电大行政管理毕业论文《浅谈乡镇行政管理》.doc

中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育行政管理毕业论文 浅谈乡镇行政管理姓 名： 学 号： 学 校： 指导教师： 写作时间： 目录内容摘要 2浅谈乡镇行政管理 2一、乡镇管理体制概述 3（一）乡镇行政管理体制的直观概念阐述 3（二）乡镇行政管理在国家行政管理中的角色 3 二、我国乡镇行政管理体制存在的主要问题 4（一）权力不大与责任重大的直接性矛盾 4（二）乡镇机构冗事冗员与财政困难的现象突出 4（三）以党代政的权利结构层次不合理 4三、现行乡镇管理体制存在问题的原因分析 4（一）压力型体制造成的责任弊端 5（二）法制建设滞后，冗员冗事摆脱不力 5（三）制度变迁难以突破造成的权力结构不合理 5（四）职能行使偏差 5（五）公共产品供给短缺 6四、乡镇管理体制优化探讨与前瞻 7（一）管理理念：应由行政管理型向服务型转变 7（二）财税体制：加强财权减少事权，增加乡镇公共产品供给能力 7（三）民主机制与进程：逐步改革乡镇领导人选举机制 8（四）完善执法和监督机制：保障权力在阳光下运行 8五、小结 9参考文献 9 浅谈乡镇行政管理 摘要：社会转型的加速和社会主义市场经济体制的建立，广大农村地区的经济和社会结构正在发生着一系列深刻的变化，出现了诸如乡镇政府财政收支不平衡、工作机构臃肿并且行政管理低效率等突出问题，在一定程度上制约着新农村建设目标的完成。乡镇行政体制应如何建设、怎么创新，使其符合新时期农村建设的要求，弥补自身多方面的不足，实现政府职能转变，促进新农村建设目标的顺利实现，就成为本文研究和考虑的初衷。关键词：乡镇 管理体制 制度建设 公共机一、乡镇管理体制概述 （一）乡镇行政管理体制的直观概念阐述 乡镇行政管理体制是指依据宪法和法律的规定，对乡镇政府系统权力划分、组结构、职能配置、运行机制等的关系模式。它主要包括以下几方面含义：核心内容,乡镇行政权力的划分和乡镇政府职能的配置；组织结构,乡镇行政体制的表现形式；乡镇行政体制与立法体制、司法体制；党委对政府的领导权体现等，这些因素与各级机关的行政体制也有密切关系，并且对乡镇行政体制也有重大影响。 （二）乡镇行政管理在国家行政管理中的角色 乡镇行政管理是国家行政管理的重要组成部分，是整个国家行政管理体系中一个不可或缺的、必须予以重视的部分。其一，乡镇行政管理处于整个国家行政管理的基础地位，在基层的贯彻落实最终都要通过乡镇这一级去进行。其二，乡镇行政管理还是整个国家行政管理有机体的基点。乡镇行政管理作为国家系统中最低一级的管理层次，直接在农村地区集中贯彻国家的各项大政方针政策和指令。其三，乡镇行政管理是国家行政管理大系统的重要组成部分，乡镇行政管理的基本职能是承担着保证党的方针、政策和国家的法律、法令等在本级的有效贯彻执行等等。 二、我国乡镇行政管理体制存在的主要问题 （一）权力不大与责任重大的直接性矛盾 乡镇政府既要对上直接服从市、县的领导，维护本乡镇的稳定，又要促进本乡镇的发展，同时要担当起为农民提供公共服务以及公共产品的任务。乡镇作为一级政府本来就先天不足，归根到底它不具有完备的政府功能，特别是由于自身的财政能力十分有限，导致缺乏相应的施政能力。乡镇政府只有无条件地执行上级的决定而缺乏根据实际情况独立决策的权力，对本辖区内事务的管理权限却是极其有限的，有限的权力与重大的责任不对等。在提供公共服务方面，事权大而财权小，这就导致乡镇政府在履行职能时缺乏足够的财力。 （二）乡镇机构冗事冗员与财政困难的现象突出 长期以来，乡镇机构臃肿、人员过多的问题并未得到解决。一般来讲，全国各地乡镇均设有党委、政府和人大，同时设有武装部，多数乡镇党委系统普遍情况下有正副书记三至四人，另有党委委员五至七人；机构上配置纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会等，并设有党政办、农业办、财贸办、计生办等，再有人大主任、政协组长等职，粗略加来乡镇党政系统行政人员就达七八十人，加上各种临时人员，数量过多，导致部分乡镇矛盾突出。 （三）以党代政的权利结构层次不合理 当前多数乡镇政权的管理体制多属于党的一元化领导，乡镇长负责制实际运行不畅，乡镇人大职能严重不能很好的突出。国家对乡镇政府的行政化控制最终出现一种党组织行政化、权力化的现象，并广泛存在。早在党的十二大政治报告中就指出要把党政分开作为今后政治体制改革的首要任务。改革的理念一直提倡，但实际上并没有较好的贯彻执行。现在我国乡镇党委、人大、政府之间存在着权利结构层次不合理，工作中权责不清、职能交叉、处理事情效率过低等问题。三、现行乡镇管理体制存在问题的原因分析 （一）压力型体制造成的责任弊端所谓压力型体制，指的是在中国政治体系中，地方政府为了加快本地社会经济发展、完成上级下达的各项任务而将行政命令与物质刺激结合起来的有机组合。下达的指令后一般都要加码，将各项计划指标按一定比例放大，然后再分解给所辖各下级政府，下级政府接到指令后，再次放大，最后落到乡镇政府头上。为完成上级政府与部门下达的各项任务，在采取强制甚至暴力手段完成任务的同时，乡镇干部也常常采取制假和谎报的办法以应付上级的检查。最终可能会导致措施不当，可能引起了人民群众的反感，也直接损害了国家权威。 (二）法制建设滞后，冗员冗事摆脱不力 当前，我国的许多法律制度还不健全，需要制定与完善，特别是政治体制方面的制度更需要健全。由于行政立法的滞后性，使得行政组织、职能、编制和各种程序等都缺少一种完善的法律依据。特别是在机构和人员编制管理上这种状况更为突出，一般表现为：主要领导人拍板决定机构编制，常常因主要领导人的改变或主要领导人的看法决定做出选择。种做法直接后果，就是机构和人员在短时期内得到迅速增加，中央提出的改革措施，往往由于人治作怪，改革总是重复以前的老路。事实证明，乡镇行政体制改革成果仅靠少数部分举措是不能实现的，只有依靠健全的法律制度才能保证改革的成果。 （三）制度变迁难以突破造成的权力结构不合理 制度变迁总是摆脱不了旧体制的惯性约束，从而使“路径依赖”成为制度变迁的障碍，甚至还会被锁定在某种无效率的状态。一旦进入该状态，要脱身而出就变得十分困难。在原制度体制下形成了既得利益的压力集团，他们对这种制度有着强烈的需求，认为新制度的推行将使自己的利益受损，就会千方百计阻挠制度变迁的进程，甚至使得制度变迁成为不可能，一种无效率的制度就会长期存在。而一般情况下行政体制改革大多采取强制性的以政府为主体的自上而下制度改革，改革过程中忽视民众的参与，甚至压制群众的利益表达，使改革缺乏一定的群众基础。 （四）职能行使偏差 按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展,负有 规划、指导、协调、服务的责任,但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式, 已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多,直接插手生产经营活动,用行政手段 介入竞争性领域,同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付 “中心工作” ,达标检 查验收。乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的时 间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。 另外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上 人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、 计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、 政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”,并且实行“一票否决”制。 在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权 力手段,结果导致越权执法、 违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低 政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。（五）公共产品供给短缺 乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者,这也是政府职能的重要体现,但由于长期以来以农 补工政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为: 1、公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有 261 个乡 镇、5. 4 万个村不通公路;在全国 104. 3 万公里的砂石土路面及无路面里程中,农村公路就有 92. 3 万公里,占 88. 5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生 存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不 合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。 2、公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费 12 元,仅为城市人均卫生事业费的 27. 6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质 偏差,服务水平低下,乡、 村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作 难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力, 不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。 3、 农村教育现状不容乐观。 长期以来,农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资,虽然 近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管 在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前基础 教育费用较高,农民无法接受。 此外,农村教师队伍的现状令人担忧,不少中小学的骨干教师由 于工资、住房等原因,或离开教学岗位,或流向城市,师资队伍难以保证,教育质量下降。 4、社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节, 尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育 救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人 口,农村社会保障的覆盖面相对还很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。 5、文化设施缺乏,文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用。民间文化在低谷 徘徊。 6、农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。农业推广资金投入不足和推广体系不够完善,严重 制约着推广力度。部分地方政府借机构改革“卸包袱”,使一些地方的推广服务部门被推向 市场,有的甚至撤销,造成人员离岗或流失,出现“线断、网破、人散”的局面。此外,基层推广 队伍中整体知识水平低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力不够,影响了农业新技术、新 品种的推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。四、乡镇管理体制优化探讨与前瞻 （一)管理理念：应由行政管理型向服务型转变十八大后的新环境下，乡镇工作的重点应该转移到促进经济发展、服务人民群众、构建和谐社会上，过去那种强制性行政管理模式必须向引导协调型的服务工作模式转变。坚持以服务为宗旨，把服务贯穿农村工作，在服务中体现行政管理理念。中国（海南）改革发展研究院课题组曾对乡镇政府的职能和服务管理做过一次调查，调查对象是国内有一定知名度的150位三农问题专家和学者，乡镇政府应重点突出以下三种职能，即从事公共服务、管理社会事务和维护社会稳定，但对从事经济建设的职能，认同度只有25.4%，可见今后乡镇政府的发展目标应是服务型政府。乡镇政府做好公共服务，首先应维护农村社会稳定，增加公共产品与公共服务的供给；做好大型农业基础设施的建设与维护；维护好公共服务领域的秩序;提供就业岗位、帮助实现农村劳动力转移；向农村提供互助合作的平台。 (二）财税体制：加强财权减少事权，增加乡镇公共产品供给能力 公共产品的供给，一般分为全国性公共产品和区域性公共产品，前者理应由国家负责，后者根据管辖区域分层次由各级政府承担。农村公共产品的供给，从理论到实践都不成熟。在目前中国乡镇行政体制下，事权大量下移，乡镇政府承担了几乎全部的事务。一是乡镇政府承担了区域性公共产品供给，还承担了全国性公共产品的供给，而且这种承担是全方位的，不仅仅单一的。二是乡镇供给公共产品严重缺位，因财权缺乏乡镇无法满足从中央到县乡级的各类公共产品供给。三是公共产品供给，农民承担了相当的成本，影响了农民增收。这些问题，应该从公共产品供给制度着手进行完善。制度保证每年投入农村公共产品的经费比例和增长比例，保障财政投入上的明显倾斜，进一步加强和健全向基层政府财政转移的力度。 (三）民主机制与进程：逐步改革乡镇领导人选举机制 在我国各地乡镇长选举制度的改革实践中，曾涌现出了一系列不同的改革模式，一些省市的个别乡镇已分别尝试了许多有建设性的实践活动。比如试行“直选”、“公推公选”等，这些选举方式的改革方向都是围绕着广泛参与性、公开竞争开展的。因此依照宪法和地方组织法规定，可以作如下尝试：首先，乡镇长选举可以分开进行，先分选区进行，由选区内的全体选民实行投票，以少数服从多数的方式决定投票结果，然后由人大代表按照其所代表的选区选举结果在人大会上进行公开记名投票，且这一投票行为受到选民监督。其次，乡镇长候选人来源可以有内外两部分，一部分是来自本乡镇内的直接候选人，另一部分候选人可以由上一级推荐，二者共同竞选，最后由乡镇人大代表投票选出担任者，这样可以实现让更合适的人选担任乡镇长的目的。 （四）完善执法和监督机制：保障权力在阳光下运行 乡镇行政执法是我国社会主义法制建设的重要组成部分，在农村建设中具有重要的地位和作用。加强乡镇执法工作，既是农村小康社会建设的重要工作，也是农村小康社会建设的保证条件。首先要靠乡镇政府及其公务员在行政执法过程去实践。因此，提高基层执法队伍的整体素质，显得尤为重要；其次要重视制度的