西部民族地区落实税收优惠政策存在的问题及对策

西部民族地区落实税收优惠政策存在的问题及对策 邓正满内容提要 2002年，西部大开发战略正式启动，国家先后出台了关于扶持中西部发展的各种税收优惠政策。党的十六届五中全会明确了：要继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。作为中部边陲的湖北省恩施州被纳入了实施西部大开发战略地区，这也是湖北省唯一被纳入实施西部大开发战略的西部民族地区。巴东县属于恩施州管辖的一个县级民族地区，其经济状况属于我国典型的老、少、边、穷、库欠发达地区，本文仅就巴东县4年来落实税收优惠政策实际，对西部民族地区落实税收优惠政策存在的问题及对策提出浅显的探讨，这对于进一步研究西部民族地区区域经济快速发展的方向和举措，具有十分重要的意义。 关键词 区域经济 招商引资 县域民营经济 区域性税收优惠政策 规范政策 优化服务 税收软环境 转移支付1992年，邓小平同志“南巡”讲话提出：“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕”。 1999年6月，江泽民同志在中央扶贫工作会议上指出：“加快中西部地区发展步伐的条件已经具备，时机已经成熟，必须不失时机地加快中西部的发展。从现在起，这要作为党和国家一项重大的战略任务，摆到更加突出的位置。” 2002年，西部大开发战略正式启动，国家先后出台了关于扶持中西部发展的各种税收优惠政策。党的十六届五中全会明确了：要继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。湖北省恩施州地处中部边陲，被纳入实施西部大开发战略地区，也是湖北省唯一被纳入实施西部大开发战略的西部民族地区。巴东县即属于恩施州管辖的一个县级民族地区，位于长江三峡中段、湖北与重庆交界处，自古有“楚西厄塞，巴东为首”之说，又有“川鄂咽喉，鄂西门户”之称。境内山峦起伏，平均海拔800米左右，系武陵山、大巴山、巫山山脉交汇之地，全县版图面积3219平方公里，2005年总人口达48.31万人。2005年，全县实现生产总值（GDP)19.8亿元。其中第一产业增加值8.4亿元，第二产业增加值2.8亿元，第三产业增加值8.6亿元，三次产业结构比为42:14:44。全年财政收入2.04亿元,其经济状况属于我国典型的老、少、边、穷、库欠发达地区。自国家实施西部开发战略以来，税收优惠政策是这一战略实施过程中最重要的组成部分。因此，笔者仅就巴东落实税收优惠政策实际，对西部民族地区落实税收优惠政策存在的问题及对策提出浅显的探讨。一、认真落实国家税收优惠政策，对于促进西部民族地区区域经济迅速发展，起到了良好的推动作用。 西部开发税收优惠政策的贯彻落实，使整个西部地区的经济形势呈现出前所未有的发展活力，而且也使西部地区的税收工作步入了一个全新的发展时期。主要表现在以下四个方面：（一）强化主体意识，充分发挥主观能动性。自实施西部大开发战略以来，巴东县党政、国地税部门都相应制定了贯彻落实税收优惠政策的制度，使优惠政策的落实得以具体化和具有可操作性。 1、按纳税人销售额直接免征增值税：一是对农业生产的扶持政策。从1994年起，农膜及批发和零售的种子、种苗、化肥、农药、农机，可直接免税。我县这十年来免征增值税700万元；二是对民族地区困难企业的扶持政策。在2005年以前，民族贸易县境内县以下民贸供销社企业（含企业改制后所有制性质发生变化的）销售的货物，经县市级国税局审核，可免征增值税，全县共办理免征增值税30余万元；三是居民生活扶持政策。从1994年起，国有粮食购销企业销售的粮食，其他粮食企业经营的军队粮食、救济救灾粮、水库移民口粮等，政府销售的储备食用植物油，经县市级以上国税局核准可免征增值税，全县共免征增值税300万元；四是未达增值税起征点税收免税政策。全县年度平均有增值税起征点以下纳税人1820户，年平均免征增值税120万元，累计免征增值税达500万元。 2、对纳税人已纳增值税额先征后退。在2006年以前，对县及县以下新华书店销售出版物的增值税先由国税部门征收，再由财政部门退还。全县有纳税人1户累计退还增值税150万元。 3、先征后返。民族贸易县县级国有民族贸易企业和供销社企业销售货物，按实际缴纳增值税税额先征后返50%。全县累计返回增值税270万元。 4、对纳税人应纳税额由国税部门征收后，再由国税部门退还，也称即征即退。从2001年起，利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩生产加工的页岩油及其他产品，在生产原料中掺有不少于30的废旧沥青混凝土生产的再生沥青混凝土，利用城市生活垃圾生产的电力，在生产原料煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣及其他废渣生产的水泥的应纳增值税实行即征即退的优惠政策，经省以上国家税务局与有关部门认定，全县有水泥制造企业2户，累计落实即征即退增值税1700万元。 不难看出，这些税收优惠政策的落实，纳税人从中得到了实惠，下岗工人再就业问题得到了明显改善，同时也有力地促进了县域经济的迅速发展。 （二）强化配套意识，优化了税收软环境。在落实税收优惠政策过程中，把西部大开发税收优惠政策与过去已有的优惠政策配套使用，使其更加完善，并产生明显的激励效应。一是税务部门牢固树立了责任意识、服务意识，推行“诚信服务、依法收税、降本增效”的服务措施，秉承“亲商”理念，以优质的服务为县域经济发展护航；二是在落实优惠政策过程中，严格保证政策的统一性、严肃性和权威性，以完善体制及制度环境为重点，把改善税收环境的重心从主要依靠法律强制优势转向全面提供良好服务和制度保障上来；三是创建优秀的区域形象，营造清正廉洁的执法环境，营造快捷、高效、和谐的办税环境，最终形成了征纳良性互动的征收新格局。统计显示：2005年，全县国税收入6367万元，比同期增长74.89%；地税收入7258万元（不含社保基金收入），比同期增长8.64%；财政部门征收收入2769万元，比同期增长10.76%。特别是城乡市场活跃，走势强劲，全年实现全社会消费品零售总额6.5亿元，同比增长13.01%；外贸出口实现126万美元，同比增长9.57%。 （三）强化政策意识，确保纳税人受益。抓住西部大开发优惠政策对新办企业、国家鼓励类产业的企业实行减税、免税的契机，积极运作，通过转让经营权、出让股权、收购兼并、产业重组等方式大力吸引东部地区企业和外商投资，在老企业改造和促进国有企业改革方面进行了积极的探索。首先是争取了加大财政转移支付力度。我国在税制改革以前，对西部少数民族地区曾有每年补助递增10%的政策，但实行分税制后，这一政策实际上被取消了。西部的民族地区因此也受到较大影响，财政赤字大规模上升。为了增强地域的综合发展能力，巴东地方决策者加大了争取上级机关对本地区的转移支付力度，为平衡地域财政收支，支持地域经济发展起到了很好的效果；其次是认真落实税收优惠政策，确保了“惠民”的实际效果。据统计，全县自执行西部大开发税收优惠政策以来，共减征企业所得税576万元，特别是农村信用社系统受益最大。这些政策的落实，对于促进全县企业的发展、支持农民增收起到了积极的推动作用。 （四）强化服务意识，用足用活税收优惠政策。巴东作为西部民族地区的一个贫困山区，其工商业基础薄弱由来已久，且随着全国国有企业改制的不断深入，中小企业是破产的多，重组的少。截至2005年，全县中小企业已由改制前的123户减少为现存的17户，特别是商业、供销、物资三大流通系统已基本“人去楼空”。因此，用足用活税收优惠政策，对于吸引外资，改变经济发展现状，具有十分重要的意义。一是当地党委、政府充分发挥主观能动性，在权责范围内开展政策创新，以“你发财、我发展”为宗旨，制定出真正具有吸引力的，新增本级财力（税收按级次分成后的可用财力）的50%给予返还奖励的税收优惠政策，从而达到了引资 目的。2005年全县招商引资项目新签、续签51个，其中新签项目26个，累计合同资金29.82亿元，到位资金8.05亿元，资金到位率27%。如江苏雨润集团、韩国多仁魔芋制品有限公司、北京时珍堂药业等一些集团公司已纷纷前来落户。 二是完善服务措施，县域民营经济发展迅速。作为税收政策的执行部门，税务机关认真履行首问负责制、服务承诺制等制度，全面落实文明办税制度；针对企业的实际情况，提供不同的个性化服务，最大限度地激发它们生产经营的积极性和创造性。2005年，全县民营企业发展到17028家，较同期净增800家，实现产值18.22亿元，同比增长4.93%和30.84%。年末全县从业人员达23.69万人，比上年末净增0.09万人。其中城镇从业人员1.5万人，乡村从业人员22.19万人，有0.13万下岗职工实现了再就业。二、正确认识西部民族地区落实税收优惠政策存在的问题，并提出解决的对策，对于进一步研究西部民族地区区域经济快速发展的方向和举措，具有十分重要的意义解读整个西部大开发税收优惠政策，主要集中在企业所得税和地方税小税种，未涉及到流转税。其面窄力度差，且有的缺少具体内容，有的是过去优惠政策的重复，不能称之为新的优惠。通过实践，我们发现，现行西部开发各种税收优惠政策，在执行过程中呈现出以下五个方面的问题： 1、工业企业能享受的区域性税收优惠政策过窄。西部民族地区，目前能够享受的区域性优惠政策主要集中在企业所得税方面，包括：“老少边穷”地区新办企业减征或免征所得税三年的税收优惠政策和西部开发税收优惠政策，但要享受这些政策并不容易，落实到工业企业，真正能享受到的企业却很少：仅就巴东而言，一是因为全县绝大部分企业是由原企业改组改制而来，不属新办企业；二是可享受西部税收优惠政策的企业，主营业务必须属于国家鼓励类产业项目，且该项目的业务收入必须占总收入的70%以上，才能享受按15%的税率缴税，事实上，这对于经济落后的西部地区，一般生产些初级产品和初级加工产品，产品附加值很低的企业来说，其优惠政策如“墙上饼、水中月”，好看不中用。2、税收优惠政策的执行进退两难。一方面西部民族地区的工业企业正处于恢复和调整的关键时期，确实需要税收优惠扶持企业发展；但另一方面，国家所出台的税收优惠政策，大都是“中央点菜，地方买单”，主要由地方财力负担，直接影响所得税财政基数的完成。西部民族地区大都是经济落后的地区，由于收入增量不足，表现得就非常明显。例如西部开发税收政策规定，对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外资投资企业，在2001年至2010年按15%征收企业所得税。由于中央没有相应的转移支付补偿措施，地方各级政府由于财力紧张，往往感到力不从心，在执行这些政策上压力很大。就政府而言，不执行政策违法，执行了保不住基数，中央要相应扣减，得不偿失。出于保基数和收入需要，只好每年加大征管力度，全力确保基数。 3、税收优惠政策不合理不利于西部民族地区经济的发展。投资者在进行某项决策时，考虑的主要因素是投资收益和相应的投资风险。税收优惠通过减少投资者的各项税收，增加其税后收益吸引投资。在其他条件大致相同的情况下，税收越多，税负越高，则投资者的税后收益越少；反之，税收优惠程度越高，税收越少，税负越低，则投资者税后收益越多，对投资者越有吸引力。改革开放以来的实践证明：我国东部沿海地区，特别优惠的税收政策，在大幅度提高投资回报率的同时，也大幅度降低了投资的政策与财务风险，但同时也相应降低了在西部投资的经济可行性，这主要是因为西部民族地区自身条件和宏观环境的限制，难以对国内外投资者产生吸引力，也没有享受到国家原给予发达地区企业的税收优惠，从而丧失了发展的大好机会。其结果是东部经济的快速发展，更加扩大了同西部民族地区的发展差距。 4、现行企业所得税征管体制不利于企业稳定发展做大做强。现行税收政策规定：西部地区国家鼓励类新办企业在业务收入占企业总收入70%以上的，可以享受税收优惠政策之后，在2010年以前还可减按15%征收企业所得税，这对新办企业有很大的吸引力，但对一些成型企业扩大生产规模，进行大规模技术改造，上新项目却缺乏政策支持，为了享受新办企业税收优惠政策，现已出现一种倾向，一些企业往往从利益出发，采取新铺摊子、上新项目，重新设立公司，办理工商税务登记执照等另起炉灶的办法，达到享受新办企业税收优惠政策的目的。这样既不利于企业稳定发展，也不利于企业做大做强 。5、税务部门服务和管理滞后。一是由于企业前几年不景气，税务机关疏于管理，存在重大轻小，重盈利企业轻亏损企业的问题，对一些小企业，亏损企业的企业所得税或亏损额没有进行及时结算，导致底子不清；二是执行政策宣传不力，优惠政策落实不够；三是执行政策存在偏差，特别是私营企业，按政策规定自2000年起个人独资和合伙企业征收个人所得税，但在实际操作中大部分非独资和合伙私营企业视同个体户进行管理，按收入征收个人所得税，使一部分税收优惠政策得不到落实。 纵观全国经济发展大局，西部民族地区的经济发展正处于重要的转折时期，随着传统产业改组改制的逐步到位，技改项目的完成并逐渐产生效益以及新项目引进速度的加快，西部民族地区经济将进入一个快速发展时期。如何进一步完善西部开发税收优惠政策，更好地解决当前西部民族地区落实税收优惠政策过程中存在的问题，应从以下五个方面入手：1、规范工业企业税收优惠政策。2002年国家税务总局在关于进一步做好所得税收入分享体制改革后征管工作通知中明确指出：近年来，一些地区为发展地方经济，吸引投资，在统一政策之外越权制定了不少所得税优惠政策。在我国加入世界贸易组织后，继续这样做不仅不能真正起到吸引投资的作用，而且也不符合依法治税的原则。实施所得税收入分享体制改革后，所得税收入中央、地方共享，地方越权自定所得税优惠政策，还将侵蚀中央收入，削弱所得税收入体制改革作用。要求立即停止执行。从西部民族地区国税部门来讲，要正确处理收入任务与执行政策的关系，树立不执行税收优惠政策也是收过头税的理念，认真落实好所得税优惠政策，规范执法行为，保证政策执行到位。 2、用好用活用足现行税收优惠政策。特别是当前要注意用好用活用足西部开发税收优惠政策，通过用好用活用足这些政策，吸引投资，既有利于增加就业机会，也有利于加快西部民族地区经济发展。特别是要注意帮助企业搞好发展筹划，大力发展国家鼓励类支持项目，加快产业及产品结构调整步伐，以达到用好用活税收优惠，促进企业发展的最终目的。3、进一步改革和完善所得税管理体制及相关政策。现行所得税管理体制不便于所得税的征管主要表现在三个方面，一是所得税实行共享中央拿大头，直接挫伤了地方政府开辟地方财