析建立公平统一的全民基本医疗保障制度的必要性

析建立公平统一的全民基本医疗保障制度的必要性摘要：改革开放以后，我国按照行政性文件逐步确立的城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度和城乡医疗救助制度，实际上仍然沿袭了计划经济时期城乡分割和群体分割的制度安排，阻碍了公民城乡流动和跨行业流动，不利于市场经济的发展。令人遗憾的是作为顶层设计的中华人民共和国社会保险法不仅没有对这种不合理的基本医疗保障制度提出整合的手 段和方式，而且还进一步肯定了原有的制度安排。尽管我国低收入人口数量庞大、城乡分割长期存在、地区经济发展不平衡、国家财力有限，建立统一的全民基本医疗保障制度难度极大，但在倡导改革开放成果共享和高速城镇化、工业化的今天，建立由政府主导的公平统一的社会医疗保险制度仍然十分必要，这也符合最近召开的中共十八届三中全会精 神。关键词：统一医保；政府主导；公平；市场经济；美国经验改革开放以来，随着城镇国有企业改革的推进和农村土地承包责任制的推行，原有公费医疗、劳保医疗和农村合作医疗丧失了其存在的经济基础和组织基础。针对传统医疗保-可编辑修改 -障制度日渐暴露出来的问题，我国逐步建立起了四大基本医疗保障制度，即城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度和城乡医疗救助制度。自 2011年 7 月 1 日起施行的中华人民共和国社会保险法进一步确认了原来带有政策性的基本医疗保障制度。通过政策和立法所确立起来的这四大基本医疗保障制度覆 盖了所有群体，在一定程度上减轻了城乡居民的医疗负担， 促进了公民的健康。能在如此短时期内在多达十三亿人口的中国取得这样的成就，新的基本医疗保障制度功不可没。但我们也应该看到， 这种依据城乡差别、 地区经济发展不平衡、不同群体原来所享有的医保水平不一的状况而建立起来的社会医疗保障制度，欠缺前瞻性，影响了基本医疗保障的公平性，导致了基本医疗保障制度的分割及其碎片化，最终损害了该制度的系统性和统一性。由于新的基本医疗保障制度在设计上存在不足与缺陷，因而限制了其作为一种社会设置正常发挥其调节收入差距、促进社会和谐、增进全民健康的功能。目前中国独特的国情、改革探索中的经验和教训、客观现实的需要和未来发展的长远规划都表明，新时期的中国迫切需要从总体上规划具有中国特色的、覆盖城乡居民的、健全统一的基本医疗保障体系，并经此来增进全民健康、化解医患矛盾、促进社会和谐，给人民以稳定、长久的安全预期。生、老、病、死、残是每一个人都须面对或可能面临的， 其发生往往具有不可规避性或不可预见性。对于个人来说， 一旦遭遇相关风险，不仅可能让本应得到的收入减少，也可 能会因此挤占个人及其家庭用于生存或其他消费的支出，甚 至给个人及其家庭带来灾难性后果。社会保障尤其是社会保 险，作为一种风险分散和经济损失补偿的机制，则有助于解 决上述难题，其不仅能保持个人及其家庭正常的生活质量，也将对拉动经济增长起到重要的推动作用。“社会保障”是一个动态的概念，它是现代社会发展和文明进步的产物，相关 学者对其进行了界定。尽管目前学者们的界定存在差异，但 都强调其所指是国家和政府应通过国民收入再分配方式对 “全体社会成员”进行保障。国家和政府作为社会保障的责任主体，其性质具有经济福利性，不应有城乡和群体差别。基 本医疗保障是社会保障体系中的重要组成部分，是保障全体 社会成员身体健康的重要组织形式，是化解个人和家庭未来 医疗费用开支风险的一种制度性安排。基本医疗保障区别于 其他医疗保障的显著特征，是其具有福利性、强制性、全民性和统一性， 而不应该存在城乡割裂、群体割裂和部门割裂，因此统筹我国城乡基本医疗保障已经成为大势所趋。一、公平、正义和共享的价值追求“公平”和“公正”在英文文献中所对应的单词分别是“equity ”和j“ustice ”。“公平”和“公正”这两个概念非常相近“，公正是理念化、理想化的公平，而公平则是现实化、具体化了 的公正”。公平包括起点公平、 程序公平和结果公平三个方面。市场分配能确保起点公平、程序公平，但不可能做到结果公 平。结果公平只能由政府通过税收“削高”和社会保障（包括基本医疗保障） “补低”的制度安排才能实现。我国现在所实行的是市场经济；在市场经济中，市场主体都是追求利益最大化的理性“经济人”，在竞争中总有人会因此落败和失业成为城市贫民。特别是为了支持工业发展，国家通过财政渠道、工 农业产品价格“剪刀差”、土地征用等形式从农民手中转移了大量资金，加之受现有农村经济体制和生产方式的影响，不仅 我国农民一生积聚的财富非常有限，而且城乡居民收入差距 越来越大。此外，我国农村土地属集体所有并受到国家的严 格控制和管理，农民仅有土地的承包经营权而没有土地的所 有权，“土里刨食”的农民从土地里获得的收获只能解决基本生存问题；随着中国人口预期寿命越来越长，以及农村家庭 结构、家庭关系和价值观念等建构家庭保障的基本要素发生 重大变化，依靠家庭解决医疗保障问题已不符合社会形势的 变化，而依靠弱势群体互济建立起来的新型农村合作医疗给 农民提供的医疗保障十分有限。在这种情况下，仅依靠公民 个人和家庭各自的力量，是不能使每个人的健康都得到基本 保障的。基于国家责任和公民基本生存保障的要求，对社会 公平的追求（包括城乡之间、不同群体之间的公平）应成为建立现代的基本医疗保障制度的出发点和归宿。在我国，作为促进结果公平的再分配机制，建立不分城乡、不分群体的统一的基本医疗保障制度，不仅符合正义原则的合理分享， 也符合让全民共享改革开放成果的理念。二、相互割裂的医保制度不利于工业化、城市化与社会的和谐发展加快城市化进程无疑是刺激消费、扩大内需以及保持我国经济持续稳定高速发展的主导战略。城市化不仅应该涉及城镇空间的拓展，而且也应该包括城镇人口的增加。改革开放 30 多年来，我国城市常住人口（含户籍人口）的增速远远低于城市在空间上的扩展速度，其原因可能是多方面的， 但大量农村人口不能分享城市化工业化的成果，从农村流向城市的居民不能与具有城镇户口的居民一样享有相应的社会保障，无疑是其中最重要的原因。根据 2012 年国民经济和社会发展统计公报的数据显示，2012年未全国大陆总人口约为13亿人，其中城镇人口约为7.12亿人，占总人口比重为 52.6% ；乡村人口约为6.42亿人，占总人口比重为 47.4% ，其中流动人口为2.36亿人； 2012年末全国就业人员约 7.67亿人，其中城镇就业人员约3.71亿人，全国农民工总量约为2.63亿人。目前我国城镇化水平是以城镇人口占总人口的比率测算的，而“城镇人口”定义为“城镇户籍人口+城镇暂住人口”，“城镇暂住人口”又是以“在城镇有固定工作、居住半年以上”为定义标准。那么，在所谓的“ 52.6% 的城镇人口”中，其中有较大一部分属于“候鸟型”的农民工，他们不能享有具有城镇户籍的城镇居民所享有的医疗保险、养老保险、子女就近入学等公共福利，并没有真正融入城市、成为名符其实的城镇居民。由此可见，我国实际的城镇化水平远 比政府所公布的这一数字要低得多。中国城镇化进程中，城镇空间特别是大中城市在空间上的快速扩张与城镇 人口低速增长二者的矛盾被大规模的流动人口所掩盖。目前 我国城镇户籍的福利效应虽然有所弱化，但城镇户口比农村 户口仍具有更多的含金量，大城市户口比中小城镇户口所包 含的福利效应更强。虽然由于城市政府不必为农民工提供城 市居民所享有的各种福利，城市吸纳农民工就业的社会成本 相对较低，短期内有利于城市财富的积累和生产功能的发挥，对工业化进程也具有加速效应，能够实现低成本的工业化扩张和城市工业资本的原始积累，但从长期来看，由于城乡人口频繁流动所导致的用工荒问题将会制约进一步的工 业化；由于流入城市而不具有城镇户口的农村居民不享有城镇居民所享有的医疗保障等社会福利，这不仅将使城乡居民生活水平的差距越拉越大，也将使得他们始终难以割舍与农村土地的联系，他们像“候鸟”一样往返于城市与乡村之间，由此对其夫妻关系、子女的抚养教育、老人的赡养将带来重大的负面影响。这种状况如果长期得不到根本改变，不仅会影响社会稳定，也将会导致宏观经济失衡，甚至影响中国经济的可持续发展和现代化进程。三、商业医疗保险存在逆向选择和道德风险的天然缺陷医疗保险的特殊性及市场机制的局限性，导致了商业医疗保险在保障人们健康时存在较大的局限性，因此由政府主导的社会医疗保险将成为世界范围内广泛实施的一种医疗 保障制度。商业医疗保险的天然缺陷来自于医疗服务市场不具有标准竞争性市场的特点，以及其信息的不对称性。在一定地域范围内医疗机构的数量总是有限的，特别是能提供优质服务的医疗机构则更少，即使在城市也是如此。同时，人们对医疗服务质量的评价难以标准化，对医疗服务的结果难以如对企业的产品那样进行量化。此外，医疗服务的对象是人而不是物，其性质决定了医疗机构（无论公立或私立）不应被完全当作市场经济的竞争主体，而商业医疗保险制度是建立在医疗机构为市场经济主体的假设上的。因此，商业医疗保险作为国家医疗保障或社会医疗保险的补充也许是可行的， 但将其作为对一个国家全体国民的根本医疗保障则缺乏其 可行性。同时，由于医疗保险市场上存在着两种不确定性，一种是疾病治疗的不确定性，另一种是疾病发生的不确定性，导致了在医疗保险市场上的信息具有高度不对称性。医疗保险市场上的信息不对称表现在以下三个方面：其一，投保人与商业医疗保险机构之间的信息不对称。投保人是否感染疾病以及由感染的疾病给身体所带来的损害，保险机构难以确切知道。其二，医疗机构与患者之间的信息不对称。普通患者对医学专业知识了解不多，对医疗机构提供服务的内容、质量、效果、价格等信息的判断只能凭借自我感觉；而医务人员对患者疾病的判断和对不同治疗手段的了解比患者更清 楚，药剂人员对相关药品的疗效比患者更专业，财务人员对医疗费用的价格比患者更了解。其三，商业医疗保险机构与医疗机构之间的信息不对称。由于疾病发生的复杂性和治疗的不确定性，导致医疗行为和过程难以标准化、程序化和规范化；保险机构又不直接参与诊疗过程，致使保险机构对医疗机构的治疗质量和数量难以简单量化和契约化。信息的不对称性会带来