欧盟法影响下意大利行政法基本原则的发展与变化.doc

欧盟法影响下意大利行政法基本原则的发展与变化意大利从19世纪开始就逐渐走向法治国，行政法基本原则作为指导行政机关行为的准则，主要规定在包括意大利宪法中，最为重要的有行政行为合法性原则、公平原则、良好行政原则、行政分权原则(辅助性原则)等。在国家基本法律中也确定了一些基本原则，主要体现在1990年颁布的关于行政程序的第241号法律中，它专门规定了行政行为的原则，其中既有对一些宪法性原则的接受，又有来自于欧盟法规定的新原则。因此，在行政法基本原则方面，意大利既有与欧盟共有的原则，又有从欧盟法接受的对其而言是全新的原则，前者如合法原则、公正原则、良好行政原则，受欧盟法影响它们的内容或多或少有所变化;后者如比例原则与合法信赖原则，这些新原则对意大利行政法的基本理念及行政行为行使的方式、行政机关与私人关系理论与观念的变化的影响都是极其明显的。一、合法性原则(Principio di legalit)含义的扩展合法性原则是欧盟行政法中的一项主要原则，根据罗马条约第164条的规定，欧洲法院的主要作用是确保在条约的解释和适用过程中使法律得到遵守，该原则在欧洲法院C-46/87及C-227/88判决中都得到充分体现。意大利宪法虽然没有直接地规定合法性原则，但是可以从相关条款中推测出来，意大利行政法学家对合法性原则的具体含义也进行了明确的阐述与分析。实际上，合法性原则在意大利历史悠久，它的基本要求就是所有行政权力都必须遵循法律的规定。最初合法性原则具有强烈的政治性，被认为是“法治国的基础”，特别是在19世纪，为了避免行政机关的权力不受监督，意大利明确了法律优于行政的观念，因为议会是选举产生的，因此相对于行政机关而言，议会更能代表人民的意愿。一般认为合法性原则包含两个子原则，即典型性原则(tipicit)与记名性原则(nominativit)，前者指行政机关做出的任何行政处理都应该有一个明确的目的，任何行为都有一个特殊规范所赋予的“任务”;后者指行政处理具有法律的限制性，不能做出法律没有“命名”的行政处理，然而这种非限制性在私法中是可以存在的，例如私人为了自己的利益可以创造一些新的合同形式。意大利行政法理论界认为，法律保留是保障合法性原则的重要方面，宪法很多条款都规定了对公民权利有影响的行政权力的行使需有议会特别法律规范，其中宪法第23条是法律保留的明显例子。1990年8月7日，第241号法律明确将合法性原则列入行政行为的基本原则，该法第1条规定：“行政行为应该遵循法律确定的目的并且符合本法所确定的经济性、有效性的原则及其他规定个别程序的规范”。据此，合法性原则又有了新的含义，意大利行政法学家认为除了以上所说的两个子原则外，又增加一个“受目的约束原则”，即行政行为必须合乎法律规定的目的，包括自由裁量行为。 随着欧盟法直接适用与效力优先两大支柱原则的确定，一些意大利学者认为合法性原则的含义又有新的扩展，实际上其内容已发生了变化，因为行政机关的自由裁量权不再像以前那样只服从于国内的法律，也要受限于欧盟法所确定的范围，正如2005年2月11日第15号法律对1990年第241号法律第1条的修改中规定，行政行为除了要遵守行政程序法及单行法律规范外，还要遵守欧盟法的原则。二、公正原则(Principio di imparzialit)的最终法律确认2000年尼斯峰会签署并于2007年修订的欧盟基本权利宪章第41条确定了公民获得良好行政的权利，该条就体现了公正原则，它规定每个人都有权利被欧盟机构在合理期间内公平、公正地对待，这些权利包括：在作出对其不利决定之前应该听取其意见的权利;在遵守合法利益、保密及职业秘密前提下，获取信息的权利;要求行政机关说明作出决定理由的权利。2001年欧洲议会通过的欧洲良好行政行为法也明确规定了不歧视及公正原则，特别规定社会成员不论其国籍、性别、种族或者出身、宗教信仰、残疾、年龄，都应被平等对待，该法也要求委员会职员无论何时都应该以客观公正的行为为委员会及公众的利益服务，他们应该在委员会所设定的政绩框架中独立行为，不受个人以及国家利益与政治压力的影响。欧洲法院很长时间以来也一直将该原则认定为欧盟法的基本原则，例如欧洲法院1984年3月15日C-64/82 Tradax与1992年3月31日C-255/90Burban案中都对该原则进行了确认。在意大利，公正原则也经历了一个发展过程，最初它被认为是保证行政行为不被政治权力以不恰当的方式影响的一项原则，随后其涵义扩展为行政机关根据“正义”而行为，因此要求公共行政机关在履行职能时根据确定、透明及民主的原则进行，并要考虑所有的相关要素。受欧盟法影响并随着国内司法判例的发展，意大利理论界将行政法中旨在限制行政机关“自由”的很多制度都纳入到公正原则之中，比如要求行政处理说明理由、私人参与行政程序以及“越权”涵义的增加等，在这样一个宽泛的含义之下，公正原则成为行政行为的基本原则，同时它也影响了对合法性原则的理解，增加了合法性的含义，即除了要求行政行为形式合法之外，还要求行政行为的实质合法。从意大利宪法第3条与第97条的规定，也可以引申出公正原则是行政行为的一项基本原则。理论界认为公正原则表现在两个方面，一方面是针对行政行为的行使，对所有公民都应没有任何歧视或偏袒，以同样方式被对待，要求同样情形同样对待;另一方面体现在行政机关的组建与公职人员的回避上，它要求行政机关以一种客观公正的方式进行组建，公职人员进入公共机构要通过公开竞争，避免形成政治官僚，要求评委会主要由技术人员组成。宪法第98条同时要求公职人员只为国家服务，不应有存在偏见的利益;当公共机关的职员决定与他们有关的问题时应该退出，这些规定都体现了公正原则的要求。2005年第15号法律虽然在规定行政行为应该遵守的原则中没有表述公正原则的字眼，但是其中的一些制度却体现了公正的要求。比如，第2章规定的参与程序保证的就是公正原则的实现，它要求在行政程序中所有相关人的意见都应该听取;相关人有权获取文件、提交一些认为与程序有关的行政机关必须考虑的资料;行政机关有通知义务，被通知人包括法律规定应该参加行政程序的人以及可能因为行政处理受到影响的人，通知的内容包括有权的行政机关、程序客体、责任人、可以查看文件的办公室、预计程序结束时间等。2009年第69号法律再一次修改了1990年第241号法律，在第1条规定的行政行为应遵守经济性、有效、透明原则之后，明确地增加了公正原则，终于使这个宪法确定的原则在专门规范行政行为的法律中得以肯定。三、良好行政原则(Principio di buon andamento)内容的广泛性良好行政指要保证行政行为的及时与行政机关职务上的能力。良好行政原则的内容其实是多样的，如知情权、听取意见的权利、获得说明理由决定的权利、在法官面前的防御权等，与“法治”的含义在很大程度上是重合的，可以说与行政法中广义上合法性原则的内容也大致相同。此外，良好行政原则还包括公正原则、合理性原则、目标性、一致性、比例、无歧视等含义，有学者甚至认为良好行政还包括更细微的一些内容，比如行政机关礼貌的义务、书面答复的义务，尽管有些义务并不可诉。鉴于良好行政原则内容上的广泛性与不确定性，意大利著名行政法学家卡塞塞形象地将良好行政比喻为一个“衣架”似的概念，在这个衣架上可以放置很多不同的内容。欧洲法院曾经探讨良好行政是一项独立的基本原则还是合法性原则的体现，最初并没有运用该概念来确定某项行为违法，直到1990年11月21日的C-269/90案件的判决中，欧洲法院才将良好行政作为一项基本原则，特别当涉及欧盟机构的自由裁量权时该原则显得更为重要。在此之后，良好行政又在成员国的宪法中占据了一席之地，称为宪法的一项基本原则。欧洲法院在一系列判决中确定了行政机关的勤勉义务、在合理期间作出决定的义务、公民的知情权与听取意见的权利，实际上这些都是欧盟基本权利宪章中所承认的原则。如前所述，欧盟基本权利宪章第41条明确规定了公民的“良好行政权”，它成为欧盟公民的一项基本权利，该条规定：(1)欧盟公民对于涉其事务享有受到欧盟机构及部门公正、公平及在合理期间处理的权利。(2)这项权利具体包括：在被采取不利措施前，每个人都享有听取意见的权利;在尊重机密、职业秘密和商业秘密的合法利益的前提下，每个人都有获取涉及自己的卷宗的权利;行政机关对其决定负有说明理由的义务。(3)每个人都有依据欧共体成员国法律共有的一般原则要求欧共体就其机构或公务员履行职责过程中造成的损害进行赔偿。(4)每个人都可以以条约规定的任何一种语言文字给欧盟机构写信，并且必须得到使用相同的语言文字做出的回复。2009年1月生效的里斯本条约中也提到了良好行政原则，在确定了公正原则、正义原则、行政决定在合理期间做出之后，又明确了知情权与听取意见的权利，即公民有权获得行政文件与获得说明理由的决定。现在良好行政原则在欧盟条约的很多条款中得到体现，比如欧盟条约第248条第2款规定的“健全的财政管理”原则，第274条第1款规定的“良好财政管理”原则。在意大利，良好行政是一项宪法性原则，这明确规定在意大利宪法第97条中，意大利学者认为这条原则可以从行政机关的组织与行为两个方面进行理解，它要求一个组织良好的行政机关以一种更适当和可能合适的方式运转，以保证行为的效率、效果和经济性：效率(efficienza)指需要评判“组织机构的行为结果与为此结果而投入的资源数量之间的关系”，它表现为通过最佳协调生产因素为达到自己目标的整体组织能力;效果涉及实际达到的结果与根据计划应该达到的结果之间的关系;经济性指用较少的资源获得更大的结果，或者取得的结果与使用的资源可以相容，资源包括财力、人力与时间。这些要求也明确地规定在1990年第241号法律的第1条中。良好行政原则一直在意大利司法判例中占据重要地位，宪法法院早在1968年第123号判决中就指出“良好行政原则是行政制度的要点，因此是社会生活正常运转的条件”。为了提高行政机关的效率，意大利行政程序法规定了行政程序的简化程序与加速程序，1990年第241号法律为实现经济有效原则，作出了一系列简化程序的规定：有利于一次性做出决定的服务机构会议制度(La conferenza di servizi);公共行政机关之间的协议制度(Gli accordi tra PP. AA.)根据法律规定，当需要有不同公共行政机关参加一些程序时，为了避免延误时间，多个公共行政机构联席会议共同讨论达成协议以提高行政效率;自我声明代替行政文件具有效力的制度为了提高行政效率，相关人可以通过一份自我声明而代替行政机关的文件，相关人应该对自我声明的真实性承担责任，行政机关也可以随后进行调查;简单申报程序代替批准与许可的制度为简化行政程序，规定利害关系人可以通过一个简单的申报代替以前的许可，行政机关在60日内可以反对该申报，超过该期限利害关系人就可以实施行为;沉默表示同意(silenzio-assenso)的规定法律对不作为赋予一定的意义，行政机关对于相对人的申请如果沉默，就表示已经同意，在过去，如果行政机关沉默就意味着拒绝，如今的程序法做出相反的有利于私人的规定，即沉默意味着受理或者同意。根据1993年第537号法律的规定，意大利又拓宽了1990年第241号法律所规定那些实施简化制度的范围，并且就一百多个行政程序放松了立法管制，在实现程序简化的过程中，将行政行为简化进行制度化管理，比如规定每年制定专门的法律、在内阁总理办公室设立专门的简化观察员等。为了提高行政机关的整体效率，意大利立法者从20世纪90年代起对行政机构进行改革，涉及行政组织及公务员。通过一系列的行政改革，意大利的行政组织具有更大的灵活性，行政机关更有能力适应自己职能的需要。四、透明原则(Principio di trasparenza)的迅速发展透明原则在欧盟法中占据着重要地位，里斯本条约将透明原则作为规范委员会行为以及一切机构或者欧盟组织的原则。由于在公共竞争领域更要求实现透明，欧盟在颁布的一系列关于公共采购的指令以及欧洲法院的诸多判例中都明确指出透明原则的重要性，对其成员国产生了深远的影响。近些年欧盟更强调透明原则的适用，比如，为了保证平等对待与透明原则，在2009年5月19日C-538/07一案中欧洲法院指出成员国可以在1992年6月18日欧洲理事会92/50/CEE指令第25条c1中所确定的排除公共采购程序的那些原因之外再规定一些理由。受欧盟法影响，透明原则的理论与实践在意大利迅速发展。理论界认为，这项原则既涉及行政机关的组织，也涉及行政机关的行为，但很难给“透明”下一个完整的定义，因为它由一系列制度构成，比如知情权、行为的公开、说明理由、设立与公众关系办公室与程序负责人等，其最终目的就是使行政机关组织和行为对外具有可知性。意大利非常重视透明原则，理论界认为该原则能保证公民的合法信赖，改善公民与行政机关的关系，它是确保实现宪法规定的行政机关公正及良好运转原则的重要工具;由于透明原则的有效运行，会使不良行政昭然可见，因此它也是一种预防腐败、与反腐败作斗争的有效工具;此外，透明原则也有利于行政机关之间信息与经验的传播，使他们互相学习，从而提高工作效率。1990年第241号法律可以说是一部要求行政透明的法律，虽然该法并没有明确指出透明原则，但是，其中的一些制度如获取文件、要求行政机关说明理由等都能够实现行政行为的透明化。修改1990年第241号法律的2005年2月11日第15号法律中第一次明确地在行政程序中引入了透明原则。2009年6月18日，第69号法律中修改了行政程序法部分规定，其中第10条规定“接近”(accesso)是为了“有利于参与、保证公平与透明”的行政行为;第21条要求公共行政部门在网上公开“年度工资、简历、邮政及电子邮箱地址、领导人及市政、省秘书的固定电话，同样领导层的著名人士有无税都要以同样方式公布于众。”该法还规定以下方面要让公众所知：(1)关于购买产品、服务及劳务的适当时间付款的指示器，命名为“及时付款指示器”。(2)前面财政行为的程序与交付的适当时间。另外一个对行政程序法进行实质性的修改是2009年10月27日第150号法令，该法令规定了很多关于透明的条款，其中最为重要的有第3条与第11条。第3条指出“公共行政机关的结果及为了实现目的而使用的资源透明”以及“执行时的评价与权衡相关信息的透明”;第11条明确了透明的定义，“透明意味着完全的可接近性，”并指出这种接近可以通过在公共行政机关的网站上公布信息而实现，这些信息涉及组织管理进程的指示、为了达到机构职能目的而使用的资源、有权机关进行权衡与评估的结果等，其目的是对遵守良好行政与公正原则进行广泛监督。为了真正贯彻2009年第150号法令中所规定的透明原则，该法同时设立了一个专门的委员会，即公共行政机关的评估、透明及补充委员会(La Commissione per la Valutazione，la Trasparenza e lIntegrit delle amministrazioni pubbliche)，对行政机关执行透明原则的情况进行监督、指导与协调。近些年来一些意大利学者提出了关于透明原则的新观点，与传统上认为透明原则是一种程序上的原则不同，新观点认为透明原则具有更重要的意义，因为它的目的是为了使公民理解行政行为，促使行政机关简化行政语言与改变工作方式，加强行政机关与公民之间的理解与沟通。意大利公共职能部分别于1993年与1997年颁布了专门规范行政机关工作方式的法典(Codice di stile)，2002年还颁布了简化行政文件语言的命令。透明原则的这种作用尤其表现在社会预算方面，例如2006年2月17日在公共职能部关于公共行政机关社会财政报告方面的命令中指出“社会预算的作用在于以透明和清晰的方式使公民清楚行政机关在为他们做什么。传统预算的经济财政数据公民很难理解，与其相比，社会预算应该使行政机关的优先开支、目标、所实现的干预及计划、达到的结果都是透明的可理解的”。五、比例原则(Principio di proporzionalit )的引入与运用比例原则是欧盟法中的一项主要原则，起源于19世纪的普鲁士，后在其他德语国家推广。在欧盟制度中比例原则受到特别注意，最早从欧洲法院的判例发展起来，欧洲法院根据德国比例原则的模式发展了三项原则：适合性;必要性;狭义的比例原则(相称性)。适当性要求实现合法目的所使用的措施合适;必需性考察的是在多种可选择的措施中，不存在其它更小的侵害手段;相称性要求为达到目的而使用的措施的正当性，即措施与目相称。从上世纪70年代起，欧盟法官以一种扩张的方式发展与运用了比例原则，这也影响了成员国的立法机构，该原则成为评价欧盟成员国执行欧盟法的一种标准(欧洲法院2003年1月16日C-14/00判决、2007年6月5日C70/04判决，2008年1月24日C257/06判决)。罗马条约的规定将比例原则正式列入欧盟制度的基本原则之中，欧盟条约第5条则明确将授权原则、辅助原则和比例原则作为基本原则，以此限制欧盟的权力，第5条第3款规定“共同体的任何行动均不应超出实现本条约目标所必需的范围”。在欧盟范围内，比例原则经常使用在国家救助、因违反欧盟规范的处罚等方面。通过欧洲法院对比例原则的运用，体现了欧洲法官在公共利益与私人利益的权衡中注重对私人地位的保护。19世纪末期，意大利就有学者提出了一些与比例原则相似的观点，但并没有对这些原则做出明确的定义，因此这些原则也没有发展成为行政法的基本原则。意大利行政司法界一直运用一种与比例原则相似的合理性原则(principio di ragionevolezza)来审查行政行为。合理性原则可以认为是与宪法第97条规定的公正与良好行政原则相关的一项原则，指公共行政机关所采取的任何一种影响私人地位的措施都应该与所追求的目标成比例，即，行政机关的选择不应该是任意的，任何一个在法律所允许的自由裁量权范围内的选择都应该考虑具体情形以事实为基础做出，并与所追求利益相适合，具有逻辑性。比例原则从公共利益的需要与对私人限制出发，关注的是如果不是必要的就不应该限制私人自由，而不是为了更好地满足公共利益。因此合理性原则所包含的比例是“公共行政机关自己所采取的措施如何来满足公共利益，”根据合理性原则，行政行为应避免做出任意不合理性的决定，要求行政决定与法律规定相当，行政机关所考虑的因素与做出的决定应具连贯性，行政决定之间具有一致性。合理性的概念由行政法院使用，并没有一个技术的定义，其内容也随着社会的发展而不断丰富，其实只要是存在自由裁量权，就有可能涉及对行政行为合理性的审查。违反该原则，一般会导致“越权”。以前意大利的法律中并没有规定比例原则，受到欧盟制度的影响，从上世纪90年代起，意大利行政司法界开始将比例原则明确地作为司法监督的一项原则，尽管有时也与合理性原则相重合，意大利学者认为比例原则表明“进一步的合理性原则(行政机关的选择不是任意的)及公正性原则(禁止歧视)”。意大利在2005年第15号法律第1条中明确规定，除了透明、效果及经济性原则外，行政行为应该遵守欧盟制度的原则，这毫无疑问包括遵守比例原则，因此可以认为比例原则是意大利直接从欧盟法引入的一项原则，成为行政法官对行政行为进行审查的一项重要标准。比例原则在意大利得到肯定并且推广适用，这与行政法官的贡献是密不可分的。意大利国家理事会在2006年4月14日第2087号判决中强调比例原则来自于欧盟法，并指出：“比例原则主要运用在限制财产权、行政复议行为、紧急需要的命令以及处罚行为和环境保护方面(参见2005年3月22日国家理事会第四部门做出的第1195号判决)，比例原则是一项基本原则，公共行政机关应该采取适当与适合的方法，以最小的牺牲达到目的，该原则主要确定：与为了达到应该实现的公共利益的严格需要相比，欧盟和成员国当局不能通过立法行为和行政行为，以不合成比例的方式对公民规定义务、对欧盟法所保护的自由进行限制，他们所颁布的措施应该是适当的，也就是与要达到的目标相适应，应该是必需的，即没有任何其他可以采取的相应措施，并且应产生最小的消极影响(参见2000年4月1日第四部门颁布的第1885号判决)。”从这个判决就完全看出比例原则的重要性，很明显，意大利国家理事会已经将它提升为一种国家基本原则。国家理事会在2007年4月17日第1736号判决中又再次肯定比例原则的重要性，完全承认欧盟法的比例原则在国内的全面运用，明确指出比例原则的内容，认为比例原则有三个不同的内容：“(1)适当性(idoneit)：使用的手段与达到的目的之间的关系，根据这个标准，只有当采用的手段会达到目标时，权力的使用才是合法的;(2)必要性(necessariet)：没有任何其他适当的方法能够最低程度地影响个人，根据这个标准，在全部适当方法中应该选择带来最小牺牲的那个方法;(3)相称性(adeguatezza)：也就是对私人限制的容忍性，权力的行使尽管是适当的必要的，只有对利益进行深思熟虑和平衡之后才是合法的，否则这种选择将会再次陷入讨论中。”如今，行政法院几乎在所有领域都使用比例原则来审查行政行为：独立局的公共服务规范行为、环境监督行为、公共服务特许权行为、处罚行为、城市交通措施、城市规划、公共采购竞争的允许等，尤其是在环境保护与市场竞争方面，比例原则在意大利仍有更大的发展空间。六、合法信赖原则(Principio di legittimo affidamento)的引入与不确定性保护公民对行政机关行为的合法信赖，毫无疑问是欧盟法中一项基本原则，这在欧洲法院1981年C-112/80判决中就已经明确加以确定，特别针对行政机关做出的对公民有利的行政行为，当公民对其存在合法信赖时，行政机关撤销行政行为要受到一定的限制。欧洲法院在一系列案例中对保护私人取得的有利地位的确定性与稳定性做出了肯定的回答，针对非法行政行为具有溯及力的撤销问题做出判决，指出“如果做出行为的机构已经适当地考虑到行为指向者可能因为该行为的合法性而拥有信赖，只有在一个合理期间内才允许撤销一个非法行为。如果这些条件不能满足，撤销就会损害法的确定性原则、合法信赖原则并且应该被宣布无效。”因此，合法信赖原则在欧盟法中具有强烈保护私人利益的倾向，行政当局的行为即使是不合法的，也能够对相对人产生一种对自己有利地位的信赖，信赖不能因为公共利益的原因而被牺牲。在意大利传统行政法理论中，针对行政机关与公民的关系，行政机关是处于中心地位的，理论上考虑的是如何规定行政机关的权力及其运行，而不是公民的权利是否需要保护。在行政机关依职权撤销自己行为的理论中，行政机关能否撤销自己的行为，基础在于该行为在作出时是否合法，从而决定是否能够撤销，而不会考虑公民对该行为产生的信赖与需求，因此，在某种程度上说，合法性原则处于优先地位。随着欧盟法对意大利行政法影响的加强，信赖保护原则在意大利也逐渐被理论界讨论并被司法界接受。如今，意大利理论界认为与传统司法相比，对私人地位保护的确定具有更重要的地位。合法信赖原则在意大利立法中已被完全承认，虽在1990年第241号法律中，未明确提到合法信赖原则的概念，但是在第21条第9款中却规定行政机关能依职权撤销行为的条件是“存在公共利益的理由考虑到相对人与利益相反方的利益。”可见，私人利益应该作为行政机关在依职权撤销其非法行政行为时考虑的一个因素，也就意味着私人对有利行政行为的信赖利益应该被行政机关在撤销行为时加以考虑。随后，为了适应不断发展的社会需要，意大利不断地对1990年第241号法律进行修改，在2002年3月21日众议院提交的第1281号立法草案中，曾经把信赖保护原则