原材料出口限制案.doc

研究生课程论文中国原材料出口限制案评述课程名称 国际经济法专题 姓 名 宋晓飞 学 号 1100209038 专 业 国际法 任课教师 陈斌彬 开课时间 20112012学年第一学期 教师评阅意见：论文成绩评阅日期课程论文提交时间： 2012 年 2 月 15 日中国原材料出口限制案评述摘要：近来，WTO上诉机构就美、欧、墨诉中国9种原材料出口违规案发布终裁报告，裁定中国违规。在此之前，中国明确对稀土资源实施更为严格的保护性开采政策和生态环境保护标准，其中严格的出口配额制度也受到了一些国家的指责，认为中国限制稀土资源出口的措施与WTO 规则不符。目前贸易自由化和经济全球化的趋势越来越明显，同时，环境保护也在走向制度化和法律化，并渗透到国际贸易的规则和国家对外贸易的政策法规之中，于是，自由贸易和环境保护之间的冲突也日渐突出，所以，如何达到自由贸易和环境保护之间的平衡以及我国应如何理性对待WTO的裁决是亟待解决的问题。关键词：原材料 自由贸易 环境保护 应对一、 中国原材料出口限制案回顾2009年6月23日，美国、欧盟正式向WTO 提起申诉，称中国对铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌共9 种原材料采取出口配额、出口关税和其它方式的价、量控制，认为中国的行为违反了2001 年加入WTO 时的承诺，并造成世界其它国家在钢材、铝材及其他化学制品的生产和出口中处于劣势地位，使中国相关企业在国际竞争中获得了“不公平优势”，同年8 月21 日，墨西哥也以相似的理由对上述产品诉诸WTO争端解决机制。此后，按照WTO 争端解决程序，中国与美、欧、墨三方分别于当年7 月和9 月两次就原材料出口问题举行了磋商。但鉴于双方分歧过大，未能形成一致的解决方案，最终WTO 于2009 年12 月21 日决定设立一个专家组，调查美国、欧盟和墨西哥三方指控中国限制原材料出口一案。其实早在2011 年2 月份，就有消息称WTO 就美、欧、墨诉中国9 种原材料出口违规案作出了不利于中国的中期报告。但直到2011 年7 月5 日，WTO才正式向成员方散发了美国、欧盟、墨西哥诉中国原材料出口限制措施案的专家组报告（ChinaMeasures Related to the Exportation of Various Raw Materials，WT/DS394、395、398）。报告显示，专家组分别就该起案件的“审查范围、出口关税、出口配额、中方援引例外条款抗辩、出口配额分配及管理、出口许可证发放、最低出口限价”等七个方面作出裁决。在该案的初裁报告中，专家组支持中方关于案件审查范围、出口配额分配及管理、出口许可证发放等方面的大部分观点和立场，认定中方取消了出口限价有关措施，认同中方对耐火黏土和萤石采取的综合管理措施。但专家组同时也裁定中方涉案的出口关税和出口配额措施不符合中方加入世贸组织的承诺和有关世贸规则，且未满足保护可用尽自然资源、保护人类生命健康等例外条款的条件。中国与美、欧等之间的原材料出口纠纷由来已久。早在中国入世谈判时，欧共体、美国就曾指出，WTO 的目标之一是实现资源共享，各成员不应限制产品，特别是资源性产品的出口，并据此要求中国取消对生丝、棉花、钨精矿、稀土、其他金属等的出口限制。经过艰苦谈判之后，中国承诺：（1）自加入之日起，只有在被GATT规定证明为合理的情况下，才实行出口限制和许可程序；（2）每年就现存对出口产品实行的非自动许可限制向WTO通报，并将予以取消，除非这些措施被证明为合理 中华人民共和国加入WTO 工作组报告书第162 段、第165 段、中国加入议定书第8.2 段、第11. 3 段。 (3) 取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6 中有明确规定或按照GATT 第8 条的规定适用。附件6“实行出口税的产品”列举了中国可征收出口税的84 种产品的最高税率，其中绝大部分是金属产品或其他原材料。肯定性列举的性质，意味着中国不能对84 种产品之外的其他产品征收出口税。自2001 年中国入世至今，欧美国家从未放松过对中国自然资源产品的关注。美国贸易代表办公室（USTR）历年向国会所做的“中国履行WTO 报告书”均强调中国原材料的出口限制及出口税问题，认为中国出口措施提高了世界价格并降低了国内价格，使国内下游生产商在与国外生产商竞争时获得了实质性的、人为优势。在中国过渡期审议中，欧共体、日本、瑞士亦质疑中国原材料出口措施与WTO 规则及入世承诺的相符性。中国政府均以环境保护和节约能源作为抗辩理由。磋商未果之后，美国、欧共体等最终寻求WTO争端解决机制。在本案中，美国、欧共体和墨西哥的诉讼概括为下列3 点：（1 ）中国以出口配额等形式，对矾土、焦炭、氟石、碳化硅和锌的出口采取了数量限制措施，违反了GATT 第11.1 条和中国在入世议定书、加入WTO 工作组报告下承担的有关非自动出口许可程序和出口限制的义务；（2 ）中国对矾土、焦炭、氟石、镁、锰、金属硅、黄磷和锌等征收出口税，这些产品或者不在入世议定书附件6 列明的产品范围内，或者所征关税超过了最高税率；并且，中国通过招标体制分配矾土、氟石和碳化硅配额，向企业收取费用，违反了中国在入世议定书和加入WTO 工作组报告中关于取消出口产品税费的承诺；（3 ）中国没有以统一、公正和合理的方式实施措施，对出口收取了额外的费用和手续，并且没有公布与出口的要求、限制或禁止相关的特定措施等,违反了GATT 第8 条、第10 条、第11 条，以及中国在加入议定书和加入WTO 工作组报告下有关统一实施贸易制度、贸易权、进出口许可程序等的承诺。 李晓玲：WTO成员限制自然资源产品出口的权利-中国原材料出口措施案评述，载国际商务研究2010年第1期，第34页应当指出的是, 中国在加入议定书、加入WTO 工作组报告等入世文件下的承诺，超出了其他成员在WTO 协定下承担的一般义务。无论GATT 时期，还是WTO 成立之后，均未约束成员的出口税。只有1995 年WTO 成立之后加入的成员，如保加利亚、拉脱维亚、爱沙尼亚、格鲁吉亚等，才就出口税做出了具体减让承诺，实为加入WTO的“入门费”。 李晓玲：WTO成员限制自然资源产品出口的权利-中国原材料出口措施案评述，载国际商务研究2010年第1期，第34页美国、欧共体、日本等其他没有就出口税做出具体承诺的成员，可根据本国的需要，以征收出口税的形式,限制资源性货物的出口,并不需要采取数量限制措施,因而也就不会被诉违反WTO 协定。在同等情况下,入世承诺使中国可享有的政策空间被大大减损，导致了本争端的发生。二、我国采取原材料出口限制措施的原因及法律依据资源性产品是人们生产生活中必不可少的物质基础，而本案中所涉及到的大多是有色金属和非金属矿产，属于资源性产品，是当代工业生产中重要的原材料。随着中国自身工业化进程的加快和加工水平不断提高，对原材料的需求日益增长。但原材料在中国的储备是有限的，国家从资源可持续发展的战略角度出发对其实施保护。由于这些原材料是高耗能资源，很多企业根本就不具备开采和加工的资质。中国政府是出于环境保护而做出限制措施。（一） 我国采取限制原材料出口措施的原因1资源控制和储备已到刻不容缓的阶段焦炭：我国每年焦炭出口量占全球焦炭出口量的60%。2000-2007年，我国焦炭出口份额下降17.78%。稀土：中国以31%的稀土储量满足了全球90%以上的稀土供应量。目前这一比例已直线下滑到43%和31%。萤石：2009年全球萤石储采比为38，而中国的储采比只能达到6。由于过度开采，高品位萤石资源已近枯竭。10年后中国的萤石将消耗殆尽。钨矿：我国黑钨矿差不多被采空，白钨矿可开采20年左右，钼可采16年，锌可采10年，石灰石可采30年，磷可采20年，硫可采不到10年。2加征关税意在保护环境谋求可持续发展近年来，中国对9种原材料出口加征关税，采取限制这些产品出口政策。以焦炭、萤石、黄磷为例。这三类产品都是不可再生的资源型产品，且我国又都是最大出口国。中国以牺牲自有资源、环境为代价，对世界作出了贡献。另外，黄磷和焦炭不仅是高能耗、高排放产品，而且两个行业均存在大量排污、能耗超标的落后产能。焦炭出口关税由5%提高至40%；萤石出口关税由10%上调至15%；黄磷特别出口关税由100%下调为50%，之后取消特别关税，恢复20%固定关税。3市场秩序混乱，低价竞争、乱采滥挖，急需加强管理和引导长期以来，中国在铝土、焦炭、锌以及稀土等原材料出口方面的价格很低，不仅造成了资源的流失，也给国内的环境保护带来不利影响。目前国内在铝土、萤石、镁、锰以及稀土等资源的开发上十分混乱，利益纷争严重、整体竞争力不强、乱采滥挖、生态破坏和环境污染问题日趋严重。因此，国家应该加大对原材料产业的整合，引导行业有序发展。（二） 我国限制原材料出口的法律依据1国内法依据根据中华人民共和国对外贸易法第14条,国家准许货物与技术的自由进出口。但是,法律、行政法规另有规定的除外。这表明,我国对外贸易法以支持自由贸易为原则,我国是禁止限制货物与技术的自由贸易的,包括进口,当然也包括出口,但例外情况下是可以限制进出口的。 高波：论中国限制某些原材料出口限制措施案-以自然资源保护为视角，载重庆工商大学学报2010年10月第27卷第5期，第83页所谓法律、行政法规另有规定的情况,主要指该法第16条和第17条规定的情况。第16条规定,国家基于下列原因,可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口:(1) 为维护国家安全、社会公共利益或者公共道德,需要限制或者禁止进口或者出口的;(2) 为保护人的健康或者安全,保护动物、植物的生命或者健康,保护环境,需要限制或者禁止进口或者出口的; ；(4) 国内供应短缺或者为有效保护可能用竭的自然资源,需要限制或者禁止出口的;；(10) 依照法律、行政法规的规定,其他需要限制或者禁止进口或者出口的;(11)根据我国缔结或者参加的国际条约、协定的规定,其他需要限制或者禁止进口或者出口的。此外,根据中华人民共和国对外贸易法第17条,国家为维护国家和国际和平安全,在货物、技术进出口方面可以采取任何必要的措施。中华人民共和国对外贸易法第16 条和第17条规定的依据是GATT1994第20条和第21条规定的综合,但是,去掉了第20 条引言的约束和限制。2国际法依据一国采取的出口限制措施只符合国内法是不够的,这些措施,甚至其所依据的国内法还必须符合WTO规则,如果其不符合WTO规则,则必须符合WTO规则的有关例外,主要是GATT1994 第11条(2) 、第20条和第21条的规定。毋庸置疑,从GATT/WTO的宗旨来看,根本来说是促进贸易自由化,即通过削减关税和其他贸易障碍,促进贸易自由化。贸易自由化当然包括进口自由化,也包括出口自由化。GATT1994 第11 条(数量限制的一般取消)就对缔约国实行出口限制作出了限制:任何缔约国除征收税捐或其他费用外,不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品输入,或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。 高波：论中国限制某些原材料出口限制措施案-以自然资源保护为视角，载重庆工商大学学报2010年10月第27卷第5期，第83页但WTO 规则并非完全禁止出口限制, 因为GATT第11条(2)同时规定,以下情况允许对出口采取数量限制: ( a)为防止或缓解出口缔约方的粮食或其他必需品的严重短缺而临时实施的出口禁止或限制; ( b)为实施国际贸易上商品归类,分级和销售标准或法规而必需实施的进出口禁止或限制; ( c) 中国对稀有金属的限制显然不属于( b)种情况,但可以属于( a)种情况。另外,中国对稀有金属的限制也不属于GATT1994第21条的措施,即为维护国家和国际和平安全,在货物、技术进出口方面采取的任何其认为必要的措施。三、对原材料案的评析从上面所描述的那样，我国对原材料出口实行限制是出于环境保护的目的，而美国、欧盟等则认为中国采取了违反2001 年加入WTO 时的承诺的措施，这就出现了一个问题，到底自由贸易和环境保护是什么样的关系？WTO规则中的环保内容如何？我国能否援引GATT第20条进行抗辩？下文将作一个简单的介绍。（一）自由贸易对环境保护的影响自由贸易往往会对环境保护产生直接或间接的负面影响，最根本的原因是环境成本的外在化，即环境资产的因素在生产或贸易中被忽略不计，致使出口商品和劳动力的价格不包含或不反映其全部环境成本，从而某些出口生产、营销活动污染空气和水，恶化环境和资源，造成全球环境问题。造成环境成本外在化的重要原因是市场调节和和政府政策调节失灵。市场调节失误主要表现在市场不能正确反映环境的价值，由于环境成本的确认、计量和汇总非常困难，污染者经常不能考虑其活动的环境成本，而由消费者来承担环境成本。当政府政策的调节没能纠正市场失灵时，就出现了政策调节的失误。因此，自由贸易并不是导致环境问题恶化的根本原因。其根本原因是市场和政策的调节失误，从而造成自由贸易中的某些商品的环境成本外在化，对环境保护产生或间接的负面影响。目前的自由贸易体制对环境的影响表现在规模、产品、机构和法规等四个方面。1规模影响。 那力 何志鹏：WTO与环境保护2002年3月第1版，第21页自由贸易扩大了经济活动的规模，也加快了市场发展的速度。贸易发展了一国的经济，提高了国民生产总值，同时也为这些国家提供了解决环境问题的财政资源。从实践中可以发现当一个国家经济繁荣到一定程度以后，其环境污染问题趋向减少。这可以说是贸易给环境带来的正规模效应。但在缺乏相应的环境政策时，就会出现市场调节和政府政策失灵的情况，其后果就是贸易增长导致对环境的污染和对自然资源的过度消耗，造成不可持续的经济发展，这就是贸易对环境带来的负规模效应。2产品影响。贸易是通过特定的、具有生态影响的产品和劳务的国际交换来影响环境的，如果这些商品有助于保护环境，或者可作为一种危害环境产品的替代物，那就是产品正效应，贸易作为这些商品的流通手段，对环境状况将有积极的影响。但是在自由贸易的条件下，交换的商品中也可能包含对生态系统造成危害的产品。例如有害废物的越境转移、危险化学物和濒危物种的贸易。尽管国际社会严格控制个别有害人体和环境的易燃、易爆、据毒性物质的国际贸易，但一些其他国际贸易产品仍会间接地损害环境。例如含有农药或污染残余物的农产品对人体的危害等。3结构影响。 那力 何志鹏：WTO与环境保护2002年3月第1版，第22页如果贸易自由化能够保证各国充分利用本国的自然资源优势，使得各种资源流向成本最低、回报率最高的生产活动，以达到经济增长的目的，那就是国际经济的理想模式。在这种模式里，商品的买卖价格将准确反映环境的付出和得益，可以说这是贸易对环境的正结构影响。但如果国家不能正确估量该国自然资源的配置，在缺乏完善的环境政策的情况下，贸易会把生产和消费分布到那些并不适用于这些活动或活动强度的地区，或对自然资源进行不可持续的开发和利用，导致对环境产生负面影响，例如一些发展中国家在旅游业迅速发展的同时，却带来了严重的生态环境污染问题，这种掠夺式地发展旅游业的经济结构，会对环境带来间接影响。4法规影响。从理论上来说，贸易自由化的法规和保护环境的法规应该不相抵触。但是在实践中，贸易自由化的法规在某些情况下会影响环境政策的实施。从目前的状况来看，现行的自由贸易政策还不允许一个国家以全球生态环境为理由而采取贸易限制措施。（二）环境保护对自由贸易的影响环境保护对贸易的影响是多方面的，总的来说，环境保护既能够促进自由贸易的增长，也能够阻碍自由贸易的正常发展。首先，环境是国际贸易正常进行的基础和必要条件，这主要体现在以下几方面：1.环境是贸易正常进行的基础，为贸易提供了丰富的资源和能源。人类对资源进行加工获得各种消费资料和生产资料，同时，贸易的迅速发展也促进了自然资源的充分配置和利用，使资源获得最大的经济效益和社会效益。2.不同地区的环境差异导致各国比较利益和国际分工的差异，也影响了各国贸易的内容、规模和结构。同时，各国贸易发展的广度和深度不同，又影响到各国环境资源的开发和环境保护的差异。3.环境政策的制定影响国际贸易的内容和方式。各国为保护本国的自然环境，保证经济的持续和稳定发展，都会制定许多环保政策，而这些环保政策又改变和调整着国际贸易的内容和方式，即在贸易理论和实践中，各国都需要考虑环境的承受力和对环境的保护。4.各国环境状况的不同，也影响这一国的贸易发展。由于世界各国对环境问题认识的差异，各国对待环境保护的看法和采取行动的过程也不同。 那力 何志鹏：WTO与环境保护2002年3月第1版，第23页其次，环境保护政策也也影响着自由贸易体制。 那力 何志鹏：WTO与环境保护2002年3月第1版，第24页自由贸易政策的目标是消除贸易障碍，它要求减少政府的干预和管制，实现贸易的彻底自由化和全球化。而环境保护政策的目标是防止自由贸易对环境造成破坏，防止整个生态环境水准的降低，以实现可持续发展。环境保护对贸易的影响主要有这样几方面：1.各国根据本国的环境法规及所参加的国际环境公约制定相应的环境保护措施，这些措施在某种程度上会对贸易有一定的限制性影响。2.绿色补贴或环境支持。政府对环境保护提供财政资助或其他方面的支持，同样可以影响产品的出口成本，从而影响同类产品在国际市场上的竞争力。3.投资引进和污染产业的转移。由于各国环境标准存在着很大的差异，因此一些高环境标准的国家有意识地将一些污染产业转移出去，而一些发展中国家为发展经济，积极制定外资优惠政策以吸引外国投资者，并不十分注意对环境污染的预防。这就在国际上形成了污染转嫁的市场，一些国家或地区的环境由于这种污染投资而加剧恶化。4.由于发展中国家的环境标准和发达国家有一定的距离，其工业发展的环境成本相对较低，所以其产品与其他类似的高环境标准的产品相比，具有一定的价格优势。因此一些国家就提出了环境倾销问题，主张将环境成本优势视为补贴，并在优势产品对本国工业造成只能重大损害或产生重大威胁时，对之征收反补贴税，或当环境成本优势体现为较低的出口价格，并对本国工业造成威胁时，征收反倾销税，以抵消这些进口产品的成本优势。 那力 何志鹏：WTO与环境保护2002年3月第1版，第26页（三） WTO规则中的环保内容WTO是一个以实现自由贸易为主要任务的法律框架，没有关于环境保护的专门协议，但是随着环境形势日益严峻及环境保护的全球化，贸易与环境的紧密联系也促使WTO的相关规定不可避免地涉及到环境保护的内容。 黄辉：WTO与环保-自由贸易与环境保护的冲突与协调2004年12月第1版，第233页WTO规则中涉及到环境保护的主要有：建立世界贸易组织的协定序言。序言指出：各成员方“认识到在发展贸易和经济关系方面应当按照提高生活水平、保证充分就业和大幅度稳步提高实际收入和有效需求、并扩大生产和商品交易以及服务等方面的观点，并为可持续发展的目的最合理地利用世界资源，寻求对环境的保护和维护”，“确保发展中国家尤其是最不发达国家能获得与他们国际贸易额增长需要相适应的经济发展。”GATT第20条的“一般例外”条款中规定，“本协议的规定不得解释为缔约国采用或加强以下措施，但对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制：（b）为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施（g）与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源有关措施”技术性贸易壁垒协议前言指出，“承认不应阻止任何国家在其认为适当的程度内采取必要的措施，以确保其出口货物的质量，或保护人类、动物或植物的生命或健康，保护环境。”第2条第2款规定，“各成员应确保技术规章的制定、采用和实施的目的或其效力不得对国际贸易造成不必要的障碍。为此目的，技术规章对贸易的限制不应超过为实现正当目标所必需的程度。这些正当目标除其他外是指：保护人类健康或安全，保护动物或植物的生命或健康，或保护环境。”实施动植物卫生检疫措施的协议。协议第3条第2款提到，“符合国际标准、准则或建议的卫生或动植物检疫措施应视为是保护人类、动物或植物的生命或健康所必须的，并推定为符合本协议和1994年关贸总协定有关条款的规定”。第5条第4款规定，“各成员在决定合适的卫生或动植物检疫保护水平时，应考虑使对贸易的不利影响就爱年少到最低程度之目标。”第5款规定，“在不损害第3条第2款的前提下，各成员在制定或维持卫生或动植物检疫措施以达到合适的卫生保护检疫水平时，考虑到技术和经济的可行性，应确保这类措施不比要求实现的合适的卫生或动植物检疫保护水平更具有贸易限制性。”第7款规定，“在有关科学证据不充分的情况下，一成员根据可以得到的有关信息，可以临时采取某种卫生或动植物检疫措施” 黄辉：WTO与环保-自由贸易与环境保护的冲突与协调2004年12月第1版，第234页此外，服务贸易总协定、农业协定及补贴与反补贴措施协定等文件也都规定有相关的环保条款。 世界贸易组织秘书处编：贸易走向未来，法律出版社，1999年版，第84页（四） 中国能否援引GATT第20条进行抗辩前面也已经提到，中国在入世议定书第11 条第3 款承诺：“中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6 中有明确规定或按照GATT1994 第8 条的规定适用。”其中附件6 列举了84 种产品及其出口税率，并在注释中说明：“中国确认本附件所含关税水平为最高水平，不得超过。中国进一步确认将不提高现行实施税率，但例外情况除外。如出现此类情况，中国将在提高实施关税前，与受影响的成员进行磋商，以期找到双方均可接受的解决办法。”专家组认为，GATT 第20 条规定：“本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施。”此处的“本协定”显然是指GATT。也就是说，只有在违反GATT 其他条款的情况下，才能够援引第20 条进行抗辩，而议定书并非GATT的内容，所以违反议定书条款不能援引第20 条进行抗辩。专家组还论证说，如果在加入谈判时，中国和其他成员有意在将出口税问题适用于第20 条抗辩，就应当在议定书中明示。例如，关于出口配额，就作了这样的明示。中国和其他成员还可以达成协议，说明出口税承诺是GATT 项下的承诺，将其纳入GATT 关税减让表，这样就可以援引第20 条进行抗辩了。因此，专家组认为中国在加入WTO 时承诺了“超WTO 义务”，其违反承诺义务的行为不属于违反GATT条款，所有不能援引GATT 第20 条的例外规定来进行抗辩。 陶磊 庞俊：中国原材料限制出口案初裁报告评析，载于法制与社会2011年9月（中），第286页WTO 上诉机构在2009 年中美出版物和音响产品市场准入WTO 争端案的裁决报告中已经明确：“根据入世议定书第5.1段引言，中国可以在本争端中援引GATT1994 第20(a)条对被裁定与入世议定书和工作组报告下的贸易权承诺不符的条款作出抗辩”。 王友根 龚柏华：中美出版物和音响产品市场准入WTO争端案评述，载于国际商务研究2010年1月那么在原材料出口限制案中，WTO 专家组又认为中国无权援引该GATT1994 第20 条进行抗辩显然是有问题的。世界贸易组织(WTO)上诉机构1月30日就美国、欧盟、墨西哥诉中国原材料出口限制措施争端案WTO发布裁决报告。报告称，中国“不公平地”限制了多种原材料出口，必须降低出口关税，并解除出口限额，以符合其作为WTO成员国的义务。至此中国对这一裁决的上诉宣告失败。WTO上诉机构并没有维持初步裁定的所有内容，纠正了专家组此前的部分裁决，包括裁定起诉方专家组请求违反关于争端解决规则与程序的谅解有关规定，即专家组关于配额分配管理、出口许可证、出口最低限价、配额招标的裁决整体无效；裁定专家组对关税与贸易总协定(GATT)第20条的解读错误等。但同时，WTO上诉机构维持了初步裁定的核心内容，即中国对多种原材料实施出