城乡统筹发展中土地承包经营权入股公司的法律制度研究.doc

城乡统筹发展中土地承包经营权入股公司的法律制度研究作者：王力理来源：河北法学2011年第6期摘 要: 土地承包经营权入股公司是承载创新精神的一项统筹城乡发展的大胆制度探索，但在现实中，其不仅与现有物权制度和商事制度存在诸多矛盾，而且在我国城乡二元结构矛盾突出、农村社保体系尚不健全的背景下面临着经济和政策等现实风险，为了寻求土地承包经营权入股公司的制度规范和渐进发展，需要在公司法之外，构建专门的农业公司法，在公司设立、公司退出、公司治理、农业保险等方面，做出不同于一般公司的特殊规定。关键词: 城乡统筹; 农村土地承包经营权; 入股; 公司“夫地利者，生民之命脉也”，在我国农地所有权归集体所有的背景下，集体土地权利的实现是保障民生、促进民富民强的必由之路，而这一路径的实现则依赖于土地制度的合理设计和健康运行。践行城乡统筹，实现集体土地权利，土地流转势在必行。在成为“全国统筹城乡综合配套改革实验区”的政策支持下，重庆市积极利用实验区“先试先行”的政策优先权，2007 年 6 月，重庆市工商行政管理局相继出台了关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见( 渝工商发200717 号) 与重庆市工商行政管理局办公室关于农村土地承包经营权入股设立公司注册登记有关问题的通知( 渝工商办发200786 号) 。17 号文件明确规定“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社; 经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作”，86 号文件对此进行了细化规定，将公司形式限定为有限责任公司。一石激起千层浪，文件一出台，学界和实务界回应激烈。甚有媒体称之为“第三次土地革命”1。原因在于，17 号文件和 86 号文件大胆创新农村土地承包经营权流转方式，明确其可以作为有限责任公司的出资形式，在我国尚属首次。但此种流转模式推行不久却被中央叫停，只允许“小范围试点，进行探索”。试点探索已近三年，究竟土地承包经营权入股公司何去何从? 本文对其的现实意义、法律障碍和制度构建三个方面的问题进行分析，以期对以后的实践和立法提供些许有益的参考。一、土地承包经营权入股公司是统筹城乡发展的大胆创新农村土地承包经营权入股公司是农村土地承包经营权流转的一种方式，即农民以农村土地承包经营权作为资本，投入到有限责任公司，其实质内容是将“法权形态的权利同生产资料对象土地做了拟制分离，( 农民) 股东取得了对虚拟资本( 以生产要素为前置形态，以市场价值所表现的价格为后置形态) 的股权，( 公司) 法人取得了土地的占有、使用、收益和一定限度处分的法人财产权”2，并由公司法人以独立财产承担经营风险的土地权利流转制度。实为农户将土地承包经营权转让给公司，从而获取得股权，而公司取得农地的经营权。我国长期推行城乡不均衡发展战略，形成了城乡二元的经济社会形态以及二元城乡土地所有制，重庆作为最年轻的直辖市，乃是典型的城乡二元体制，大城市与大农村并存，根据重庆市城乡总体规划( 20072020 年) ，到 2020 年重庆市全市人口将达到 3100 万人，城镇人口达到 2160 万人，城镇化水平将达到 70%。即将近 1000 万的农村人口转移到城市。要实现这一目标、缓解城乡二元结构的突出矛盾，必须把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系，综合起来通盘考虑并统筹加以解决。而农业现代化与城市发展的矛盾点主要纠结于土地这一现实问题上，农业现代化需要农村资源集约化经营、发展规模经济，而城市发展也迫切需要土地，但现阶段土地供给只能依靠农村，在这样的情况下，重庆提出的土地承包经营权入股公司的土地流转的新模式是有极大的现实意义的。( 一) 推行土地承包经营权入股公司有利于农业现代化的实现农村土地家庭联产责任承包制的推行，农户获得了充分的经营自主权，极大地调动了农民的生产积极性，解放和发展了农村生产力。但农村经济发展到现阶段，家庭联产责任承包制框架下的一家一户的生产方式制约了农业结构调整和农村经济的进一步发展。一方面，均田的承包制度导致土地“碎化”，土地难以集约经营，小规模地家庭分散耕作使农民难以实行专业分工，无法发展高效规模农业，土地效益难以发挥。另一方面，一家一户的生产经营方式下，势单力薄、分散弱小的农户，直接参与日趋激烈的市场竞争，小农户显然难以抵御大市场的种种风险，使得农民辛勤耕作而难以增收。而推行土地承包经营权入股公司，农民以土地承包经营权出资加入公司，使土地集中利用，从分散耕作到集约化经营、从小生产到大生产，以实现农业生产结构的优化和高效现代农业的发展。而且，有科技实力雄厚的“龙头企业的参加”和“有能人带头领办”，充分利用大企业在信息、技术、资金、市场运营方面的优势以及农业经营管理人才的智力资源，极大地增强了农户的市场竞争力，为农业现代化创造了条件。而且，农业现代化的发展可以降解农地对农村人口承载能力持续下降的压力，进而提高农业对大工业发展需求的支撑能力，以促进工农的协调发展。( 二) 推行土地承包经营权入股公司有利于城市的建设发展统筹农村与城市发展的矛盾在于，随着城市化步伐的加快，如何满足城市建设发展和第二、三产业发展对土地的需求。现行做法一般是通过变更土地所有权的方式实现。即政府统一征地，再将征收的土地使用权出让给土地开发者和用地企业。但在转权中，国家向农村集体经济组织支付极低的农地补偿费，而在转用为非农用途后，产生的巨额土地增值却归于政府，但在工业优先和城市优先的国家发展战略下，政府将大部分土地增值收益投向城市建设，而只有一小部分投向农村农业，这使得农民失去了土地却没有得到相应的好处，政府通过农地征用制度演变为城市从农村摄取利益的“抽血机”，农民的利益集体性受到剥夺，由此导致的农民被迫失地、失业，恶化了农民生活现状并激化了官民矛盾。以这种强权手段来解决土地需求问题，一则违背农民意愿，将农民强制赶出农地，严重侵害农村的利益; 二则将城市推向孤岛式的发展之路，不利于城市长期的健康发展，由此，反而使统筹城乡陷入新的矛盾。要缓解这一矛盾可以寄希望于，农民可以自愿以土地承包经营权入股公司，第一，满足了企业发展对土地的需求，在保证农地用途不变的前提下，将企业对城市土地的需求转移到农村; 第二，保障了农民的自主选择权，包括农民处置土地承包经营权的利益选择和是否倚赖于土地的职业选择，这既可减少国家征地过程中产生的冲突和矛盾，也有利于农民实现职业自由的公民权利。而在未征地的农村地区，轻壮劳动力大多进城打工，导致大量土地撂荒，若允许农民以土地承包经营权入股的形式获取收益，不仅能够盘活这些撂荒土地，实现适度规模经营，推进农业发展和粮食安全，而且部分农民进城务工有利于推动城市的建设和发展，实现工业农业的统筹，农村城市的“双赢”。由此看来，重庆率先出台土地承包经营权入股公司的规定，给予了农民更多的选择权，体现了行政民主，而且“有利于城乡统一劳动力市场的形成，有利于城乡统一的资金市场的形成，有利于缩小了城郊农村和边远农村的差距”3。这一兼顾城市发展和农民的权利保障的措施促进了城乡统筹改革与发展的实现。二、土地承包经营权入股公司的现实困境土地承包经营权入股公司利于实现城乡的统筹发展、工业农业的和谐共赢，但现行制度框架下，回归于实践层面，困境丛生。以下主要从制度障碍和实践风险两个方面加以分析。(一) 土地承包经营权入股公司的制度障碍1土地承包经营权入股公司与现行物权制度的矛盾在农村土地承包经营权问题上，立法态度经历了从“禁止流转到逐步开放”的过程，且自 2002 年农村土地承包法颁布以来，以农村土地承包法、土地管理法、物权法、农村土地承包经营权流转管理办法等为核心，构建了一个较为统一的农村土地承包经营权流转的法律体系。这一法律体系明确了农村土地承包经营权用益物权的法律性质，并根据其取得方式的不同，将其具体分为两种类型: 一是通过家庭承包取得的土地经营权，二是以其他方式取得的承包经营权。后者是指不宜采取家庭承包方式的“四荒”土地，根据农村土地承包法对其转让或入股，法律没有进行严格限制，本文不做讨论。本文仅以家庭承包取得的土地经营权为分析对象。第一，根据我国农村土地承包法第 32 条的规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但该法第 41 条又严格限制了转让土地承包经营权的条件: 一是转让人要有稳定的非农职业或者有稳定的收人来源; 二是需经发包方同意; 三是受让方是从事农业生产经营的农户。可见，土地承包经营权的受让方仅为农户，不包括公司。第二，农村土地承包法第 42 条规定: “承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。但此处的“入股”不同于公司法中的入股。原因有三: 首先，从该法整体来看，农村土地承包法第 42 条和第 49 条都涉及到“入股”一词，同一法律规范中其内涵自然相同。而在第 49 条中将“转让”与“入股”作为并列的两种流转方式，可见二者具有不同的含义。根据前述可知土地承包经营权入股公司( 即公司法中的入股) 实为转让性质，那么此法中的“入股”显然不同于公司法中的“入股”，即不是指将土地承包经营权量化为股份后投入公司中，而仅指承包人之间将土地承包经营权入股进行合作农业生产; 其次，就法条本身而言，“承包方之间”是指入股农业合作生产的主体仅限于“承包方”即作为土地承包经营权的农户。“从事农业合作生产”是指农户以入股形式组织在一起，收益按照股份分配，而不是将土地承包经营权入股作为赚取经营回报的投资4。再次，从相关部门规章来看，农村土地承包经营权流转管理办法( 以下称管理办法) 第 35 条对“入股”做了明确界定，入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营; 其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。按此逻辑，土地承包经营权“入股”仅指入股农业合作社，而不包括出资公司。综上可知，在以家庭承包土地的情况下，以土地承包经营权入股公司与现行物权制度相违背，这也是重庆土地承包经营权入股公司的试点被中央叫停的法律原因之一。2土地承包经营权入股公司与现行商事制度的矛盾(1) 经营权机理与公司机制的冲突土地承包经营权制度追求效率与安全的双重实现，既要通过土地承包经营权的有效流转，实现土地的规模化经营，以提高土地效益; 又要满足农民的生存安全，在社保制度尚不完善的情况下，使农民保有赖以生存的“命根子”土地。因而，无法实现土地承包经营权的自由转让。而根据公司的基本原理，一旦股东( 农民) 将财产( 土地承包经营权) 作为投资投入公司，股东获得公司股权，便失去对原有财产的控制力，继而由公司独立享有对该财产( 土地承包经营权) 的占有、使用、收益、处分等权能。可见，农民土地承包经营权让渡于公司与土地承包经营制度的初衷相违背。(2) 企业设立环节与公司制度的冲突第一，出资形式的问题。根据公司法第 27 条规定: 股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。可见，土地承包经营权作为非货币财产必须具备两个条件: 一是具有货币可估价性，二是可以依法转让。但就土地承包经营权的定价评估而言，虽然重庆市的86 号文件中规定: “以农村土地承包经营权或者其他非货币财产出资的，应由会计师事务所进行资产评估，并根据资产评估结果进行验资”。但是，该条只规定了评估主体，而且如何进行评估，评估标准是什么，这个标准是如何产生的? 却缺乏明确细致的规定，这便使会计师事务所无法操作，不能对土地承包经营权评估作价，则无法确定公司的注册资本，直接影响公司成立。第二，股东人数问题。有限责任公司由 50 个以下股东出资设立是公司法对股东人数的规定。而实践中入股农户常常超过 50 人，如重庆涪陵桂楼实业公司与 400 户农户合作启动建立生猪养殖公司。这一现实直接挑战有限责任公司的股东人数上限。针对此法律障碍，86 号文件引入股东书面委托本村村委会代行股东共益权的方式或者信托持股的方式。即使这一对策使公司得以合法设立，但是其本身也存在很多值得探讨的地方: 其一，被委托的村委会是否能真正体现农民的意志? 其二，“采取信托持股方式的，在申请登记时应当提交信托持股合同，登记机关将受托人登记为公司股东”，如此规定的目的在于，确保农村土地承包经营权仍与原农民股东具有直接或间接的利益关系。但是，原农民股东转让信托受益权不需要进行工商变更登记。那么，是否与 86 号文件维持农民股东与农村土地承包经营权的利益关系的初衷背离?(3) 企业经营环节与公司制度的冲突这一冲突主要体现在公司经营期间，土地承包经营权作为公司独立的财产，公司有对其占有、使用、收益、处分的自主经营权。现有法律对土地承包经营权的规定与公司法所赋予的经营权之间的矛盾，主要涉及到以下几个方面的问题。第一，土地承包经营权的流转限制制约了企业自主经营权的行使。一方面，如果根据经营或发展需要，公司要对土地承包经营权进行调整，却受到严格限制，因为依据土地管理法第14 条的规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡( 镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。另一方面，根据现行的担保法和农村土地承包法的相关规定可以得出，通过家庭方式取得的土地承包经营权在原则上禁止设立抵押，这在一定程度上限制了企业的融资。实践中，融资难问题十分严重。例如，全国第一个以土地承包经营权入股的公司重庆市江津区牌坊村仁伟有限责任公司，由于前期柑橘果树种植急需融资，但在土地承包经营权无法抵押的情况下，迟迟未能获得资金，最后在当地政府的支持下，才从国家开发银行获得政策性贷款5。第二，土地承包经营权期限限制影响了公司的存续与经营。我国现行法律将土地承包经营权设置为一种有期限的权利，农村土地承包经营权流转管理办法又规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限。可见，土地经营权入股设立有限责任公司，其公司的存续期限只能是土地承包期的剩余期限。而我国公司法对公司的存续期间是持永续的态度，即除非出现了合法的事由予以解散或被宣告破产，公司将永久存在。土地承包经营权的有限性便限制了公司存续的无限性，并引发一系列问题。如按重庆市 86 号文件的办法，各农户股东的土地承包经营权剩余期限长短不一的，公司存续期间是以最短的为准，一则会导致投资人和剩余期限相对较长的农户都不愿与剩余期限较短的农户合作。二则，因为农业生产周期较长，如果土地承包经营权的期限届满刚好是农业的收益期，期限届满导致的企业终止严重影响企业的经济效益。(4) 市场退出环节与清算制度的冲突土地承包经营权入股的农业公司参与市场竞争，难免会出现破产的情形而且在土地承包经营期限届满等公司解散事由发生时，公司也必然存在清算问题。由于涉及到土地承包经营权这种特殊的公司财产，与我国现有清算制度产生了不协调之处。农村土地承包经营权流转管理办法第 19 条规定，“股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户”，体现了法律对入股农民进行特殊保护。而根据企业破产法第 30 条“破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产，为债务人财产”，由此推知，在公司出现解散事由后，公司应依法依其财产偿还对外债务，农户的土地承包经营权作为公司财产的组成部分，农业公司一旦进入清算程序，土地承包经营权可能用于偿还公司债务，农户将面临失地失业失利的风险。这与前述的农村土地承包经营权流转管理办法规定矛盾，严重影响土地对农民生存保障和社会保障功能的发挥以及整个社会的和谐稳定。( 二) 土地承包经营权入股公司的风险分析1土地承包经营权入股公司的经济风险我国社会保障制度城乡差距悬殊。不同于城市居民享有的养老、失业、医疗、生育、工伤五大部分齐备的社保制度，农村农民的社保制度刚刚起步，而且覆盖面窄、承保力度不足，社保的重担主要仍落在家庭和土地上，而整个家庭的稳定财产唯有土地。可见，在没有建立完善的农村社会保障体系之前，农村土地不可避免承载着双重功能，即生存功能和社会保障功能。土地既要满足农民基本生活需要的财产，更是保障农民生老病死的最后防线，可谓是农民的“命根子”，特别是在中西部经济欠发达地区，这两大功能尤为突出，很多农民外出打工，但离家不离田，尤其是 2008 年金融危机导致的企业倒闭而引发的农民工返乡潮，更是加强了农民对土地的依赖心理。而土地承包经营权入股公司，农民的土地承包经营权便成为公司独立的财产，随着市场竞争的瞬息万变，风险无处不在，一旦农业公司经营不善或遭遇其他风险，很有可能出现破产或以公司财产( 包括土地承包经营权) 偿还债务等情形，这势必造成农民永久性丧失土地承包经营权而使其失去根本的生活来源，所以，现行有关农地立法不可忽略土地社会保障功能这一出发点6，需要妥善处理土地承包经营权入股公司带来的经济风险。2土地承包经营权入股公司的道德风险在农业公司当中，小股东( 农民) 和可能面临来自大股东等公司管理者的道德风险。人数众多的股农在公司中的股份比例微小，显然不敌经济实力雄厚的龙头企业，因而很难参与公司的经营、决策和监督，无法建立对大股东的制衡机制，在与龙头企业合作中处于非平等的弱势地位7。而且能进入公司“三会”的大部分是强势企业或者大股农，由他们成为代理人，代表所有股东的利益行使管理和监督权。受知识水平和能力所限，农民与其他股东之间的信息严重不对称，作为代理人的公司经营者，其行为完全可能偏离股农的目标，由此产生的道德风险不仅不能使农民增收，而且严重损害农民的经济利益。3土地承包经营权入股公司的政策风险对于土地承包经营权入股公司，在相关法律法规中处于空白，而中央政府出台的相关政策文件中也很少提及。迈出第一步的是重庆市工商行政管理局出台的 86 号文件，但该文件只是职能部门推出的一纸红头规范性文件，实际上承载的是一项政策。但这一政策一经出台，实践中土地承包经营权入股公司层出不穷，在实践推行正如火如荼之际，2007 年 7 月土地承包经营权入股公司被中央叫停，“国家部委在调研后指出，重庆暂不宜大规模推广土地承包经营权入股设立公司，但可在小范围试点，进行探索”8。试点成功与否，国家或地方政策变幻不定，农业公司何去何从面临着极大风险，农户和公司的利益都处于不确定之中。三、建立土地承包经营权入股公司制度的基本构想现阶段，考虑到土地肩负着农民的生存和社保功能，特别是世界金融危机下我国经济增速减缓、农民返乡等现状，土地承包经营权有限转让应该还是长时间内土地政策的主要基调。理论是灰色的，探索之树常青。那么，在现行法律框架下，寻求土地承包经营权入股公司的制度规范和渐进发展，需要在公司法之外，构建专门的农村土地承包经营权公司法律制度农业公司法，对农村土地承包经营权入股公司进行适当干预，对农民股东的利益倾斜保护。以下大致勾勒出需要对农村土地承包经营权公司做出不同于一般公司的特殊规定，归结为公司设立、公司退出、公司治理、农业保险四个方面。(一) 公司设立方面1建立土地承包经营权价格评估制度为了使土地承包经营权具有出资的适格性而顺利折价入股并保证折算价格趋于合理，需要对土地承包经营权进行价格评估。应当确立明确的价格评估机构、价格评估标准和价格评估程序。首先，土地承包经营权价格评估机构属于依法设立并具有评估土地价值能力的资产评估机构担任，多为会计师事务所; 其次，需建立健全地籍调查、土地信息动态管理制度，建立包括基准地价、标定地价为基础的土地价格体系，进行规范而科学的土地评估等定价、资产评估。再次，农民股东办理农村土地承包经营权权属转移手续后，应由土地价格评估机构对土地承包经营权进行资产评估，并根据资产评估结果进行验资，并出具相关证明。2公司的经营范围和股东人数应特殊规定保障粮食安全，坚守 18 亿亩耕地不动摇，要求土地承包经营权入股不得改变土地的农业用途，因此需要确定公司的经营范围只能是与农业生产经营相关的项目，包括农、林、牧、渔业和农、林、牧、渔服务业，可以兼营与农业产业化相关的农产品加工、销售，农机具销售和维修、农业技术开发和技术转让、广告经营等业务，也可以因地制宜地从事农业观光旅游、果蔬采摘等适宜发展当地农村经济的其他经营活动。公司分支机构的经营范围不得超过公司的经营范围。同时，考虑到农村集体组织人数较多，农民的实际需求，应该突破公司法所规定的 50 人的人数上限。(二) 公司退出环节1农村土地承包经营权到期不一定导致公司的终止公司在设立时，根据契约自由原则，设立人之间可以通过自愿协商，选择设立有期限或者无期限的有限责任公司，若以农村土地承包经营权期限作为公司的经营期限设立有限责任公司，那么农村土地承包经营权到期则公司终止。但如果设立无期限公司，农村土地承包经营权到期也不一定导致公司终止。因为在公司存续期间，股东的初始出资可能会保持原始形态，也可能会经过流转转变成另一种形态。农村土地承包经营权在一定年限里，发挥了应有的生产作用，实现了价值属性，其价值已从实物形态转变成了其他价值形态。因此，农村土地承包经营权到期，只要公司未解散则依然存续，农民股东依然是公司的股东。即使在新一轮的土地承包经营权发包中，该农民取得承包经营权后继续入股该公司，这实为新的原始出资，可视为增加注册资本的情形。2公司清算中的财产分配规则一方面，非破产清算中的财产分配。依据公司法的规定，清算财产的分配顺序依次为: 清算费用、职工的工资、社会保险费用和法定补偿金、缴纳所欠税款、清偿公司债务、剩余财产按照股东的出资比例分配。如果剩余财产多于出资时财产，为了倾斜保护农民权益，应规定农民股东可以按照出资比例，优先取回相应价值的具有剩余年限的农村土地承包经营权。另一方面，破产清算中的财产分配。在破产清算中，农民财产，包括农村土地承包经营权应与其他破产财产遵守同等的破产财产的变价与分配程序。但基于农村土地承包经营权自身的特殊性，对变价程序应做出以下特殊规定: 第一，与农村土地承包法的规定相协调，规定该农村土地所属集体经济组织的成员享有优先购买权; 第二，严格遵守有资质的评估机构进行的评估作价程序之后，才能进入进行变价; 第三，农村土地承包经营权受让人必须是农业经营者，不得改变土地用途; 第四，农村土地承包经营权受让人必须办理权证变更登记，且在该土地所属农村经济组织备案，以实现公信公示效力，而且有利于对土地使用的监督;第五，农村土地承包经营权受让人必须向原农民股东支付补偿费，以补给农民的社保需求。 (三) 治理结构选择1“三会”齐备根据公司法的第 51 条和第 52 条规定，人数较少或者规模较小的有限责任公司可以不设置董事会或者监事会，仅设立一名执行董事或者一到两名监事。但是由于农民的土地承包经营权是其生存与发展的根本，为了有效控制农民股东入股的风险，法律在规范农村土地承包经营权入股公司时，必须在机构设置上保障农民的利益，故应当规定无论土地承包经营权入股公司的人数和规模，都必须设立股东会、董事会、监事会，完善公司治理结构，赋予农民股东参与公司治理和通过正当程序维护自身利益的权利。2设置信托制度此制度的设立，发挥多重功效，可谓一举数得。其一，股权信托制度原初设置初衷是为了协调股东实际人数与公司法关于有限责任公司股东 50 人人数上限的矛盾，如 86 号文件规定，当农民股东人数超过 50 人，根据股东自愿，可选择股权信托来实现股权的管理; 其二，农民股东人数多但股权分散，股权信托制度可以发挥集中股权的功能，以制衡大股东的利益，克服农民小股东利益被大股东损害的现象; 其三，股权信托制度可借鉴职工信托持股的架构9，设计一种三层的法律架构: 一是出资农民( 委托人、受益人) ，二是农民持股理事会( 委托人、受益人的代理人) ，三是名义股东( 受托人) 。此处的名义股东由农民股东担任，这不同于一般公司的高管，避免了高管作为代理人可能存在的道德风险，由于名义股东、持股理事会以及全体出资的农民都具有利益一致性，由此产生的道德风险较低。3农村集体经济组织派员参加监事会由于前述制度设计中，要求农村土地承包经营权公司的经营范围，限于与农业生产经营项目相关，即坚持我国对土地特别是农地的用途管制。一般而言，土地用途管制包括两种方式，事前监督与事后保护，前者主要体现为变更土地用途必须报请有权机关审查批准。除此之外，还需要在农村公司制度设计中体现，由于农村土地归集体所有，土地是否适度利用对于农村集体的长远利益具有重要意义，因此，农村集体经济组织应当对公司的经营行为进行监督，派员参加监事会，监督公司对土地的经营管理，以防止过度利用土地，损害农村土地可持续发展的利益。( 四) 强制农业保险农业既面临市场风险，又受到自然因素的影响，是国民经济中社会效益高而自身效益低的天生弱质产业，而公司的大多数股东为农民，土地经营权是其根本的生活保障。因此，为减轻自然灾害给农业生产者可能造成的风险损失，有必要发挥政府的调控作用，加强农村土地承包经营权公司的风险管理，在农业公司法中强制农村土地承包经营权