山东省经济开发区管理体制创新对策研究.doc

分报告四：山东省经济开发区管理体制创新对策研究我国的开发区是在政府高强度授权下建立起来的，然而，开发区诞生20多年后，环境发生了变化：市场机制大面积建立，城市基础设施水平提高，加工制造能力普遍增强；劳动力、资金、技术等要素的流动性上升，产业管制放松，政府职能定位逐渐明确；开发区政策优势已经不复存在，财政的体制安排到期。同时，经济全球化和我国加入WTO使区域竞争加剧。我国开发区所处的政策环境、法律环境、竞争环境的变化使得原来在政府高强度授权下所建立的管理体制受到了挑战。为了适应内部环境和外部环境的变化，开发区必须不断的微调其发展目标和运行方式，实现其管理体制的创新发展。一、开发区及其行政管理体制（一）管理体制的概念及理论体制是政治学、行政学研究的基本概念，指体系与制度的总称。其涉及的领域和类型既广泛又多样，本质上是一种关系，标志着事物内部的和外部的隶属关系、组织关系、权限关系等等。可以说，体制问题实质是一种研究关系的学问。所谓行政体制亦即行政管理体制，也是一种行政关系，是相对立法体制、司法体制而言，它是中央和地方各级政府内部和相互间管理行政事务的机构设置、职权划分与运行等各种体系与制度的总称。行政体制属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，在行政管理活动中，有着举足轻重的地位和作用，因为行政管理活动总是在一定的体制下进行的。同时，行政体制既受制于经济制度、经济体制，又受制于政治制度、政治体制，还受制于民族文化传统和国外文化等诸多因素。随着社会经济、政治、文化的发展，以及行政管理身发展的需要，行政体制必须适时地进行改革，即对原有的行政体制存在的某些问题作出适当的调整或变革，使之能够更好地发挥原有行政体制的作用和功能，以便逐步实现行政权力划分的科学化，行政职能、行政机构、人员编制和行政活动的法制化，行政管理方式、方法和手段的现代化，达到廉洁高效、运转协调、行为规范。开发区管理体制是指政府或其代表机构、企业或民间组织对开发区的建设和运行所采取的管理方法与模式，包括管理机构的设置、管理职能的界定等。开发区管理体制理论主要来源于体制理论。其代表人物诺斯认为：“体制是社会游戏的规则，是人们创造的约束其行为规范的框架”。体制的作用体现在通过提供日常生活的结构来降低不确定性及指导日常交易并降低交易成本。体制理论的主要关注点是产权规则和经济运行规则。产权规则界定经济活动中收益与亏损的边界；经济运行规则是人们从事投资、生产、交换、分配等经济行为的规范。体制理论近年来得到理论界和决策部门的重视。20世纪80年代以来，出现了世界范围内的经济体制改革，而少数发展中国家如亚洲“四小龙”的经济起飞，以及中国渐进改革的成功，则证明了体制变革的重要性。（二）开发区管理体制的类型开发区在一定意义上是体制设计的产物，开发区的成败意味着体制的成与败。总的来说，开发区管理体制要起到符合发挥开发区功能的作用，不同的管理体制类型会对开发区发展产生不同的影响作用。1、国外开发区管理体制的类型目前世界范围内，开发区的管理体制主要分为两大类型：单一管理型（包括政府管理型和大学管理型）和多元管理型（公司管理型和基金会管理型）。东亚、东南亚等发展中国家和地区的开发区大多采取单一政府管理型，如新加坡裕廊开发区、韩国的大德科学城、日本的筑波科学城、台湾新竹科学园等，该管理体制通过对法定机构的调整，使管理和发展成为其核心业务，从而使其行为更加企业化，对市场的反应更加灵敏，并在吸引、挽留和激励人才方面更具有灵活性。大学周边、面积小，以研发为主的科技园区则属于大学管理型园区，如英国剑桥科技园区就由剑桥大学圣三一学院进行管理。而公司及基金会管理型则普遍应用于世界其他国家，如公司制管理型应用于英国阿斯顿大学科技园等英国多数的科学园区、德国几乎所有的高新技术创业园、澳大利亚所有的科技工业园区等全球大多数国家；而基金会管理制应用于美国北卡罗来纳三角研究园等。由于采用公司制管理的开发区在运行效率、促进企业与研究机构的合作、提供规范及灵活的服务等方面都优于单一政府管理型，因此开发区管理体制演变趋势仍然是朝着公司化运作的方向发展。例如，原先由新加坡科学技术委员会与裕廊镇管理局共同管理的新加坡肯特岗科学园区1990年就实行了私有化，目前归Arcasia Land Pte Ltd拥有和管理。另一个典型代表是新加坡裕廊工业园。近年来，其公司化趋势主要表现在两个方面：一是通过社会化途径来解决原先由裕廊镇管理局负责的大量园区服务；二是不断调整管理机构，目标是使其更加企业化，对市场反应更加灵敏、减少信息传递及决策的过程，并勇于承担责任。裕廊镇公司也更名为裕廊镇管理局公司。2、我国开发区管理体制的类型国内开发区管理体制的形成及其演变可谓与开发区的发展历程同步进行。多由各地政府及开发区管理机构在借鉴国外经济自由区的成功经验并根据自身文化传统和区域经济特点的基础上加以创新而不断完善起来的。通过归纳国内开发区体制运行的共性特点，可以把其中具有代表性的管理体制概括为准政府的管委会型、政区型以及企业型三种模式。可以说，这三种管理体制各有利弊，在开发区的成长发展中各自发挥了重要作用。 （1）准政府的管委会体制 这一模式的主要特征就是管委会作为政府的派出机构，具有较大的经济管理权限和相应的行政职能，代表政府对开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等方面进行全面管理，并拥有经济开发和社会治理方面的新体制与新机制的试验权。管委会还可以根据开发区经济发展和社会管理的需要自行设置有关职能部门，这些部门在管委会统一领导下，互相沟通，协调一致，既避免了相互扯皮，又能及时果断地处理区内发生的重大问题，提高工作效率。 管委会虽属于准政府组织，但其内部结构形式和运行机制不是照搬地方政府的行政管理模式，而是率先引入市场经济机制，构筑了一套廉洁、高效，能与区外社会各界接口的全新管理体制。准政府模式的主要优点是可以充分利用政府的力量和资源，能从政府的高度对开发区的功能布局进行整体规划，能顺利协调政府各部门间的关系，极大地提高了各项行政审批效率，对征地拆迁、居民安置、基础设施建设等工作都具有一定的权威性，在招商引资方面也会争取到许多的优惠政策。缺点是，管委会定性不明确，地位缺乏法律依据，容易造成管理上的混乱，不利于开发区的长远发展。 （2）政区型管理模式 政区型模式，是指为了寻求在现有行政体制内的合法地位，把开发区单独变成行政区，或与所在行政区管理合一，按一级行政区来管理的模式。特点是经济功能区与行政区的管理合一，或者是两块牌子一套人马。这种模式主要适用于整个城区作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分，开发区管理部门的体制保持行政区管理机构的编制和职能。青岛经济开发区与黄岛区的合并、宁波开发区与北仑区的合并，沈阳经济开发区与铁西区的合并都属于此种模式。此外，一些独立的开发区已由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，开发区已经从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有的准政府管理体制已不能适应功能多元化的需要，开发区的管理体制逐渐转变为行政区体制。上海浦东开发区成为浦东新区、大连开发区成为金港新区就属于这种情况。政区型模式的优点是使开发区的功能优势与原行政区的基础和自然优势得到有机结合，有利于统筹规划，推动科技、经济、社会协调发展，但同时也带来了一系列问题，如摊子过大，处理不好，容易因财力不足背上较重的包袱， 并有可能淡化和削弱开发区的优势和特色。因此，如何继续保持原有的“小政府、大社会、大服务”的开发效率，就成为这类开发区管理者必须思考的问题。 （3）企业型管理模式 企业型模式，即通过设立一个企业来规划、开发、管理一个开发区，开发公司实际上承担了一定的政府职能，进行公共事业开发。开发公司多为以非营利性的私营、国有或合营公司，地方政府赋予开发公司各种有利于开发区发展的权限，由开发公司负责区内基础设施建设、社会事务管理及区内企业所需要各种服务的提供，并自负盈亏。其实质就是把开发区作为一个独立经营管理的公司，公司作为平等的市场经济主体进行开发区建设，使得开发区运营得以在一个相对完整的企业制度下开展。目前国内开发区采取的企业型管理体制首创于蛇口，因而也被称之为“蛇口模式”，典型代表如宁波大榭开发区。而上海的漕河泾、闵行、虹桥开发区，直接隶属上海市或浦东新区管理，其自身只有兴办工业的企业功能，因而是不涉及行政管理体制的纯经济区域。与准政府治理模式相比，企业型模式效率更高，但缺点是开发公司不具有政府职能，缺乏必要的行政权力，权威性不及政府部门，因此影响了管理效力的发挥。由于公司承担了部分社区管理职能，还要进行大量的公共基础设施投资，又无法从区域税收中获得必要的投资补偿，只好转嫁到地价上，容易造成地价过高，或者因为不能及时回收资金，债务过重，容易陷入财务困境；而且一旦开发区的土地都出售完毕，再欲扩大开发区的规模难度将会很大。（4）其他类型的管理体制除了上述三种基本模式外，国内部分开发区还根据实际情况创造了一些独具特色的管理模式，例如委托管理模式和“协治”型模式等。所谓委托管理模式，是指规模比较小的开发区由于缺乏经验，委托国内某知名或富有经验的产业园进行全面管理运作，根据合同约定分享利润或成果。如四川绵阳开发区就曾经委托成都倍特高新区进行管理与开发。该模式的优点是开发区管委会只需非常简单的组织结构即可，可以扬长避短；缺点是管理和开发业务的权限大部分授予别人，管委会有失控的风险。“协治”型模式，则适于一区多园和一域（经济区、行政区）多区涉及多部门、多行政层级的经济区。如北京的中关村和天津的滨海新区。协治型模式有利于协调不同园区、功能区、行政区因区域共存而体制相异产生的内耗，有利于协调多部门、不同层级行政职能部门因对同一开发区的管理而产生的摩擦。 二、国内先进开发区管理体制的经验借鉴研究借鉴国内同类开发区的成功经验能给山东省开发区许多有用的启示。上海浦东新区和天津滨海新区是我国两个综合配套改革试点区域，同时也都是我国最先进的开发区之一，它们行政管理体制演变和改革的经验对于国内其它开发区具有极为重要的借鉴意义。广州开发区是在整合原四个开发区和周边地区基础上独立成立行政区的，这种在开发区行政管理体制发展中的创新之举也是值得借鉴和思考的。（一）上海浦东新区上海浦东新区的快速发展，与其选择合理的行政管理模式密不可分。浦东新区自开发建设以来，先后经历了浦东开发办公室、浦东新区管委会、浦东新区政府三种组织形式，实现了从准政府向行政区政府的过渡。1990到1992年，由上海市政府成立浦东开发办公室对浦东开发工作进行宏观协调管理，三区两县（杨浦区、黄浦区、南市区、上海县和川沙县）具体负责浦东开发建设和管理工作。这种体制的特点是宏观协调，分散管理；优点是有利于调动各区县的积极性，为前期启动浦东的开发打下了一定的基础；不足之处是各区县过分注重局部的利益，使浦东的开发和建设难以形成统一整体的规划，大量低水平、低档次，重复建设和重复引进的现象难以避免。1993年l月，上海市委、市政府撤消上海县和川沙县的行政建制，调整杨浦区、黄浦区、南市区的行政区划，成立了浦东新区党工委和管委会，作为市委、市政府派出机构直接负责浦东管理和开发建设。在机构设置方面，浦东新区按照“精简、统一、高效”的原则，借鉴世界先进管理理念，实行大系统综合管理，仅设10个职能局。随着浦东经济和社会的快速发展，城区面积不断扩大，社会事务大量增加，高度集权的管理体制也出现与新区现状不相适应的地方，许多事情在上下之间不能很好地衔接，人大和政协的缺位也削弱了监督机制。于是在2000年8月，上海市委调整了浦东新区的管理体制，正式建立浦东新区党委、人大、政府、政协和纪委。近几年来，浦东新区政府按照国家行政管理体制改革的总体要求，结合浦东实际，着重在创新政府管理体制、提高政府行政效能、强化社会管理和公共服务职能、弱化微观经济管理职能等方面又推进了一系列管理体制改革，取得了许多成效。从2004年9月开始，浦东陆续成立了陆家嘴、张江、金桥、外高桥、川沙、三林六个特色鲜明的功能区域，并成立功能区域党工委、管委会，分别作为浦东新区区委、区政府的派出机构，行使功能主导、统筹发展职能。根据宪法，直辖市下的区，不能再设区，为此浦东通过设立功能区的方式来实施区域联动开发，以整合资源，推进城乡一体化。各功能区域在浦东新区总体规划指导下，统筹考虑区域内的产业布局、土地资源配置、市政设施以及社会事业发展等，有利于最大限度提高资源配置的效率，逐步消除城乡差别，推进浦东整体城市化的进程。目前，六大功能区管委会虽未明确是行政机构，但在相当程度上具备了行政管理职能。虽然，浦东新区在管理体制的设立过程中也遇到了一些问题，但从整体以及长远来看，政府职能转变都需要一个过程，在这个过程中所推行的一些试点，一般都也是符合这个地方的发展实际的。（二）天津滨海新区目前，天津滨海新区包括天津经济技术开发区、保税区、天津港三个功能区，塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区，以及海河下游工业区。为将滨海地区范围内的港口、国家级开发区、保税区以及各功能区实现优势互补，相互依托，形成巨大组合效应，从1994年起，天津滨海地区开始被“天津滨海新区”这一新的概念取代，各自为政的天津滨海地区开始集聚到一起，并先后在管理体制的创新方面迈出了两步。第一步：成立了滨海新区领导小组，下设办公室，主要负责协调、推动基础设施建设，制定发展规划等；第二步：建立了新区管委会，并制定了天津滨海新区条例，新区管委会依据“条例”履行组织编制和实施新区规划、协调推动基础设施建设等职责。滨海新区正式设立以来，在行政管理体制上一直采取的是“管委会协调”模式，只设“一办三局”经济计划发展局、规划建设发展局、投融资促进局和办公室。滨海新区管委会具有较大的独立性，直接接受天津市政府领导，规划滨海新区经济发展、区域性城市发展、各功能区的发展和产业布局，协调和组织区域内跨行政区和功能经济区的各项工作，并监督管理区域内的经济事务，防止不利于滨海新区整体发展的情况发生。滨海新区推行“经济功能主导”，目的是将专门的经济区与原有行政区合并建成新型城市行政区，然而发展过程中的行政管理体制问题却无法绕开。实际上，滨海新区管委会是一个市政府的派出机构，而滨海新区的组成部分却包含若干一级行政区的政府。以一个市政府的派出机构来管理协调一级行政区的政府，存在着一系列的问题。不过滨海模式的意义在于整合行政区与经济功能区的基础上来创建行政管理体制，这是政府行政管理在体制和机制上的一次创新。新区管委会统筹整个区域的发展，且机构高度精简仅具有规划、协调、监督、管理的职能；区内各行政区、功能经济区管理机构根据各自职责负责各自辖区的行政管理工作，具有较大的自主权，但同时也造成各版块在一定程度上条块分割，致使滨海新区管委会在区域管理中很高的协调成本。（三）广州开发区（萝岗区）目前的广州开发区是是一个集经济技术开发区、高新区、出口加工区、保税区和行政区（萝岗区）的党政管理机构为一体的综合性区域。“五区合一”的行政管理体制使广州开发区既实现了四个国家级开发区的功能整合，又拥有了国家法律赋予行政区的社会事务管理权和行政执法权，有效发挥了五个区域在功能、资源、开发等方面的综合优势。整合后的行政管理体制实现了四种类型国家级开发区的功能集合，拥有了依法对社会事务进行管理的权力和行政执法权；实现了整合成新型行政区体制后仍保持行政组织机构的精简，并仍享有高度的经济管理权限；实现了四种类型经济功能区和行政区政策资源的综合集成；实现了区域、城乡发展的统筹兼顾，加快了经济功能区向现代化新城区转型的步伐。萝岗区成立后，除了依法成立区人大、区政协外，开发区党工委、管委会只通过增设部分工作机构（主要是农村管理和社会管理相关机构）和加挂区委、区政府工作部门的牌子就可以行使行政区的管理职能，实现了在合法赋予开发区管理社会事务职能的同时，又能保证开发区管理体制的精简高效灵活。但广州开发区通过整合成立行政区是以之前的历次整合过程为基础的。广州开发区管委会的机构调整从设立之初经历了以下变迁：1998年8月，广州高新区与广州开发区实行合署办公，大部分原高新区干部转调到开发区相关职能部门从事原有工作；2000年4月，国务院批准成立广州出口加工区，从开发建设、招商引资到日常运营的所有职能均由开发区相关部门统一行使；2002年6月，广州保税区与广州开发区实行合署办公，大部分原保税区干部转调到开发区相关职能部门。从机构调整的历史变迁中可以看出，广州开发区的行政职权一直是趋向集中的，不因合并一个功能区或开发一块“飞地”而有所分散，一直保持了行政管理体制的统一，这也成为在此基础上建立新型行政区的重要前提。三、山东省经济开发区管理体制的基本情况山东省共有青岛、烟台、威海3家国家级经济技术开发区和145家省级经济开发区，下面对这些开发区管理体制的基本情况进行介绍。（一）国家级开发区管理体制现状国家级开发区中，青岛经济技术开发区是典型的政区型管理模式，烟台和威海经济技术开发区都属于管委会模式。青岛经济技术开发区位于青岛市黄岛区，原规划面积l5平方公里。黄岛区是县级区，面积220平方公里。为了尽快发挥和扩大青岛开发区的带动作用，1992年山东省和青岛市政府将开发区与原黄岛区合并，使开发区范围扩大到全岛。1992年在区内兴建了国家级保税区和新技术产业开发试验区；1995年设立省级凤凰岛旅游度假区；2006年设立国家级青岛西海岸出口加工区；2008年设立青岛前湾保税港区，现全区总面积274.1平方公里。两区体制合一后，实行“一套机构、四块牌子”的领导体制，即开发区的工委、管委会和黄岛区委、区政府合并设立、合署办公，采取行政区的机构模式，形成8000人的政府机构，同时还参照区行政区划机构，建立了人大和政协组织。烟台经济技术开发区是1984年国务院批准的14个首批国家级开发区之一，规划面积36平方公里。2002年9月19日，烟台市政府对开发区进行了区划调整，将蓬莱市的大季家镇和福山区的古现镇划归开发区。区划调整后，开发区总面积扩至220.7平方公里，全区辖3个办事处，两个社区管理处，29个居委会，93个行政村。威海经济技术开发区是1992年10月经国务院批准成立的国家级开发区，总面积194平方公里，辖2个镇、3个街道办事处、71个行政村、27个居委会，总人口15.3万人。2000年4月，经国务院批准，在开发区内设立威海出口加工区，面积1.34平方公里，实行“两区合一”的管理体制。（二）省级开发区管理体制现状山东省省级经济开发区管理暂行办法（鲁政发19987号）和关于进一步搞好园区建设加快经济发展的意见（鲁政发200378号）规定，开发区按照“小政府、大社会”和“精简、统一、效能”的原则设立管委会。管委会作为同级政府的派出机构，行使同级政府的经济管理权限和相关的行政管理职能，对开发区实行统一管理。管委会可自行设置内部机构，不搞上下对口，地方政府职能部门原则上不在开发区内设置工作机构。根据山东省商务厅的调研报告，原批准设立的63家省级开发区中，15家开发区管委会与乡镇政府实行了政区合一，体制和机制基本沿袭了政府的管理办法。其余48家实行独立管委会的开发区中，21家没有自行设置内部机构的权力，工作机构由上级单位或部门委派，管委会内部机构设置基本与所在地政府雷同。新核准设立的82家开发区中，15家园区合并到中心乡镇，乡镇党委书记兼任开发区管委会主任，9家没有设立开发正式管理机构，开发建设工作仅有3-5人临时代理。四、山东省经济开发区管理体制存在的问题山东省开发区虽在经济发展、体制改革、对外开放等方面都取得了显著成绩，但在运行过程中也暴露出管理机构法律地位不明确，职能权限不到位、发展后劲不足以及体制复归等问题。 （一）管委会法律地位不明确经过20多年的发展，开发区取得了巨大的经济与社会成就，但迄今为止还没有一部全国性、综合性的开发区法等类似法规以对开发区管理机构予以明确定位。尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，目前对管委会的规定仅散见于各省颁发的开发区管理条例以及中央有关部门规章之中。当开发区条例的规定与有关的上一层法律、法规相冲突时，开发区条例就失去了法律效力。而山东省目前还没有正式的山东省经济开发区条例出台，只有山东省省级经济开发区管理暂行办法作为管理依据。由于长期得不到有力的法律保障，开发区管委会的社会地位和体制、机制、政策缺乏稳定性、规范性，极容易导致开发区的管理体制和运行机制受到旧体制或外部因素的“侵蚀”和“同化”。 根据办法规定，山东省开发区管委会作为同级政府的派出机构，开发区中层干部由管委会实行聘任制。但实际上开发区管理体制和运行机制与省政府的规定出现了很大的偏差。根据山东省商务厅的调研报告，145家省级开发区中，10家开发区管理人员属于事业编制，103家没有内部中层干部任免权，中层干部由当地组织或人事部门选派，111家没有自主用人调配权，需要的管理人员由当地人事部门调配。（二）管委会职能权限不到位由于管委会的行政主体资格还没有明确的立法界定，致使其行政主体地位一直备受质疑，不能建立强有力的行政执法体系，因而在行政执法中异常尴尬：一方面需要行使大量的行政职权；另一方面却因为没有合法的权力来源，行使权力的范围、程序也就没有法律的依据和保障，必然与其他行政机关产生权力冲突，实施具体行政行为与抽象行政行为的时候都遭遇了无权的困境。由于缺少行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系，使开发区管委会无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率、保护企业合法权益等方面发挥其应有的作用。根据山东省商务厅的调研报告，145家省级经济开发区中，128家开发区没有企业工商注册登记职能，133家开发区不能办理项目环境评价手续，115家开发区不能办理土地征用和规划手续。有限责任公司审批权、注册地址在开发区的外商投资企业审批权、机电产品进口审批权、建设工程招标管理权、房屋产属证书发放权、区域环境评价等，90%以上的省级经济开发区需要报所在地有关部门审批或转报。固定资产投资计划审批权、粮食、棉花、植物油、矿砂等原材料进口许可证发放权、总投资5000万美元以上外商投资企业审批权等，仍需要经过有关部门审查后转报省里，特别是设在县市区的省级开发区，需要经过县、市两级政府部门审查。（三）开发区发展后劲不足关于进一步搞好园区建设加快经济发展的意见规定，开发区管委会负责区内的财政、税收等管理工作；搞活园区管理人员收入分配机制，逐步实行企业化工资分配制度，由开发区管委会根据岗位、工作量、服务质量等自行制定工资标准；建立管委会主任奖励基金制度，每年可在财政预算中安排一定经费作为奖励资金，由管委会对做出突出贡献的管理人员进行奖励。但在145家省级开发区调查中，财政体制管理方面，92家开发区没有设立财政体系或职能上收，尽管许多已经进入“收获”时期，但是区内财政收入全额上缴，基础设施和公共设施建设投资、管理人员工资、办公经费等完全由所在地政府安排。在其余设立财政体系的53家开发区中，只有39家开发区成立了资产运营机构，采取企业化、市场化运作模式，利用区内资源，通过自筹资金进行区内基础设施和公共设施建设。管理人员收入分配方面，所有开发区都没有自行制定工资标准的职能，管理人员的工资按照当地人事部门核定的标准发放，只有极少数开发区建立了管委会主任资金奖励制度。这种分配机制，短时期内可能对开发区的管理工作没有很大的影响，但长期下去，肯定对工作效率、服务质量等带来负面效应，尤其是对新核准设立的处于创业初期的开发区，“5+2（一周）”、“白+黑（一天）”的工作时间和不成比例的劳动报酬，可能成为制约开发区又好又快发展的阻力。（四）旧体制复归趋向严重开发区创立之初就立足于改革开放的“排头兵” 地位，大胆进行体制创新，努力营造符合国际惯例的投资“小气候”，十几年来已形成了高效精干的“小政府，大社会”管理体制。但随着开发区经济的发展，其经济体量在母城区所占比重逐年增加，通过规划、交通、能源、土地、财税等环节，与外部的联系日益紧密，创新的体制与传统体制产生了更多的摩擦，于是形成向传统体制复归的压力。目前省内不少开发区已成为事实上的行政区，区内外的两种制度体系始终处于直接粘合的状态，使开发区原来建立起来的用以隔绝旧体制的屏障不断地遭到削弱，区外旧体制的渗透力变得十分强大。“小政府、大服务”的管理模式由于受到传统行政体制的侵蚀，机构不断膨胀，人员越来越多，职能越分越细，但工作效率却日趋下降，官僚习气萌生。五、山东省经济开发区管理体制创新对策开发区是伴随改革开放产生的新生事物。自创立之日起，开发区就以创新作为自身发展的支撑和动力。创新是开发区发展的希望和生命力所在，更是其建设的永恒主题。因此，对开发区发展过程中日益凸显的管理体制不完善问题，同样需要体制创新，在吸纳市场经济发达国家的成功经验，全面落实科学发展观的基础上，构筑适应市场经济所需要的富有生机和活力的新型管理体制，以保持开发区在区域经济及社会竞争中的比较优势和领先地位。（一）推进开发区法律体系建设要明确开发区管理机构的法律地位，必须从国家层面推进开发区法律体系建设。尽快制定一部统一的开发区法，实现立法授权到位，授予开发区所在省市以及开发区管理机构在遵循宪法、法律、行政法规的前提下，制定符合开发区实际的地方性法规的权力。要从法律上明确开发区的组织管理体系，主要管理职能、权限以及发展的政策，以确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性，并适度给予开发区设立和调整区内行政机构的权力并赋予相应管理职能的权利。此外，还应法律上明确界定开发区管委会的行政主体地位和行政执法资格，保障其对开发区统一领导和管理的权利，促使开发区的建设迈上一个更高层次的、权威性的起点。对于山东省来说，应该加快山东省经济开发区条例立法进度，尽早颁布实施，明确开发区的法律地位，赋予经济执法权。 （二）赋予开发区相应管理权限针对上述开发区职能权限不到位的情况，山东省市政府各部门要切实把开发区作为特殊的经济区域，实行特殊的管理模式，赋予特殊的管理权限，给予重点扶持。在不违背国家法律法规的前提下，按照事权统一的原则，赋予开发区同级政府的经济管理权限和相应的行政管理职能，代表同级政府在区内行使经济和行政管理职能。建议由山东省政府办公厅牵头，会同有关部门督察关于进一步搞好园区建设加快经济发展的意见的贯彻落实情况，解决开发区职能权限不到位的问题。参照江苏省的做法，制定考核标准，对经济发展快、拉动作用强、集约利用资源高、循环经济效果好的省级开发区，提高管委会主要领导的行政待遇，增强管委会的组织协调能力。同时，在控制编制和机构总量的前提下，赋予开发区管委会设立内部机构的自主权和中层及以下管理干部的任免、使用权，开发区自行提拔任用的中层干部和向社会招聘的管理人员报当地组织或人事部门备案。 （三）合理选择开发区管理体制开发区功能定位是