评审预案。二是及时发布风险评估和应急预案情况，增强全社会对预案的了解。例如，伦敦除恐怖袭击等不宜公开的少数敏感信息外，风险源、风险的概率与后果、风险的地域分布、风险等级矩阵图、突发事件预警信息等都及时对社会公开，政府还提供有关个人和组织如何应对各种风险和突发事件的对策建议。三是根据公共安全形势和应急管理工作实际，对应急预案适时进行修订。例如，2005年卡特里娜飓风灾害发生后，美国总统和国会要求国土安全部对各州政府和75个大城市的灾害应对和应急疏散预案进行调查，确定需要联邦政府在预案制定方面提供的帮助，提出修订、完善联邦政府、州政府和地方政府应急预案的措施建议。“评估走形式、常年不修订，公开是例外、保密是原则”，是当前我国应急预案管理中存在的一个突出问题。我国有关规定对预案的保密性提出了具体要求。例如，应急预案框架指南规定，有关部门和单位的预案应按政府统一行文规定的要求打印，并按有关规定标注密级。这使得预案编制和管理有时成为个别政府部门和人员“自弹自唱”、“自娱自乐”的事项。一方面，预案编制和管理“闭门造车”，在实践中异化为由少数不完全深入了解突发事件应对实际工作的人员关起门来的“拍脑袋”决策活动。另一方面，预案成为“镜中花、水中月”，有些地方和部门制定预案后将其列为机密而束之高阁。由于缺乏公开宣传和普及教育，预案没法入耳、入脑、入心，社会不了解预案的基本情况，政府工作人员也不熟悉预案所规定的内容，导致突发事件发生后临阵磨枪，无法按照事先制定的预案“照章办事”，甚至出现在重特大突发事件发生后个别政府工作人员冒着生命危险到废墟中抢救预案的极端事例。误区四：预案演练的过场化演练是验证应急预案的适用性，检验应急管理人员突发事件应对能力，发现预案中存在的问题并持续改进的重要手段。按目的与作用划分，应急演练可分为检验性演练、示范性演练和研究性演练三类。目前，发达国家坚持“未经演练的预案其效果是大打折扣的预案”、“平时是练兵打仗、战时是打仗练兵”的理念，通过重点开展检验性预案，加强演练评估，边演练边整改，不断提高预案质量。一方面，开展检验性演练。真正的演练应以检验性演练和研究性演练为主，以示范性为辅，“演练结合、重练轻演、以练为主、以练促改”，“平时多流汗，战时少流泪”，真正发挥应急演练查找薄弱环节、总结经验教训、改进应急管理工作的目的。另一方面，加强演练评估。缺少评估，演练是不完全的，效果也将大打折扣。例如，2011年版日本防灾白皮书在总结“3?11”东日本大地震教训时谈到：“日本政府组织的平时演练针对的是一般性地震和海啸灾害，为了便利，避难演练一般只会组织民众到较高地带的避难场所，而没有到最高的避难场所。而此次海啸的规模如此之大，以至于一般避难场所已经不能满足避难需求。演习的僵化导致了部分群众意识不到危害的严重性，所以，选择较低位置进行避难的人员造成重大伤亡。”近年来，我国开展了大量的防汛抢险、地震救援、消防灭火、防化学品泄漏、处置环境污染、公共卫生事件处置、海上救助、处置大面积停电、应急通信保障、反恐怖和核事故等方面的应急演练。据统计，2011年，全国共开展各级各类应急演练196万场（次）。不过，在实践中，我国应急演练形式化的倾向比较严重，“重表演轻练习、重数量轻质量、重展示成效轻发现问题”。目前，我国很多地方和部门所开展的预案演练主要是展示性、观赏性演练，“双盲”（不预告时间、地点）演练少之又少。