20090724征收集体所有土地房屋拆迁法律政策解读

浙江诺力亚律师事务所 项坚民,1,征收集体所有土地房屋拆迁制度,项坚民,物权法视野下重构,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,2,序 言,1、我国尚没有规范征收集体所有土地进行房屋拆迁的法律。 2、有关的法律法规和政策不够系统，散见于多部法律和许多规范性文件中。 3、在新的历史时期，在城镇化工业化两轮驱动中，要做到既依法行政保护被拆迁人的利益，又要加快项目的推进，是一个很值得探讨的问题。在从事征地拆迁工作的过程中，我编写过余杭区征收集体所有土地房屋拆迁工作手册。我愿意和大家探讨交流征地拆迁方面的有关情况。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,3,目录,一、农村土地政策的简要回顾二、现行法律对征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置制度的规定三、重构征收集体所有土地房屋拆迁行政许可制度等行政管理制度 四、必须明确征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的主体五、应从法律上明确征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的标准 六、征收集体所有土地房屋拆迁补偿应向被拆迁人倾斜,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,4,一、农村土地政策的简要回顾,(一)建国以前的土地政策1930年土地暂行法(二)土地改革政策(三)人民公社化后的土地政策(四)土地管理法,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,5,(二)土地改革政策,1、农村土地改革政策2、城市土地改革政策,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,6,1、农村土地改革政策,废除地主阶级封建剥削的土地所有制。属于资本主义性质的工商业采取保护政策，地主、富农兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产，不予没收。不得因没收封建的土地财产而侵犯工商业。土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,7,2、城市土地改革政策,城市郊区所有没收和征收得来的土地，一律归国家所有。国家因建设需要收回农民耕种的国有土地或征用私人所有的农业土地时，应给耕种该土地的农民以适当安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,8,(三)人民公社化后的土地政策,1、1956年1月中央书记处第二办公室意见2、1959年2月3月郑州会议3、1962年9月八届十中全会4、1963年3月20日中共中央关于社员宅基地问题的信5、1967年11月国家房管局、财政部税务总局意见,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,9,1、1956年1月中央书记处第二办公室意见,1956年1月18日，中共中央批转了中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见，提出一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有 。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,10,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,11,1、1959年2月3月郑州会议,1959年2月3月郑州会议关于人民公社管理体制的若干规定（草案），规定人民公社实行“队为基础，三级所有”的体制，从而确定了我国农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,12,2、1962年9月八届十中全会,生产队范围的土地都归生产队所有。包括自留地、自留山、宅基地等一律不准出租和买卖县以上人民委员会审查批准制度要爱惜耕地山林、水面和草原归生产队所有土地、山林、水面、草原的所有权和经营权长期不变生产队有权在本队范围内开垦荒地，经营荒山和充分利用一切可能利用的资源。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,13,3、1963年3月20日中共中央关于社员宅基地问题的信,社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。宅基地上的附着物永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。社员宅基地由本户申请经社员大会讨论解决。占用耕地时，应报县人民委员会批准。社员不能随便扩大墙院、扩大宅基地来侵占集体耕地。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,14,5、1967年11月国家房管局、财政部税务总局意见,1967年11月4日国家房管局、财政部税务总局发布了关于城镇土地国有化请示提纲的记录。公社社员在镇上的空闲出租地，应收归国有。城镇边沿上的自留生产用地，或成片的社员宅基地，不应收归国有。 集体所有土地出租，可采用征用办法收归国有。任何生产单位都不应当经营土地出租的业务。农业生产队租给城镇居民的土地，如系国有，应当收回。如原系生产队粮田或菜地，也应当采用征用办法收归国有。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,15,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,16,(四)土地管理法,1、 土地管理法的概念和渊源2、土地管理法律的基本规定,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,17,1、土地管理法的概念和渊源,(1)概念-土地管理法实际上就是土地管制法，或者说叫土地行政法，是调整行政机关对土地活动实施行政管理所产生的社会关系的法律规范的总和。(2)历史渊源-前述土地管理法的演变。(3)法律渊源 宪法 法律：中华人民共和国土地管理法，中华人民共和国城市房地产管理法，中华人民共和国城乡规划法等。 行政法规：土地管理法实施条例，城镇国有土地出让转让暂行条例，大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例 等。(4)主要制度 地籍管理制度、耕地保护制度、建设用地管理制度、 土地开发与复垦管理制度、土地行政执法监督检查制度等。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,18,2、土地管理法律的基本规定,(1)关于土地的所有权(2)耕地保护制度(3)建设用地制度(4)宅基地制度 (5)土地征收制度,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,19,(1)国家实行土地的社会主义公有制,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,20,国家实行土地用途管制制度,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,21,(4)宅基地制度,a.宅基地所有权属于集体 b.取得宅基地的要求c.取得宅基地的程序d.农村集体经济组织成员与土地的关系,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,22,a.宅基地所有权属于集体,我国宪法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 关于宅基地的最完整的规定，是 国土资源部二四年十一月二日印发国土资发2004234号关于加强农村宅基地管理的意见的通知。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,23,b.取得宅基地的要求,（一）我国土地管理法第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。（二）农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。(三)农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,24,c.取得宅基地的程序,农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,25,d.农民集体经济组织和其成员在土地上的关系,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,26,土地征收流程一,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,27,土地征收流程二,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,28,二、现行法律对征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置制度的规定,(一)范畴和概念(二)宪法的规定(三)土地管理法及其条例的规定(四)物权法的规定(五)物权法确立的征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置制度,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,29,(一)范畴和概念,1、范畴-在城市化工业化发展过程中，需要征收集体所有土地进而对农村房屋进行拆迁。征收集体所有土地房屋拆迁是因地征收而引起的，房屋拆迁征收补偿安置是征收集体所有土地实施的一个环节。属于征收集体所有土地的范畴。2、概念-征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置就是指在征收集体所有土地时，对集体所有土地上的房屋及其附着物进行拆除，并对被拆迁人予以安置，对被拆迁房屋及附属物予以补偿的活动。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,30,(二)宪法的规定,宪法第十条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 宪法第十三条 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 这是我国宪法对农村房屋拆迁补偿安置制度的总的规定 。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,31,(三)土地管理法及其条例的规定,土地管理法第四十七条：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 ” 土地管理法实施条例第二十六条：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。 ” 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例，是土地征收房屋拆迁安置方面的专门行政法规 。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,32,(四)物权法的规定,物权法第四十二条规定：-为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。-征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。-征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。-任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,33,(五)物权法确立的征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置制度,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,34,三、重构征收集体所有土地房屋拆迁行政许可制度等行政管理制度,(一)房屋拆迁许可证制度(二)房屋拆迁行政冻结制度,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,35,(一)房屋拆迁许可证制度,杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例第八条： 建设单位和个人征用集体所有土地需要拆迁房屋的，必须持建设项目及用地批准文件、拆迁计划及拆迁方案，向市土地管理部门提出申请，经批准并领取集体所有土地房屋拆迁许可证后，方可拆迁。 集体所有土地房屋拆迁许可证一经发放，市土地管理部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等予以公告。实施房屋拆迁不得超越经批准的拆迁范围和规定的拆迁期限。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,36,(二)房屋拆迁行政冻结制度,杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例第七条： 征用集体所有土地需拆迁房屋的，在城市规划主管部门核定拆迁用地范围后，市土地管理部门应立即将拆迁用地范围公告并通知有关部门在拆迁用地范围内暂停办理下列事宜： （一）通知公安部门暂停办理户口的迁入、分户； （二）通知有关部门暂停办理房屋的买卖、交换、翻（扩）建、析产、赠与、分户、租赁、抵押等； （三）通知工商行政管理部门暂停核发营业执照、临时营业执照。 在拆迁范围内暂停办理有关事宜的期限为三十个月。因特殊情况需要延长暂停办理有关事宜期限的，应在期满前一个月报经市土地管理部门批准，可以适当延长，但延长时间最长不超过十二个月。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,37,四、必须明确征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的主体,（一）关于拆迁人主体的重构（二）关于被拆迁人主体的重构,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,38,（一）关于拆迁人主体的重构,1.建设单位和个人不能成为拆迁人2.政府临时性机构不宜作为拆迁人3、应该创新拆迁人的模式,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,39,1.建设单位和个人不能成为拆迁人,拆迁是指国家的征收活动，首先应该排除将个人作为拆迁人。 建设单位即项目建设单位，是项目建设的业主。招拍挂出让国有土地，一般实行净地出让。招拍挂出让国有土地制度实施后，使得项目建设单位在取得建设用地使用权以前，不能成为房屋拆迁人。 2002年5月9日，国土资源部以第11号令发布招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，规定从2002年7月1日起，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式进行公开交易。 2006年8月31日，国务院国发200631号关于加强土地调控有关问题的通知，明确规定工业用地必须采用招拍挂方式出让。 物权法第一百三十七条和第一百三十八条全面规定了招拍挂出让国有土地制度。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,40,2.政府临时性机构不宜作为拆迁人,（1）设立缺少法律依据，职责权限模糊（2）不具有法人资格，不能独立承担民事责任（3）规范性文件的要求（4）损害政府公信力,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,41,3、应该创新拆迁人的模式,市、县人民政府设立或指定的实施农村房屋拆迁工作的机构，如土地储备中心、经济开发区等均可以成为拆迁人 。 这符合土地管理法关于土地征收由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施的规定，为县级以上地方人民政府成立房屋拆迁统一机构或划分相应房屋拆迁管理职责提供了法律依据。 如宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例第四条,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,42,（二）关于被拆迁人主体的重构,1、应以户为单位确定被拆迁人2.居民户口簿不能作为确定被拆迁人的依据3、可以从宅基地使用权着手确定被拆迁人 4、被拆迁人代表人的确定,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,43,1、应以户为单位确定被拆迁人,依据1 、以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。农户不仅是一个生活单位，也是一个生产单位，还是一个产权单位住依据2、土地管理法第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”依据3、民法通则第二十七条规定的农村承包经营户为民法的主体之一。依据4、土地承包法第十五条家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,44,2.居民户口簿不能作为确定被拆迁人的依据,居民户口簿载明的户主作为户的代表人，一般可确定为被拆迁人的。但许多时候，居民户口簿载明的人并非房屋所有权人。因为居民户口簿是户籍管理机关出具的户籍登记凭证，并非房屋权属凭证。 应根据土地使用权证的权利人或者宅基地申请表中的申请人作为被拆迁人。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,45,五、应从法律上明确征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的标准,（一）应该坚持实行同一项目同一房屋拆迁政策的原则 （二）应该从立法上明确农村房屋拆迁的补偿标准和估价方法（三）应该从立法上明确农村房屋的用途性质和面积确定补偿标准 （四）应该从立法上进一步落实物权法关于保障被征收人的居住条件的原则,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,46,（一）应该坚持实行同一项目同一房屋拆迁政策的原则,第一、房屋拆迁的范围是根据建设项目由房屋拆迁许可证确定的第二、同一项目一般只能有一家评估机构进行房屋拆迁评估第三、同一项目的评估基准日或估价时点一般是相同的第四、同一项目的评估方法和补偿价格标准是确定的,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,47,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,48,（二）应该从立法上明确征收集体所有土地房屋拆迁的补偿标准和估价方法,1、应该从立法上明确农村房屋拆迁的补偿标准。2、应该从立法上明确农村房屋拆迁补偿的估价方法 。3、多年不对房屋重置价格标准进行调整，是典型的行政不作为。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,49,1、应该从立法上明确农村房屋拆迁的补偿标准。,浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法第四条： 市、县房屋拆迁管理部门应当会同价格、国土资源、规划等行政管理部门按照当地上一年度同类地段、同类用途新建房屋的市场平均价格，确定被拆迁房屋的货币补偿基准价，报同级人民政府批准，并在每年3月底前公布。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,50,2、应该从立法上明确征收集体所有土地房屋拆迁补偿的估价方法,应按照房地产估价规范规定的方法，首先采用市场比较法、在无市场依据或市场依据不充分而不宜采用市场比较法等情况下，采用成本法作为主要的估价方法。 一律按被拆除房屋重置价格结合成新的方法估价补偿并且多年不对标准进行调整，是典型的行政不作为。该行政不作为的动机就是剥夺被征地农民的利益。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,51,（三）应该从立法上明确农村房屋的用途性质和面积确定补偿标准,1、最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释第八条规定： 按照不动产登记簿记载的面积计算；尚未进行物权登记的，暂按测绘机构的实测面积计算；尚未进行实测的，暂按房屋买卖合同记载的面积计算。 2、余杭区人民政府办公室余政办200477号关于转发征用集体所有土地房屋拆迁执行新调整的房屋重置价格的通知规定： 房屋合法占地面积和建筑面积以集体土地使用证或农村私人建房用地批复上批准的占地面积和建筑面积为准。原已发放集体土地使用证或已经批准，但遗失集体土地使用证和农村私人建房用地批复的，按当时家庭可享受宅基地建房的人口确定其合法占地面积，合法占地面积上的建筑面积视为合法，但必须有当地村委会和当地乡镇(街道)的证明。1982年前国务院村镇建设管理条例颁发前已建的房屋，符合“一户一宅”规定的确认为合法面积，但必须有当地村委会和当地乡镇(街道)的证明。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,52,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,53,（四）应该从立法上进一步落实物权法关于保障被征收人的居住条件的原则,1、关于安置方式2.关于安置人口的认定标准3.应该明确安置房屋的质量标准4、关于临时安置补助费,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,54,1、关于安置方式,(1)迁建安置 (2)调产安置(3)货币化安置,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,55,(1)迁建安置,迁建安置是指由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新对被拆迁人予以补偿，并提供迁建用地的有关费用，由村民委员会负责按有关规定办理用地手续，在规划确定的农居点复建多层住宅进行安置。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,56,(2)调产安置,调产安置是指以拆迁人统一建造的多层成套住宅用房，作为产权调换用房，安置被拆迁人。 杭州市土地管理规定第二十三条城市建设用地近期规划范围内的农村居住点内除城市规划有特殊要求外，应当建造多层公寓，不得建造多户联体式住宅；其他集镇规划农村居住点内鼓励建造多层公寓和多户联体式住宅。市、县（市）人民政府应当制定优惠措施，鼓励农村村民建造多层公寓。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,57,(3)货币化安置,住宅房屋货币化安置是指由拆迁人向被拆迁人提供货币化安置款，被拆迁人自行解决安置用房的安置方式。 余杭区“空壳房”政策：余杭区人民政府办公室余政办200477号关于转发征用集体所有土地房屋拆迁执行新调整的房屋重置价格的通知规定，被拆迁户主及家属户籍均已属城镇居民，且工作、经营、生活、居住等也均在城镇，但在农村还有祖传房屋，且房屋是空关或借(租)给他人居住的，是“空壳房” ，对“空壳房”只给予补偿，不作安置。原房的补偿标准按重置价格结合成新的1.5倍给予补偿。 杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局关于杭州市集体土地住宅房屋拆迁货币化安置实施意见（试行）2009年2月10日,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,58,2.关于安置人口的认定标准,(1)杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例第二十一条：安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数确定。 (2)第七条：暂停期间内，因出生、婚嫁和复转退军人、离退休人员、大中专院校学生以及刑满释放人员、解除劳教人员回原籍确需办理户口迁入且符合户籍管理规定的，可到公安部门办理户口迁入手续。公安部门办理户口迁入手续后，应及时抄告市土地管理部门。 (3)被拆迁人在拆迁公告之日起至正式安置前出生的人口应作为安置人口，在此期间死亡的人口不再计入安置人口。 (4)对那些在拆迁范围内无常住户口但有被拆迁房屋且居住在拆迁范围内，没有商品房，没有经济适用房，未享受过房改、集资房政策，至今无其他住房的非农居民，应该以实际居住人数确定安置人口，实行调产安置。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,59,3、应该明确安置房屋的质量标准,应该按照城市居住区规划设计规范标准实施，按照城市居住区规划设计规范负责小区内的公用设施配套应该符合国家规定的建筑设计规范和工程质量标准。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,60,4、关于临时安置补助费,临时过渡期限是指被拆迁人或者房屋承租人从其搬离被拆迁房屋之月起至被安置后一定期限的期限。临时过渡期限一般由拆迁法规规定。 杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例第二十四条第一款规定，拆迁后新建房屋建筑面积在二万平方米以下的，过渡期限不超过二年；在二万平方米以上的，过渡期限不超过二年零六个月。 临时安置补助费是指在拆迁法规规定的过渡期限内，由被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应向被拆迁人或者房屋承租人支付一定的临时安置补助费作为其自行解决住房的补助。在该过渡期限内，拆迁人已向被拆迁人提供了周转房的，不支付该费。 因拆迁人的原因使过渡期限延长的，对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人，从逾期之日起应当适当增加临时安置补助费；对由拆迁人提供周转房的被拆迁房屋使用人，从逾期之日起应当适当付给临时安置补助费。,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,61,六、农村房屋拆迁补偿应向被拆迁人倾斜,（一）对在被拆迁人房屋中进行的生产经营给予适当的补偿（二）对临时建筑和其他未经批准的建筑应否予以补偿（三）对被拆迁人的宅基地应给予合理的补偿,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,62,（一）对在被拆迁人房屋中进行的生产经营给予适当的补偿,国务院办公厅国办发明电200342号关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知指出： “各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”,浙江诺力亚律师事务所 项坚民,63,（二）对临时建筑和其他未经批准的建筑应否予以补偿,1、不补偿不安置的一般规定2、违法