借鉴国外经验完善我国保障住房融资机制.doc

借鉴国外经验完善我国保障住房融资机制摘 要：2011年党中央、国务院提出了计划建设保障性住房1000万套、“十二五”完成3600万套的政策目标，引起各界广泛关注，其中保障房建设资金来源成为焦点之一。本文以北京市为例分析了保障房建设的资金供求，初步估算了北京市公租房建设的资金缺口。并整理总结了美国、德国、日本、新加坡等国保障性住房融资模式的经验，提出完善我国保障住房融资体系的政策建议。关键词：保障性住房；融资机制一、北京市保障住房建设的资金供求及缺口分析2011年北京市计划新开工建设、收购保障性住房20万套，占新开工住宅套数60%以上，公开配租配售的保障性住房10万套，其中公租房占60%以上（详见表1）。按此计算，2011年北京市公租房计划新开工及收购约12万套，每套按60平方米计算，年均新增建筑面积为720万平方米。（一）保障住房需考虑三大成本，建设资金需求巨大北京市公共租赁住房建设的资金需求如下：一是建筑成本。据调研，当前建筑成本约3000元/平方米，因此，年均建设成本约216亿元。二是土地开发成本。据调研，当前北京土地拆迁成本摊入住宅规划建筑面积约3000-4000元/平方米。不计土地溢价，2011年北京市公租房的土地成本约270-288亿元。三是财务及维护费用。如果政府全部减免各种税费，年均成本约25元/平方米。据此，其他成本年均约1.8亿元。根据分析，2011年北京市公租房建筑成本约6000-7000元/平方米，建设总成本约500亿元，相当于2010年北京市财政收入的20.7%。（二）政府可通过财政拨款、土地年租制等支持保障住房建设，弥补资金缺口仍需扩展融资渠道北京市对公租房融资做了如下安排：一是土地费用可采取土地租金方式缴纳。二是土地出让收益的10%作为开发资金来源。2010年北京市土地收入超过1000亿元，土地纯收益约400-500亿元，公租房建设成本中40-50亿元资金基本可落实。三是申请住房公积金贷款。根据安排，住房公积金开发贷款可提供约50亿元的资金支持。据此估计，北京市建设公租房的资金缺口在116亿元左右，需通过完善融资体系等加以解决。二、发达国家保障性住房融资的做法与机制从政府支持角度看，世界各国保障住房融资主要有四种模式：一是以美国为代表的政府援助信贷市场为主的融资模式；二是以德国为代表的政府支持居民储蓄合作为主的融资模式；三是日本以住宅金融公库为主体的融资模式；四是新加坡政府主导的公积金融资模式。具体如下：（一）美国：政府提供财政和信用援助，支持社会资金以市场化方式建设、持有或租住保障住房1、政府财政创新补贴方式，支持金融机构以市场方式为保障房建设融资。如1970年，美国联邦政府允许公共住房开发商按照市场利率从私人金融机构进行贷款，但是只付1%的贷款利率，差额部分由联邦政府贴息，从而吸引了大量的房地产开发商从事公共住房项目的开发。2、政府成立保险或担保机构，支持金融机构发展住房抵押贷款。如1934年政府发起成立联邦住宅管理局（fha），为中低收入家庭的住房抵押贷款提供100%保险，贷款期限可长达30年，提前还款也不必支付违约金。3、联邦家庭贷款银行使用政府债券融资，为中低收入家庭低息贷款。1932年大萧条后，罗斯福政府在全国设立了12家“联邦家庭贷款银行”，以财政部发行专门债券方式低价筹集资金，再由其资助商业银行以低息发放贷款。目前，美国有80%的金融机构是该体系的成员。4、政府成立专门机构支持信贷二级市场发展，增强存量贷款的流动性。为消化贷款机构存量贷款，解决资金不足问题，美国专门成立了三家政府色彩的机构：房利美、珍尼美和房地美，负责对抵押贷款支持的证券提供担保。5、鼓励创新市场化融资方式，吸引社会资本参与保障房建设。20世纪七八十年代，由于可享受房地产开发的税收优惠，美国社会资本主要通过辛迪加组织广泛参与住房建设及保障性住房建设。20世纪90年代以后，房地产投资信托（reit）成为建设、收购和持有房地产的另一种组织方式。房地产投资信托（reit）通常是免税的。截至2009年末，美国房地产投资信托上市公司约200家，资产规模高达3400亿美元。（二）德国：政府奖励支持居民储蓄合作，为购建住房提供低息组合贷款1、制定住房储蓄银行法，构建以住房储蓄银行为主的住房互助融资体系。德国的住房储蓄贷款制度，实际上是一种住房互助融资体系。与一般商业银行住房贷款不同，住房储蓄银行的资金是封闭运作的，它只向住房储蓄客户吸存，也只向自己的住房储蓄客户发放房贷。2、以住房储蓄存款金额和利率为基础，贷款长期执行较低的利率水平。住房储蓄实际上是一份期权合同，只要借款人履行了合同规定的储蓄义务，他就拥有了获得低利率贷款的权利。住房储蓄银行的存贷利率均远低于商业银行存贷款的利率，且长期保持不变。德国住房储蓄银行的贷款期一般为6至15年，贷款利率为储蓄利率加2%的利差，通常在2.5%至4%之间。3、政府实行住房储蓄奖励政策，扶持住房储蓄互助制度发展。德国政府对住房储蓄银行实行政策和财政支持：一是明确规定免交存款准备金；二是实行住房储蓄奖励政策。德国政府曾规定，凡在德国有固定居住地和正常纳税的居民，只要个人应纳税基数收入在5万马克之下，就可向政府申请获得住房储蓄奖励。（三）日本：财政支持下的住宅金融公屋为公营住宅的融资核心，公司内贷款制度是重要补充日本政府构造了以住宅金融公库、住宅都市整备公团和地方住宅供给公社为主体的保障性住房供应体系。其中住宅金融公库承担住宅资金融通职能，公团和公社则直接建造和提供住宅。1、日本财政创新补贴方式，多管齐下支持公营住宅建设。补贴分为三种：一是财政直接拨款支持低收入家庭租房、购房，并资助公营住宅建设；二是财政向住宅都市整合公团发放贷款，支持公营住房建设；三是将资金贷给住房金融公库，以发放公共住房建设贷款并向低收入者发放购房贷款。2、住宅金融公库提供长期低息贷款，是公营住房的主要融资渠道。住宅金融公库是直接隶属于政府的政策性机构，资金主要来源是国家投入的资金、财政低息贷款、发行住房债券以及吸引民间资金的介入，主要为居民提供长期低息住房贷款、向住房建设提供充足必要的资金以及一般金融机构所不能提供的融资服务。其利率比市场利率低1个百分点。自1950年成立以来，公库累计支持住房建设占同期累计开工总套数比例接近30%。3、公司内贷款制度充实员工福利保障，对满足住房需求发挥着重要作用。日本还存在着一种旨在提高员工福利的“公司内贷款制度”，对员工以较低的利率贷出，实际利率不足3%，借款手续比较简单，对解决员工住房一直发挥着重要的作用。（四）新加坡：强制参与公积金储蓄，为公共组屋建设提供充足的资金支持1、政府成立建屋发展局（hdb）建设公屋，负责统一投资和建设公共组屋，为中、低收入者提供的保障性住房。其资金主要来自三方面：一是新加坡政府经常提供超过20年的长期贷款给建屋局；二是政府给建屋发展局拨付一定的财政局津贴，支持其正常运营；三是住房公积金的贷款。2、新加坡公民参与公积金储蓄，储蓄资金可贷给建屋局开发公屋或支持居民购买公屋。新加坡政府规定，所有新加坡公民和永久居留的居民，都须参与公积金储蓄。公积金会员及其雇主双方按雇员每个月收入的规定比例缴交公积金。三、国外保障住房建设融资的经验与方式（一）财政资金六大渠道支持保障房建设，充分发挥其公共财政的作用在国外融资模式中，财政资金是保障房建设的启动资金，其方式主要有：一是取得低于市场价格的土地是财政支持保障住房建设的重要渠道。二是税收减免优惠政策。对于纳入保障性体系的房地产开发、销售、租金等税收情况进行适当调整，或者对保障性住房建设商发行企业债免税、对金融企业发放保障性贷款提供税收优惠等。三是以财政资助或补贴吸引社会资本进行保障性住房建设。四是成立专门财政投资基金。五是发行专项国债或地方政府债券为保障住房融资。六是成立政府背景的信用担保机构，支持存量住房贷款在市场上流通，如房地美和房利美等。（二）完善保障住房的金融环境建设，提升住房供给及居民消费能力从国外经验看，金融资金支持保障住房建设，主要体现在以下方面：一是健全社会化风险管理体系，包括健全的个人征信系统、完善担保方式及相关抵押物处置的配套措施等。二是创新产品投资的方式，提供资本流动性，降低融资成本。三是政府为企业发债融资提供担保，以使保障房承建企业可在金融市场上以直接融资获得长期资金支持。四是成立专门金融机构支持保障住房建设。五是提供多样化的金融创新产品。信贷产品创新主要体现在降低负担或延长支付期上，比如美国二战后住房拥有率的显著提高，主要归因于推出的30年期固定利率贷款。（三）积极拓展和创新融资方式，为社会资金进入保障房建设提供渠道各国还积极为社会资金进入保障房建设创造渠道，主要方式为：一是创新融资方式，利用房地产投资信托、辛迪加、建设债券等市场化方式吸引各类社会资金进入，同时为社会融资进入保障住房建设提供有效渠道。二是引导居民家庭建立互助储蓄制度，在获得财政资金支持的情况下，完成社会资金互助的筹资职能，最大程度地实现居民家庭的自我保障。三是强制性的储蓄保障制度，如新加坡的公积金制度，它将养老、医疗、住房等保障功能集于一身，强制新加坡公民和常住居民按工资一定比例缴纳公积金，从而为实现住房保障提供充足的资金支持。四、完善我国保障房融资的政策建议（一）从法律层面将住房保障纳入公共财政体系，充分发挥其保障职责和杠杆作用财政资金是保障住房建设的起始资金，发挥着基础性作用和杠杆效应，因而从法律层面确定财政资金来源、金额和使用状况，是解决住房保障资金问题的必然选择。从各国经验看，保障住房补贴占当年财政收入的10%甚至更高，我国可按当年财政收入的5-10%作为保障住房的基础资金。但是财政资金毕竟是有限的，发挥其放大作用十分必要。一方面，成立政府主导的担保机构或担保基金，增加融资方面的信誉。另一方面，创新贷款贴息方式，放大财政资金的杠杆作用。从国际经验看，财政补贴从“暗补”转向“明补”、从“补砖头”转向“补人头”是大势所趋。我应充分借鉴国外先进经验，通过风险补贴、担保补贴、信用支持等方式，发挥财政资金的杠杆作用。（二）完善保障房管理体制，构建权责利相统一的融资与使用主体为加快住房建设，各级政府推出了多种产权体制的保障住房开发模式，短期内这有利于完成保障住房建设任务，多渠道解决建设资金问题。但长期看这不利用保障性住房管理，融资主体也不明确。建议以保障住房的产权主体作为保障房开发贷款的承贷或融资主体，各级政府开发建设的保障性住房，应当成立或交付专门的政策性法人机构来持有和管理，明确融资主体的权利和义务，保障承贷或融资的便利。（三）切实完善住房公积金制度，建立以公积金制度为主的保障住房金融体系国际经验表明，在保障性住房建设中需成立不单纯以市场化商业机制为运营基础的金融机构，建立保障住房金融体系。我国借鉴新加坡经验，成立了住房公积金管理中心，但目前存在决策缺位、业务单一、管理能力不足、风险意识不强、覆盖面小、发展不均衡等问题。建议明确公积金管理机构为政策性金融机构，严格按照金融机构的运作方式加以经营；提高金融机构法人治理结构建设，提高公积金的覆盖面，明确为保障住房建设提供资金。（四）推出符合公租房特点的长期信贷产品公共租赁住房建设资金需求规模巨大，无法完全依靠财政投入解决，在当前我国金融结构情况下，银行贷款势必成为公共租赁住房建设和收购的重要资金来源。但公共租赁住房的保障特性决定了其贷款本息只能主要依靠租金收入偿还，贷款期限需求较长，与现有的银行贷款产品难以匹配。建议尽快推出适应公共租赁住房运营特点的信贷产品，从而满足公租房的建设资金需求。（五）吸引保险资金、社保资金投资保障住房根据有关规定，保险资金可投资基础设施类不动产，亦可直接投资企业股权或间接投资企业股权。建议成立“引入保险资金统筹工作小组”或相应的办公室，协调各委、办、局以及金融监管部门，研究保险资金、社保资金进入保障住房的具体融资方案，推出适合这些资金投资项目。（六）发展信托基金等筹资渠道，广泛吸收社会资金北京市已经被国务院批准为“开展房地产投资信托基金（reits）试点的三个城市之一”。可结合租赁住房或其他适当的住房项目建设推出reits，为保障性住房筹集资金。在条件允许情况下，引导牵头机构成立投资集团（辛迪加组织），面向富裕个人、企业、社会公共机构、养老基金以及海外投资者等，为社会资本广泛参与、建设和持有房地产拓展渠道。（七）尝试建立发行集合债券、中期票据等融资渠道通过保障住房的资源整合，加强产权主体的实力和规模，借此扩大保障住房产权主体的债券融资能力和发债规模。既要充分发挥银行间市场传统融资工具短期融资券和中期票据的便利，也要积极尝试银行间债券市场的新型融资工具，如集合票据和集合债券、超短期融资产品以及信用风险缓释工具等创新产品。参考文献1陈健,邹琳华.扩大内需下保障房的最优供给区间研究-基于财富效应的分析视角j.财贸经济,2012,(1):115-122。2高广春,侯菊萍.保障房融资的国际经验j.银行家,2011,(2):92-93。3王涛.保障房资金从何而来? j.国土资源导刊,2011,(4):42-43。4韦颜秋.我国保障房融资体系建设现状与构建j.中国国情国力,2012,(2):4-7。5赵沛楠.重压之下保障房融资渠道再拓宽j.中国投资,2012,(3):68-71。learning from the foreign experience and perfecting thefinancing mechanism of affordable houses in chinali haihui(operations office pbc, beijing 100045)abstrcat:the central committee of the communist party of china and the state council put forward a policy goal that 10 million affordable houses would be planed to be constructed in 2011 and at the end of the “twelfth fi