精英民主当前农村基层社区治理模式的可能选择.doc

精英民主：当前农村基层社区治理模式的可能选择 张 铭* 张 铭，男，（1950 ），现任教于山东大学威海分校法学院，教授、博导。主要研究方向：政治学理论。 内容简介 面对新农村建设提出的要求，推动后发国家现代化早期展开的威权主义治理模式以及目前农村尝试多年的“基层民主”模式在实践中都遇到了一定的挑战，面临着较大的困境，农村治理模式正面临着转型的压力。本文从宏观角度对农村基层社区治理模式作出了思考，指出当前农村基层社区治理模式的探索，应反省以往治理模式中的政治与行政强控制特点，应破除当前对“民主选举”的迷信，在重视乡土精英参与、重视文化建设，重视“乡土精英民主”的基础上寻找一条能真正通向农村基层社区自治的道路。关键词 社会转型 农村基层社区 治理模式 乡土精英自治 一、农村现阶段基层社区治理模式存在的问题 农村现代阶段基层社区治理模式总的来说，是两种要素的结合：那就是政治与行政的强控制加上所谓的“基层民主”与“村民选举”。 对我们来说，作为这第一个要素的“政治与行政的强控制”并不难理解。近现代的中国在真切的亡国灭种的威胁下，被迫进行了一场现代化的“强行军”。在这场天翻地覆的变革中，各种社会力量不仅完成了在社会上层和中层的政治动员，而且在高度的竞争性需求下，不断把自己的眼光下移，还将整个底层民众组织与整合进了我们民族求生存、求解放的政治斗争之中。应该说，这场伟大的全民性社会变革最后赢得了我们民族的独立与解放，在中华民族的历史上留下了自己的浓笔重彩。 然而，适应革命和战争需要的民众大动员和整个社会高度组织化的做法在完成自己的历史使命之后，也给我们留下了一笔厚重的遗产：那就是在国家生活的各个领域保留了政治与行政的强控制的治理模式。尽管我们无法抽象地对作为治理模式的政治与行政强控制本身进行好还是坏的评价，但在一个强调多元与平面互动的市场经济时代，这种治理模式的确有着自己难以克服的问题。 政治与行政的强控制是我们农村基层社区治理模式长期以来的一个特点。这个特点在市场经济建设时代的大背景下所具有的难以克服的局限性，推动了我们在农村社区进行“基层民主”和“村民选举”的改革。 我们本希望，通过这样的改革，能在农村基层社区逐步地培养村民的参与意识与公民精神，不断增强农村社区的自治活力，从而减少政府因无所不管而带来的种种压力，收缩自己的战线，为逐步退出基层社区的直接治理打下基础。 然而在多年来的农村治理实践表明，农村的“基层民主”和“村民选举”并没有从内涵上增进农村基层社区自治能力的发展，因而也就没有减轻它们对于威权主义政府的依赖，“基层民主”和“村民选举”在很大程度上走过场、流于形式，甚至还产生了一定的负面作用。在这种情况下，农村基层社区自治这个对我们现阶段社会发展来讲十分重要的大目标依然显得相当遥远。正是在这样一个特定背景下，我们认为，对现阶段农村基层社区治理模式有必要在总结多年来农村基层社区改革实践经验教训的基础上展开一轮新的探讨。而本文的目的，便是对于农村基层社区的治理模式取向作一宏观性的战略审视。二、农村基层社区治理模式问题讨论的战略视野以现代化的历史视野来看，近现代以来的中国所发生的一系列重大变革从根源上说，都是东西方文明之间发生大冲撞的结果，都是古老的东方文明在面对西方强势文明的挑战压力下进行抗争、自新与奋发的表现。在这个意义上，我们不必过多地纠缠于我们在历史上所走过的曲折，不必过多地去追究前人失足的责任。在仓促、被迫和近于绝望的应战中，什么样的过失、过激与不周都是可以理解的。然而，这并不等于说我们今天不再需要去总结，不再需要再去认识我们自己在历史上失足的原因。相反，这是绝对必要的。因为没有这样的认识，我们今天实际上就不可能站在前人的肩膀上，我们前人付出的沉重代价就不可能转换成为我们今天再展探索时的财富。失败对个人是，对一个民族有时也是一笔难得的财富，如果我们能加以认真总结的话。市场经济发展今天在全世界所达到的高度，已大体脱去了它初期所具有的血腥与野蛮色彩。各后发国家今天面对的生存压力尽管依然很大，但已不再是那种“要么是生存，要么是死亡”式的即刻抉择。市场经济发展到今天带给各后发国家的真正压力在于：你必须寻找出一个大体上能满足它主要要求的、有活力的发展模式来，否则你这个国家与民族就不可能成功实现社会转型，不可能长期保持自己的繁荣与稳定。正是在这样一个新的历史大背景下，我们对一个国家、一个民族发展问题的讨论，可以暂时地搁置那些一度主宰过发展中国家人们的激情、义愤和仇恨，1 这里所指的主要是像“依附论”这样一些带有激进色彩的“发展理论”。这些理论把后发国家的欠发展状态主要归结为国际经济与政治秩序的不合理，从而提出改变这种不合理的世界经济政治秩序是发展中国家获取发展的第一要务。这个理论流派的著名代表人物有弗兰克、阿明等人。 而平心静气地集中于自己发展模式的讨论。发展模式的指称可大可小，上至国家，下至社区，横向所涉及的经济、政治、社会等领域都可以有自己的发展模式。本文对发展模式的研究是建立在对苏南农村实证研究的基础之上， 因而，我们对发展模式的探讨只限于微观领域，只涉及到我们国家的农村基层社区的治理模式。应该指出的是，这一探讨本身的意义并不会因为限于微观领域而受到减损。在当下中国社会转型已经进入到一个关键的时代，对农村基层社会治理模式的研究意义实际上已经突破了具体的管理对策，而进入到社会结构如何回应市场经济所提出的“横向性”、“互动性”、“自治性”和“自主性”等要求的问题。因此，这项研究已远远超出传统的、以垂直治理网络为特征的社会所能赋予它的意义，而进入了公民社会建构的论域，进入了社会转型的战略选择论域。新中国成立以后，大一统的政治文化传统由于大规模地对社会进行全盘改造的雄心壮志而某种程度上得到了前所未有的加强，垂直化的、政治与行政主导的社会强控制网络甚至发展到了一种新的历史高度。在这样一个历史背景下，基层社区的地位只是完成伟大时代使命中一枚小棋子：它被高度动员和组织起来，并被编入一张没有任何自由选择空间的垂直控制网络之中。这种对基层社区的高度动员和高度组织从自身来说，并不能说是不成功的。因为正是它的存在，使社会上的几乎每一个角落、每一个人都不可能不生活在组织的阳光之中，每一个人所具有的一切潜能几乎都被挖掘出来投入到改造社会的伟大事业中去。在人类的组织历史上，也许还从未达到过如此严密、如此成功的高度。我们看到，东方古老的文明在大一统政治文化传统的基础上，在西方文明的逼迫下，沿着自身发展的内在逻辑完成了一次飞跃，显现出汤因比在历史研究一书中曾提到的，一个社会对于极度挑战的超常反应。1 参见汤因比：历史研究（上），曹未风等译，上海人民出版社。然而这样一个发展模式的确立虽然是壮观的、是可以理解的，但它的主基调却是大一统与强控制传统的延续和发展，因而与市场经济的基本要求很难吻合。市场经济本身是在承认无法知晓所有信息与控制所有决策的前提下，是在放弃对复杂大系统进行全面操控的前提下发展起来的，它尊重分散化决策，尊重每一个社会成员的自主选择，尊重多元互动条件下的资源配置系统。对市场经济这个系统来说，任何全面操控的行为都将带来功能上的巨大紊乱。而以政治与行政为主导的社会强控制模式的建立基础，却是坚持经济、政治与社会系统的全面可知性与全面可控性。这就不难理解，为什么这样一个政治与行政的强控制发展模式在计划经济时代可以平稳运转，而到了市场经济时代却几乎成为一个社会最根本的麻烦所在。的确，各国现代化发展的历史已经表明，垂直的政治、行政强控制模式在本质上是无法和市场经济长期和谐相处的。杨小凯先生曾从比较现代化的角度出发讨论了工业革命为什么没有在西班牙而是在英国发生这样一个问题。当时，从这两个国家海外殖民地的开拓、跨大西洋的贸易推动，财富增长的速度等方面看，西班牙不仅不落后于英国，相反占有着较大的优势。那么究竟是什么东西影响到后来这两个国家历史发展的轨迹的呢？杨小凯先生指出，这重要的影响因素就在于这两个国家在政治与行政权力对于市场干预和控制上的差异。在英国，王室的权力在历史的斗争过程中受到了来自各个方面的牵制和平衡，它难以随心所欲地对整个社会和经济进行严格控制，这就留给了社会以平等进入市场，平等进行竞争的机会与空间。因而如何提高生产效率，如何领先竞争对手，如何更好地占领市场便成为整个社会精英关注与下力气的中心，工业革命在这种情况下的展开也就成为自然而然的事情了。而在西班牙，王室用强权全面地控制了海外殖民地开拓权和与海外贸易权，只有得到王室的特许才有可能进行这类活动。权力与“市场准入”结合在一起，这就使得接近与巴结权力成为聚敛财富的最为有效途径，于是整个社会的精力不是集中在如何扩大生产规模、降低生产成本，改进生产方式，提高市场的占有率上，而是集中在如何拉拢和腐蚀权力，如何利用与权力的接近去进行巧取豪夺，如何通过各种人际关系走捷径。在这种情况下，生产和贸易领域的平等竞争荡然无存，人们的主要精力所投入的不是在经济与生产领域，而是投入到与王室和政府搞好关系的经营中去。1 参见杨小凯：为什么工业革命在英国而不在西班牙发生？。1然而吊诡的是，在一个有着垂直的政治与行政强控制网络传统的国家中，市场经济的最初发展却不能不依赖这张强控制网络自上而下的推动。而市场经济在这里的发展之所以需要这样的推动，原因也并不复杂，因为这样一张强控制网络的设计初衷就是冲着消灭市场与商品经济来的，市场经济在这张网络中无法自发地生长起来，本是题中应有之义。在这个意义上，“社会主义市场经济”这个概念实际上内在地隐含着一种张力。随着这个张力的发展，政治与行政强控制网络和市场经济间关系必然会由初期的相互支持走向相互冲突。一部现代化的世界历史表明，这个冲突不解决，市场经济本身的发展就不可能健全，它也不可能推动社会走上良性循环之路，社会转型在这种情况下就有可能遭遇全面挫败。既然“坚定不移地发展市场经济”是经历了反复的我们在付出重大代价后才得出的经验性认识，那么我们在处理市场经济与政治、行政强控制网络间矛盾时便不能不着重立足于对后者进行反思与改造的基础之上。系统论的深入发展使我们今天开始认识到，复杂大系统和简单的线性控制系统是不一样的，复杂大系统所能完成的功能是简单线性系统所具有的功能望尘莫及的。人类力图通过控制简单线性系统的方法来预测和控制复杂大系统只能破坏这个系统的复杂性，而不可能实现只有复杂大系统才能解决的问题。在这个意义上，复杂大系统的运行是不可具体预测和不可完全操控的。2 有关复杂大系统的不可全面操控是系统科学揭示的一个原则，在社会人文科学，特别是在管理学中，人们对这一原则的认识也在不断深化。这方面的观点可以参考哈耶克：科学的反革命第一部分第十节“工程师和计划者”；王其藩：复杂大系统综合动态分析与模型体系。2 力图用所谓科学的方法对复杂系统进行全面的预测、设计与操控，正是我们在线性发展观基础之上形成的思维惯性的延续，正是欧洲大陆启蒙精神（往前当然可以追溯到古希腊先贤柏拉图那里）和近现代的“科学主义”、“理性主义”留给我们的沉重文化遗产。理解了这一点，我们也就不难明白，大一统政治文化传统与强控制模式为什么无法成功应对市场经济的挑战，为什么它在市场经济时代所遭遇的是一种根本性的挑战。从这样一个角度去讨论农村基层社区的治理模式问题，我们就会发现，我们在这个领域中所遇到的种种问题在很大程度上都和我们对社会的整个治理思路有关。在既往的强控制治理思路弊端没有得到真正认识和清算的前提下，任何试图增进社区活力和自治的变革都是不可能取得成功的，因为它和强控制治理思路从根本上说是冲突的。强控制治理思路说到底就是要用政治与行政手段去尽可能排除不测事件的出现，尽可能地把整个社会生活事无巨细地装进它事先设计好的大小框子里去。在这样一种治理思路下面，基层社区为适应市场经济要求而展开的发展模式探索之路实际上是被封闭起来了。正是在这样一个视野之下，我们觉得，农村基层社区建设要真正取得突破首先就是要改变我们停留在具体技术层面去思考问题的做法，要认识到问题的关键所在是要去解决在我们这个国度中已经得到固化的社会治理思路问题，要对我们历史上形成的、有着强大政治文化支撑的、以政治与行政为主导的强控制模式进行一个认真的反省。没有这样一个战略眼光的转变，农村基层社区的自治建设就不大可能走出多年来劳而无功、换汤换不了药的局面。三、农村基层社区发展模式选择中文化层面的考虑从应然层面和学理层面来讲，面对市场经济的基层社区建设应该去注意社区交往结构中“横向性”、“互动性”、“自治性”和“自主性”这些向度，因为只有这样，才能增加社区的活力和自主自律，才能让政府从社区管理中逐步地退出，社会也只有在政府逐步退出的过程中学会自我管理。这些年来，从“基层民主”到“社区选举”的实践广泛开展过程来看，所遵循的大体上就是这样一种应然的理路。然而在实践中，一个社区的“平面交往”网络的形成却又绝不是一个可以取决于长官意志的东西，并不是政府的权力一退出，这样的平面交往就会自动形成。这些年来，基层民主与村民自治活动虽然广泛展开，但农村社区获得自治的真正程度并不高，上级领导往往通过对村党总支书记这个事实上的一把手的任命而控制着农村社区的治理。1 自上而下直接任命的党总支书记是农村基层社区实际一把手，村民选举的村委会主任扮演二把手角色在我深入调查的苏南农村几乎已是一种普遍的“制度性安排”。 这样做的原因除了因为我们在前面讨论的政府的政治与行政强控制思路未经改变外，还的确有着农村社区缺乏自己的自治能力、缺少自己的公民文化这个因素有关。在这方面，几十年来国家的超强控制治理模式，几十年来对农村在人才、物质与精神文化方面的无度掠取，以及扭曲的市场经济对传统文化无坚不摧的全面解构，都造成了农村在物质和精神信念方面的高度贫困，这就抽空了农村社区依靠自己实现自我管理、自我教育的基础。在这样一种情况下，基层民主难以奏效，甚至出现消极后果，农村社区的自治出现一种两难局面也的确是可以理解的。2 有关农村宗族派别势力、黑恶势力在村民选举中的恶劣影响，可以参见程郁华：当代浙江村民选举中的宗族派系斗争调查；康树华：农村黑恶势力与基层组织的弱化、脱变。这也就是说，农村社区在目前的历史条件下，既受困于上级领导的政治与行政的强控制模式，也很难在政府强控制一下子退出的情况下，自己承担起良好的自我管理、自我教育的责任来。在放权就意味着无序和混乱的情况下，国家保持自己的必要控制手段，通过党这条线来维持自己的必要领导，形成一种带有威权主义色彩的治理模式就成为一种不得已的办法。因此在我们看来，社区的治理结构与交往结构从垂直模型向横向水平模型的转换不是不需要条件的，除了较为切实可行的制度创新外，实际上还需要一系列国家行政命令之外的精神信念要素的支撑。舍此，基层民主和村民自治就会成为一种很难在现实中得到真正落实的理想。我们看到，在经过“文革”和市场经济这两种不相协调的冲击之后，很多基层农村社区中几千年留存下来的儒家义利观传统差不多荡然无存。社区居民，甚至好友至亲间相互交往关系的基调似乎只剩下赤裸裸的利害关系和功利性考虑，市场经济下被激发出来的物欲几乎没有了任何可以加以制衡和约束的东西，文明社会倒退到了“丛林社会”。“社会资本”这个近年来人们在讨论社会现代化时非常重视的、对平面交往与自治来说都是至关重要的东西成为很多农村社区的稀缺资源。如果有人说，今天大多数农村社区的建设基础是一片“文化荒漠” ，是一片“道义虚空”的话，那绝不是夸张。这样的一种状态的存在是令人触目惊心的。在这样一种状态下，我们有什么资本可以谈论、可以实践基层民主与村民自治呢？美国学者R帕特南在对意大利这个属于西方国家的社会考察过程中，很雄辩地指出，放权与社会自治只有在那些社会资本积累厚实的地区才能取得较为理想的结果。1 R帕特南：使民主运转起来，王 列等译。 从这样一个思路出发去考虑问题，我们发现，我们今天进行农村社区自治建设的文化基础非常的薄弱，经过革命的高度组织与动员，经过几十年的政治和行政的超强控制，经过市场经济时代的毁灭性解构，我们手中现有的自治文化资源：农村社区自治建设方面的社会资本和精神信念资本正处于一种历史的新低。历史学家告诉我们，中国历史上的大一统皇朝统治时期，县治下的乡村享有相当的自治权，县里在刑、税与教化之外很少直接插手乡里事务。当时的农村社区主要由当地有影响有势力的乡绅们进行治理。由于当时科举制度的影响，城乡对立不是很突出，人才上下流动渠道基本畅通，因而耕读并重之家很多，很多有影响的乡绅都是科举之路的过来之人，他们或有“功名”，或为官宦，或告老还乡，农村在一定程度上构成了“士人”的蓄水池和排放口。不难想象，有这样一批社会精英在农村的存在，决定了当时的乡村自治自然形成一种很浓的儒家“礼义”文化氛围。在这种文化氛围影响下，物质利益的追求依然存在，但往往能够成功地被纳入进“礼”的规范之中。当然，这并不意味着这批有影响有势力的乡绅就一定不会为自身、为小集团谋私利，但从总体来说，由于存在着儒家文化意义上的精神信念，存在着儒家再三强调的“士人”自律精神，乡村自治在总体上不大可能沦为权势集团完全用来进行自我服务的工具。华夏文化一千多年来的稳定发展多多少少证明了这套通过乡绅与儒家精神信念的结合实现农村乡土自治的某种成功。而自新中国成立后几十年的实践也告诉我们，成功的农村治理实践背后，总是离不开“本土精英”人士的人格魅力、榜样垂范和以身作则，离不开支撑着这批本土精英人格升华的精神信念。2 这方面较为成功的例子当推江阴的华西村。吴仁宝作为乡土精英有着令人感动的严格律己精神，对共同富裕的认同与实践 既体现出这些精英对党的领导原则的身体力行，也在很大程度上体现出与中国古老政治文化理想与传统中的积极因素的结合。有关华西村的报导可以参见 2 显然，没有与文化紧密结合在一起的精神信念在人们心目中的成功建树，任何文明社会都注定要沦为“丛林社会”，沦为黑帮集团。这一点在一个市场经济时代时也许会让人更加深切地体会到。显然，在一个唯物质利益是从，缺乏必要的精神信念支撑的“丛林社会”里，我们很难保证通过选举产生出来的权力精英以及社会成员会 “立政为公” ，会“合理自律”。在“丛林原则”盛行的背景下，权力不管如何形成，都只能成为利益攫取的新手段，所谓的自治必然沦为“黑帮集团”式的强控制，而民主选举只不过是为由此形成的权力盖上合法性的图章而已。在这个意义上，对目前阶段的农村社区治理来说，最重要的也许不是什么“基层民主”与“村民选举”，而是与合理制度创新并重的农村社区精神信念的建设。四、农村基层社区发展模式选择有必要破除“民主选举”的神话对社会的治理方式采用民主政治的方式，的确是市场经济发展的内在要求，但是民主政治作为一种社会治理的方式却要求有较高的前提条件：特殊的文化环境与公民意识、公民精神。在缺乏这种意识与精神的地方，民主政治是很难自发生长的。有关民主政治在历史中的形成与生长，很多学者都做了很深入的考察。有些学者指出，从人类社会发展的主流治理模式来看，采取大一统式的、实行政教合一的治理方式是人类几乎所有古老文明的通则，而走上民主政治与自治发展道路的，如古希腊雅典城邦则是人类文明主流中一种独特的分叉与变异，因而很少具有代表性。1 参见亨廷顿：西方文明：独特而不普遍；钱乘旦：变动与适应对英国现代化过程的再认识， 而顾准先生对希腊城邦民主起源考证所揭示的则是，雅典民主政治与自治制度的形成经历了一个非常特殊的过程，大体是由不愿做亡国奴的移民们驾船逃离家园，在众多相对隔离的海岛生活中创造出来，并最终在“光复”后成功“返销”到希腊半岛大陆上的特殊生活方式。2 在多利安人入侵无法抵御的情况下，麦锡尼王国不愿做亡国奴的人们纷纷结群移居爱琴海上的小岛；在艰难的生存环境中，原有的社会等级难以为继，新的生活必须把内耗降到最低限度，面临的诸多困难必须通过平等协商达成共识去加以克服。参见民主政治与自治在人类文明中产生的这种特殊性在某种程度上告诉我们，通向民主政治与自治的道路不像人们所想象得那样容易。从环境角度讲，这种民主政治与自治要求与外界相对隔离，居民们必须去独立地应对各种各样的挑战；从面对的挑战性质来讲，它既不能严酷到居民们无法应对，也不能轻松到居民们可以放弃相互间齐心协力的协作；从居民间的相互关系而言，他们不能有严格的身份或财富的等级分隔，否则相互平等的协商就成为不可能；从社会组织的角度来说，他们不能没有权威，但又不能有太过强大的权威；从生产角度来说，他们还要承担得起民主政治与自治所要求的互动时间成本。总之一句话，通向民主政治与自治的道路是很严格的，人类历史上所有这些条件会聚在一起的机会并不是很多的，尽管民主政治与自治的继发性生长不会和它的原创性生长一样，需要同样严格的这些条件。但这还不是最重要的。最重要的是，自治需要民主政治，但民主政治并不一定能导致自治。换言之，民主政治与自治可以携手，但并不意味着它们必然联手。政治学学科的最新发展揭示，人民主权的神话赋予了民主选举过多的玫瑰色彩，而实际上，民主选举只能解决权力应该归谁所有的问题（合法性问题），而并不能解决权力如何运作的问题。但是，正是这后一个问题而不是前一个问题被认为是近现代以来政治发展所要解决的最重要问题。1 参见奥克肖特，“导论”，信念论政治与怀疑主义政治，1 在现代化的世界历史进程中，由民主政治或民主选举导致的动荡、战乱、独裁不胜枚举，教训深刻。2 参见扎卡里亚：非民主政体的崛起，2 历史经验表明，民主政治并没有什么独特的功能，只有在民主要求对高度垄断的、有可能走向独断的权力构成制约的情况下，民主政治才有可能发挥自己最为积极的平衡作用，担负起牵制和制衡权力这一政治发展必然要去完成的历史使命。而在其他情况下，民主政治能发挥的作用不是很有限，就是完全负面的：通过民粹的或非理性的形式，走上加强和神化权力的道路。而这条道路在发展政治学看来，正是社会现代化与政治发展本来要加全力防范的。3 这一点我们可以从西方政治制度的架构中看得很清楚： 3从这个角度来看问题，我们不难发现，农村基层社区的自治在政府还政于民，真正放弃强控制的思维情况下，它所要对付的最大问题并不是权力的专断与滥用（这类问题可以由制度与法律来加以有效的遏制，也可以通过基层社区内部的多元精英互动来加以限定），而是如何保证把真正的本土精英挑选出来，并让他们之间形成一种多元的民主协商格局的问题；是如何提升居住民、尤其是乡土精英投身政治参与和平面交往的能力问题。这两个问题在我们看来，都不是目前村民选举可以加以解决的问题。因此把基层民主的主要工作放到村领导的选举产生这个形式上，在某种程度上来说完全是搞错了农村基层工作的重点与方向。我们在深入调研时看到，在缺乏精神信念以及公民意识和公民精神的情况下，左右居民选举的实际上不大可能是什么长远利益的考虑，最后当选者在很多情况下都不会是有着长远发展眼光和自身素养的“乡土精英”。而且，民主选举还有可能使当选者具有某种合法性的垄断权，从而造成排斥其他精英进入政治过程的不良结果。由此我们似乎也能理解，为什么在大力张扬基层选举、村民自治的前提下，上级领导总对民选村委会主任存在着一定程度的不放心，总要通过党委直接任命这种方式来保证基层领导的“精英化”，保证农村基层在政治方向上的正确性。这样的一种做法固然有着我们在前面所说的政治与行政强控制的思维惯性在起作用，但和基层选举目前的现实发展状况很不理想也有着相当关联：民主选举的形式并不能保证可以让基层社区掌握在那些能与上级进行良好合作、能使社区建设走上自治的良性发展轨道的精英分子手中。总之，从国家这个角度来看问题，不希望基层失去控制，因而总是力图让适当的精英分子去充当基层领导；而从基层的发展来看问题，它的长远利益也需要由真正的精英人物来领导社区的发展。而这两方面的要求被实践证明不大容易通过基层民主与村民选举这一方式获得满足。在这个意义上，上级领导不得已通过直接任命党总支书记的方法来保证自己对于社区的控制，实际上是跌进了自己事先为自己挖好的陷阱里。而始作俑者，正是对于基层民主选举这一并不适合国情做法的盲目崇拜。在这个意义上，我们认为有必要对