新版《职业病防治法》在加强职业病防治监管体系中的重要新特点.docx

新版职业病防治法在加强职业病防治监管体系中的重要新特点 张云军，杨丹蓉，李秋摘要 对新实施的职业病防治法与原法做比较，将修改后的条款和新增条款中反映的立法思想和重要的法律特点，结合我国近年企业体制改革中出现的职业病防治新问题做阐述，以探讨新法对今后职业病防治工作的重要意义。关键词 职业病防治法；用人单位；卫生行政；安全生产监督管理中华人民共和国职业病防治法自2002-05施行至今已经10年，为预防、控制和消除职业病危害、防治职业病、保护劳动者健康起到了积极作用，但在此期间我国工业技术、工艺以及企业体制改革都发生了很大的变化，职业病防治、监管工作也面临许多新情况，企业体制改革中也出现一些亟待解决的新问题。特别是法律规定不明确的管理职责分工、病因争议裁决以及用人单位推卸责任等问题集中反映出在职业病防治、监管和对劳动者保护方面的立法欠缺1。鉴于此，在多年来对全国各地职业病防治工作中出现的各种问题和纠纷案例进行调查研究基础上，全国人大对职业病防治法进行了较大幅度的修改，于2011-12-31正式施行新的职业病防治法（下称：新法）2。该法与原职业病防治法（下称：原法）3相比，针对涉及职业病防治中矛盾比较突出的几个关键问题做了条款的修改和新增，着重体现了“预防为主、防治结合”的立法思想。这里，本文将新法与原法相对比，就修改后的条款和新增条款的重要规定探讨新法在加强职业病防治、监管体制和对劳动者健康保护等方面的立法新特点。1 执法主体由卫生行政部门转变为安全生产监督部门，强化了企业生产过程中对职业病预防的监管力度，同时明确卫生行政部门和劳动监察部门的职责范围。1.1 职责转移 新法将原法规定的“卫生行政部门统一负责”的职业病防治、监督、管理的主要职责转交给了“安全生产监督管理部门”。这不仅仅是变换一个管理机构或管理模式的问题，而是体现了职业病防治的监管重点在时间周期上提前到生产环节中，也就是更有利于实现“预防为主”的目标。在原法中，有关新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目的可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段向卫生行政部门提交职业病危害预评价报告。但在长期实践中证明，由于工业企业工艺种类繁多，技术特点复杂，从技术层面讲，已经远远超出卫生行政管理机构的知识范畴，无论可行性论证还是预评价，更不用说生产技术过程的环节。卫生行政部门直接监管企业，在技术上显然薄弱，更重要的是，职防专业人员本来就非常有限，面对大量的、种类繁多工业企业，要实现有力的监管实际上根本不切实际。因此，新法规定由安监部门承担主要的职业病监管责任，同时卫生、劳动保障部门在各自职责范围内负责职业病防治的有关监督管理。其中，卫生行政部门的主要职责为： 组织制定并公布国家职业卫生标准；对重点职业病开展监测和专项调查，对职业健康风险做评估；开展劳动者职业健康体检、职业病诊断、鉴定、治疗等工作；以及与医疗技术有关的职业病危害控制工作。为此，新法的立法宗旨在于明确职业病防治工作中的监管职责，分清相关其他部门职责范围。1.2 评价机构转变 在职业病危害预评价、职业病危害控制效果评价方面，新法规定由市级以上的安监部门按照职责分工给予资质认可的职业卫生技术服务机构进行。这样，新法实现将监管与技术支持相结合，更有效第保障在企业生产过程中对职业病危害的防控力度。新法在规定安监为主、卫生支持、多部门协作的职业病危害管理方面，对原法修改力度最大，达到18个条款，体现了新法在当前企业体制改革进程的大趋势环境下的适应性和可操作性。2 新法对职业病定义和诊断标准做了扩展，“高危粉尘”列入法条。对诊断机构的资质和现场调查权做了修改和特别规定。2.1 定义扩展 新法对职业病患病群体和患病因素的定义做了适当的扩展，第2条在原法规定的用人单位：“企、事业、个体经济组织”后面加了个“等”，扩展了用人单位的范围；另外，原法中的“有害物质”被修改为“有害因素”，将病因做了扩展，使得职业病的定义范围得到适当扩展。新法第16条（对照原法第14条）新增规定职业病危害因素分类目录由卫生行政部门会同安监管理部门制定、调整并公布，将原法中所列职业病“危害项目”修改为“危害因素”，使其范围和定义更严谨、更规范。2.2 新增特殊管理的职业病治病因素 据统计，2010年我国共报告职业病27240例，其中尘肺病占87.0 %，在2007-2010年期间成都市确诊的271例职业病中，尘肺病就占84.13%，新发尘肺病绝大多数都是高危粉尘3。因此，在原法第18条（新法第20条）中新列“高危粉尘”为国家实行特殊管理的职业病致病因素。2.3 诊断资质、鉴定权利方面打破垄断格局 原法第39条（对照新法第44条）规定职业病诊断由省级以上卫生行政部门批准的医疗卫生机构承担，新法将批准级别扩展为省市两级，同时明确了承担职业病诊断的医疗机构的条件，从法律层面讲，凡符合条件者，均可申请职业病诊断、鉴定的资质。2.4 劳动从业人员职业病诊断的地域范围扩展 新法第45条（对照原法第40条）对从业人员所在地范围增加“本人户籍所在地”，这在一定程度上减少了地方保护主义对职业病诊断所造成的影响，特别是国企职工诊断难、鉴定难的问题。2.5 职业病诊断标准更宽 新法第46条（对照原法第42条）规定“没有证据否定职业病危害因素与患者临床表现之间的必然联系的，应当诊断为职业病”，这里删除了原法中极具争议的一个前提：“在排除了其他致病因素后”。也就是说，无论劳动从业人员是否有“其他致病因素”，只要在病理和临床表现上符合职业病的特征，就可以诊断为职业病。2.6 新增现场调查权 新增第48条特别授予职业病诊断鉴定机构的现场调查权：在需要了解工作场所职业病危害时，可以对工作场所进行现场调查。用人单位不得拒绝、阻挠。3 加大用人单位对职业病预防的责任，提高违法成本，增强法律的威慑力。长期以来的实践表明，职防工作难，根本原因就在于用人单位不重视或者缺乏参与积极性，试图避免由此带来的产品成本增加，特别是近年国企改制过程中，许多改制后的企业根本就没列有职防专项经费，或者职防改制流于形式。针对这种现状，新法加大了用人单位的责任，加大违法处罚力度。新增条款5条，大幅度修改原条款7条，其重点分别为：3.1 强调对企业专项资金的管控 这是新增的第22条：用人单位应保障职业病防治所需资金的投入，不得挤占、挪用，并对资金投入不足导致的后果承担责任。3.2 新增健康检查结果书面告知 企业必须对从事接触职业病危害的劳动者开展健康检查，检查结果应书面告知劳动者。其“书面告知”是新增内容，是法律对劳动者本人健康知情权的保障。3.3 强调工伤保险的强制性 特别明确未参保的后果应由“该用人单位承担”，删除了原法中“最后的用人单位有证据证明该职业病是先前用人单位的职业病危害造成的，由先前的用人单位承担”，避免了用人单位之间的推诿。这条修改是基于当前大量企业改制后“先前用人单位”的不存在问题而做出的，非常有必要。3.4 加大违规处罚力度 对拒不开展职业病防治的用人单位加大的处罚力度，不仅提高了处罚金的标准，更重要的是新增的86条将刑事责任追究列入该法中，以增强法律的威慑力。4 教育职工增强职业健康意识和行使职业卫生保护的权利能力，发挥工会在职防工作中的作用。4.1 提高劳动者的参与意识 原法第10条中的“提高劳动者自我健康保护意识”修改为（新法第11条）“提高劳动者的职业健康意识、自我保护意识和行使职业卫生保护的权利能力”。这样，将原先的劳动者被动接受健康教育提升到行使保护权利的高度，引导劳动者主动参与到职业病防治中来。4.2 工会依法监督 为了促进用人单位开展职防工作，在第4条中新增了有关工会组织依法对职业病防治工作进行监督，维护劳动者合法权益的内容。在第41条中新增有关工会组织依法代表劳动者与用人单位签订劳动安全卫生专项集体合同，与用人单位就劳动者反映的有关职业病防治问题进行协商并督促解决。5 引入仲裁机制解决职业病诊断、鉴定过程中有关职业病危害接触史的纠纷；确立用人单位或者劳动关系无法追溯时的民政救济措施。5.1 引入仲裁机制 在新法中，非常重要的新增条款（第50条）就是对职业病诊断、鉴定过程中，在确定劳动者职业史、职业病危害接触史时，当事人对劳动关系、工种、工作岗位或者在岗时间的争议问题上引入仲裁机制。这是一个极大的法制进步。从以往的诸多纠纷案例看，纠纷的焦点往往不在于病情本身，而是该病是否真正与岗位和工种有关联，然而这个问题又不是医疗卫生部门的管辖范围，原法也没有对这个问题作出明确的规定。现在，新法明确把这一类纠纷交由劳动人事纠纷仲裁委员会受理并解决。5.2 民政救济 鉴于在改制后不少用人单位已经不复存在或者确实无法确认劳动关系的现实，新法新增的第62条将该类情况规定为可以向民众部门申请医疗救助和生活方面的救助，这体现了我国职业病防治法律借鉴发达国家比较成熟的劳动者职业权益讲究法律制度5。6 对新职业病防治法所存在的不足和思考多年来，在我国颁布的各种法律当中，因种种原因，受到争议最多的就是职业病防治法。通过这次对该法比较大的修改，新的职业病防治法在保障劳动者健康权益，促进企业主体承担责任、加强职业卫生监督执法、明确监管部门责任范围等方面都具有历史性的意义，但是也存在一些值得思考和值得今后在实践中评估的问题。6.1 如何协调各部门的职责 在对职业病防治的监管分工方面，由原来的卫生部门为主转化为安监部门为主，由卫生、劳动等行政部门参与，齐抓共管，这原本是好事，但这些机构如何协调配合，以实现立法目的，在新法中并没有具体规定。6.2 工会监督如何落实 企业的工会在职业病防治工作中的监督作用，从现实看可能不切实际。工会原本就是企业的附属部门，并无实际管理职能，要工会对企业的职业病防治工作予以监督，可能很难落实和实现。6.3 刑罚威慑空泛 新增的第86条“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，其立法初衷是好的，针对那些无视法律，造成重大职业病危害的依法惩处。但是法条规定太过于空泛，对于具体什么行为可以追究刑事责任，如何追究却没有阐明，使得法律威慑力打了折扣。6.4 如何监管专项资金 企业的职防专项资金的使用监管问题新法也没有具体规定。该资金应当如何使用，使用的具体开支范围以及如何监管都没有具体规定。6.5 具体实施细则 鉴于新法中所存在的一些立法不足问题，应当通过政府行政规